基層治理要解決低制度化問題

曹檸

改革開放40年來，農村面貌發生了巨大變化。其間過程波瀾壯闊，經驗和教訓都值得認真反思。國家和農民的關系變遷的邏輯是什么？鄉鎮政府面臨什么樣的難題？怎樣提高政府制度化水平實現善治？

帶著這些問題，《南風窗》記者專訪了國務院發展研究中心信息中心主任趙樹凱。他的主要研究方向為農村發展、地方治理和基層民主，以其獨特的視角、敏銳的觀察分析和犀利生動的文筆而獨樹一幟。趙樹凱曾獲中國發展研究獎一等獎，并擔任過十六屆中共中央政治局第三十六次集體學習主講人。

觀察和追隨農民的腳步

南風窗：改革開放40年來，農村改革取得了矚目的成就，在農村的發展變革中，農民從亦步亦趨的“被領導者”，逐漸釋放出自身的創造力，進而影響了政策變遷，影響了歷史進程。在你看來，這個過程是如何發生的？農民扮演了什么樣的角色？

趙樹凱：農村改革發軔時期，農民是在為土地而抗爭，抗爭的對象是人民公社的舊體制。那個時候，上層領導堅定地認為人民公社制度適合當時的生產力水平，必須堅持。而農民不夠聰明，不知道自己想要什么，也不知道自己該做什么，必須要“指引”“領導”他們。

但是，農民們似乎并不領情，他們采取消極或者積極的對抗方式。“出工不出力”和“瞞產私分”可以說是消極的對抗方式。“大包干”的橫空出世和頑強堅持，則是積極的對抗方式。對抗的結果，無奈“愚蠢”的農民人多勢眾，已經被設計好的“社會前進方向”被這些不識貨的人扭轉了。

類似的歷史鬧劇其實后來還在中國農村陸續上演，這是真正宏偉的史詩。鄉鎮企業的發展嬗變，農民大規模進城的興起流變，都經歷了這樣的過程。在這個過程中，農民都曾經受到那些歷史的“領航者”指責，也都受到過實實在在的政策性和制度性懲罰。

令人欣慰的是，農民在義無反顧地前進，制度和政策安排也在順應著農民的腳步而創新。在理性的“設計者”和理性的農民之間，政策的變遷從“引導農民前進”到“追隨農民前進”，被設計好的前進方向，總是被農民自身的前進方向所打斷和扭曲。

概括地說，改革的歷史進程已經昭示，違背農民意愿和行動邏輯的制度安排必敗無疑。作出好的制度安排的基本原則是，積極追隨農民的腳步。

南風窗：當今的改革依然需要釋放地方、基層、個體的創造活力，我們今天能從過去的經驗中學到什么？

趙樹凱：半個多世紀以來中國農村的發展變革進程體現了一個道理：政策和制度的調整，只有以農民自身的需要為前提才能有效，才能具有生命力。任何改革的設計者，如果不尊重農民自身的利益需求，把用“理性”建構出來的政策和意志強加給農民，是難免要失敗的。政策和制度安排，只有尊重農民在社會和經濟生活中的自主選擇，尊重他們的創新，保護他們的權利，農村改革的大局才能取得新的突破。

更加久遠豐富的歷史現象且不去論及，單是改革以來這二三十年間發生的事情，就讓喜歡設計社會發展方向的人們大跌眼鏡了。由此看來，不論多么聰明的學者、多么有能力的政治家，都沒有能力去規劃設計農村發展的方向和道路。或者說，探究和把握這種方向和道路，唯一正確的方法就是觀察和追隨農民的腳步。這個認識的應用意義在于，現在的農村政策制定和制度安排，必須以農民的選擇和需要為基本標準。道理是簡單的，但在具體的政策研究中，落實這樣的方法原則很艱難。

制度化程度低導致基層治理失序

南風窗：進入21世紀以來，中國農村的發展形勢良好，農民收入快速增長，公共物品供給快速增加，農民生活顯著改善。但是，治理的質量并沒有獲得與經濟社會發展相適應的提升，反而出現很多不良反應，都有哪些表現？它們是怎么形成的？

