武夷山天然林現(xiàn)狀與保護(hù)對(duì)策研究

林久光

（福建省武夷山市林業(yè)局，福建 武夷山 354300）

天然林是森林生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、生物多樣性豐富[1-4]，對(duì)維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有不可替代的作用。黨的十八屆五中全會(huì)明確提出，“十三五”期間要“完善天然林保護(hù)制度，全面停止天然林商業(yè)性采伐”。為切實(shí)貫徹落實(shí)黨的十八屆五中全會(huì)精神，嚴(yán)格保護(hù)天然林資源，進(jìn)一步完善天然林保護(hù)措施，2015年國(guó)家林業(yè)局就下達(dá)了關(guān)于嚴(yán)格保護(hù)天然林的通知，從2016年起全面停止全國(guó)國(guó)有林場(chǎng)天然林商業(yè)性采伐，積極推進(jìn)集體和個(gè)人所有的天然林協(xié)議停止商業(yè)性采伐，逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)天然林資源保護(hù)全覆蓋。加強(qiáng)天然林管護(hù)隊(duì)伍和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立健全天然林管護(hù)體系，地方各級(jí)林業(yè)主管部門(mén)要積極協(xié)調(diào)本級(jí)財(cái)政加大對(duì)天然林保護(hù)的投入，確保把停止天然林商業(yè)性采伐的要求落實(shí)到位。對(duì)生態(tài)脆弱和生態(tài)區(qū)位重要地區(qū)未劃入公益林的天然林，應(yīng)科學(xué)調(diào)整公益林區(qū)劃，劃定為公益林，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)[5-8]。因此，探索天然林資源保護(hù)對(duì)策已是重要課題。本文將結(jié)合武夷山天然林資源現(xiàn)狀，分析存在的問(wèn)題，探討天然林保護(hù)對(duì)策。

1 天然林的基本情況

武夷山市共7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3個(gè)街道、4個(gè)農(nóng)茶場(chǎng)、115個(gè)行政村，境內(nèi)有武夷山自然保護(hù)區(qū)、武夷山風(fēng)景名勝區(qū)、市屬?lài)?guó)有林場(chǎng)1個(gè)、縣國(guó)有林場(chǎng)6個(gè)和2個(gè)農(nóng)場(chǎng)。全市土地總面積2.81×105hm2,林業(yè)用地面積2.38×105hm2，占土地總面積84.73%,有林地面積2.24×105hm2，其中天然林面積 1.62×105hm2，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的林地面積及天然林面積情況具體見(jiàn)下表。

表1 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的林地面積及天然林面積情況Table 1 Woodland area and natural forest area in each township area

由表1可知，天然林占全市林地面積的68.12%，其中大于50%的主要集中在星村、五夫、上梅、吳屯、嵐谷、洋莊等6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，興田的天然林占比最低，只有33.6%。因此從天然林面積比例可以看出武夷山市的天然林是武夷山林業(yè)的非常重要組成部分。這也與武夷山市政府的政策息息相關(guān)，市政府始終堅(jiān)持“生態(tài)立市、旅游興市”的戰(zhàn)略，持續(xù)抓好森林生態(tài)保護(hù)，早在2006年就率先停止闊葉樹(shù)采伐審批，2008年全面禁止天然針葉林皆伐，2013年全面禁止重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位林木和所有天然林采伐。因此，武夷山市的天然林對(duì)保護(hù)區(qū)域自然環(huán)境具有重要意義，同時(shí)保護(hù)好現(xiàn)有的天然林不被侵占、破壞也是在間接地保護(hù)環(huán)境。

2 天然林存在的問(wèn)題分析

2.1 天然林儲(chǔ)備高，但個(gè)人所有權(quán)屬占有比例高

天然林的林木所有權(quán)和使用權(quán)、林地使用權(quán)涉及到國(guó)家、集體和個(gè)人所有，武夷山市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)天然林的權(quán)屬也包括國(guó)家、集體和個(gè)人所有，即除林地所有權(quán)屬?lài)?guó)家外，天然林資源資產(chǎn)的其他3權(quán)（林木所有權(quán)、林木使用權(quán)、林地使用權(quán)）既有國(guó)家和集體所有，又有個(gè)人所有，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)屬面積具體見(jiàn)下圖。

圖1 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域各權(quán)屬面積Figure 1 Ownership area of each township

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的天然林各權(quán)屬所有百分比均未超過(guò)50%。由圖1可知，崇安、新豐、武夷、興田、五夫、吳屯、嵐谷