趙樹凱：當前，中國鄉村的治理不良主要表現在兩個層面。從社會層面看，主要是鄉村社會沖突加劇，鄉村民眾針對基層政府的抗爭活動增加，包括沖突的種類增加、介入沖突的社會群體增加、沖突的總體規模也在擴展；從政府層面看，不同層級政府之間的關系趨于緊張，上下級政府之間、同級政府部門之間，彼此間信任下降，互動中的不合作增加。社會層面的沖突與政府體制自身的沖突有著內在聯系，政府體制的自身沖突直接孕育催生了大量社會沖突。

不得不說，鄉村治理正深陷內在的自我矛盾之中。這種治理危機既困擾高層政府，也困擾基層官員和基層民眾。中國鄉村要實現良好治理，關鍵在于如何通過制度創新來解決治理體制自身的沖突。

南風窗：這些癥結涉及基層政府的制度化問題，近年來中國基層政府正在經歷“沒有發展的增長”，呈現“內卷化”的趨勢，政策、改革與基層治理困局之間出現了反差。基層政府的低制度化有哪些體現？

半個多世紀以來中國農村的發展變革進程體現了一個道理：政策和制度的調整，只有以農民自身的需要為前提才能有效，才能具有生命力。任何改革的設計者，如果不尊重農民自身的利益需求，把用“理性”建構出來的政策和意志強加給農民，是難免要失敗的。

趙樹凱：基層政府的低制度化問題相當復雜，可以從制度缺失、制度錯位和制度異化三個角度加以探討。

其一，制度缺失。在政治經濟社會各項活動中，缺乏制度約束導致行為缺少規范性，這是基層政府低制度化的一個直接原因。由于規則、程序的不完備，大量的基層沖突無法有效化解，社會在表達訴求、尋求出路時也無章可循。

其二，制度錯位。在基層政府的實際運轉中，還有一個現象，即制度是現存的，但由于各項制度之間缺乏協調性，有些制度就被自然而然地閑置了，我們將這種現象概括為制度錯位。

其三，制度異化。這是基層政府低制度化的重要原因，而且其在基層生活中越來越成為一個突出現象，是政府制度化的一個重要障礙。

所謂制度異化，指制度在運轉的過程中，主客體關系發生異化。制度本是公眾需求的產物，卻本末倒置變成了真正的主體。

以基層政府的政務公開為例，中央政府推廣這一制度的初衷，在于保障基層社會和公眾的知情權，讓基層政府接受公眾監督。公眾是監督的主體，而基層政府是公眾監督的對象。但實際運作中，卻往往發生異化，政府雖然也會公開部分政務，但哪些部分公開、哪些部分不公開，都取決于政府的意愿而非公眾的需求。最后往往是大張旗鼓地公開，但與公眾的監督無關，只與基層政府應付上級的各種檢查和匯報有關。

在這種情況下，表面上看，各項制度運轉自如，但相對于其主體而言已近似空轉。制度異化反映在政府行為、政府與社會公眾之間的互動中，基層政府公共政權的性質發生蛻變，出現了政府公司化的現象；在行為模式方面，例行化的政府行為被置換成一次性消費的運動，轟轟烈烈的運動期一旦結束，制度和政策也旋即壽終正寢；在政府體系和治理結構方面，系統的政府體制呈現出“碎片化”的特點，政府體系的各個部分、各個層級各有異心，制度化水平必然不高。

換言之，基層政權的制度安排本是應對社會需求而出現的，但在實際運轉中卻完全超脫于社會環境、獨立于外在的社會需求。大量實證研究表明，制度異化已經廣泛存在于基層政府的各項活動之中，這是提高政府制度化水平的重要障礙。

南風窗：你曾將中國當代鄉鎮政府的特征概括為“公司化的政府功能”“碎片化的政府權威”“運動化的政府行為”，怎樣理解這些特征之間的關系？

趙樹凱：基層政府實際的運作規則，需要從實踐和動態的過程中加以把握和理解。從表面上看，各項冠冕堂皇的制度得到了落實，運轉也很順暢，能順利地通過考核與檢查。但實際上，制度所涉及的其他主體和對象（如社會公眾、社會組織等），對于制度的運轉卻很少卷入。

說基層政府在功能和行為上越來越類似于公司，是指其具有明確或隱晦的利潤導向，以GDP為營業額，以財政收入為利潤，或者致力于追求其他具體的經濟收益。后果就是，鄉鎮政府在實際中的角色，既與本區域內的社會公共利益需求不一致，又與上級政府尤其是中央政府的理念要求和政策導向不一致。

在政府運行“公司化”情景下，日常行政管理職能和上級政策指令便不再成為基層政府的主要關注指標。各種持續的行政管理和政策執行，被鄉鎮政府置換為一陣一陣的運動。尤其是在上級政府檢查和考核期間，為了獲得上級政府的認可，鄉鎮往往不惜代價發動轟轟烈烈的“運動”以執行政策。正因為其聲勢浩大，就需要鄉鎮政府人員傾巢而出，擱置手中其他的持續性業務和功能，集中力量于所謂中心工作。這也就決定了這種運動化的治理模式無法獲得可持續性，往往是隨著檢查考核的結束而終止。

如果將行為模式的選擇與價值、權威相聯系，那么無疑，這種“公司化”和“運動化”的基層政府角色，與其在權威結構上的“碎片化”密不可分。政府的制度和決策，不僅在權威和價值上呈現分割，也在體制和結構上出現斷裂。鄉鎮政府與上級政府、各政府部門以及基層社會之間難以實現有效整合，也就導致了基層治理的失序。

問題的深處在于治理體制

南風窗：從正式的制度和法律來看，基層政府體系無論是在權力的配置上，還是在功能的設置上，都顯得平衡而完備。但為何在實際運作中卻出現了一連串問題？

趙樹凱：把問題全部歸咎于基層政府治理失序是不公允的，因為問題的深處在于治理體制。在此，有必要厘清兩個不同層面上的問題：

大量實證研究表明，制度異化已經廣泛存在于基層政府的各項活動之中，這是提高政府制度化水平的重要障礙。

一是，鄉鎮政府不能被完全看作是中央政府的直接代理，因為中央政府或者說“國家”很難直接控制鄉鎮政府。鄉鎮政府具有很強的自主性，不僅可以選擇性地執行政策，通過一系列應對辦法來規避上級考核和管理，而且，還能夠根據自身利益不斷卷入社會的利益博弈中，甚至直接與民爭利，具有明顯的“自利性”。所以說，中央政府政策導向的變化，并不必然導致基層政府運行的根本改變，也并不必然帶來三農問題的根本解決。

二是，盡管直接對基層治理問題負責的，應該是鄉鎮政府；但是，鄉鎮政府之所以出現問題，其根源還在于政府體制。鄉鎮政府在國家權力結構和基層社會網絡中的定位，其組織架構、管理制度、職能配置以及運作機制，都離不開政府體制的約束。因此，探索基層政府問題，離不開對政府體制的檢討和反思。

南風窗：怎樣解決低制度化問題？

趙樹凱：關鍵有兩點。

其一是建立現代官僚體系。現代市場經濟的發展要求建立專業化的現代官僚體系，即成熟的公務員系統。現代官僚系統有機械性，像一架機器一樣運行，部件之間有嚴格的分工協作關系，既能抵御個人集權，又能保證部門協調，減少扯皮，減少工作重復和相互摩擦。有了這樣的現代政府機器，即便政治生活中和社會生活中發生動蕩，也依然能維持基本正常的經濟社會運行，即便政客如何鬧騰折騰，也并不能從根本上影響社會穩定；如果沒有這樣的現代政府機器，社會的穩定就很可能隨政客的折騰而出現劇烈不穩定。

其二是發展基層民主。在中國當前的社會經濟條件下，如果離開了民主發展，很難有效地建立現代政府體系。因為，公眾對于政府經濟方面和社會方面的要求，正在表現為直接的民主政治訴求。在基層治理中，這種特征表現得非常鮮明，而且越來越突出。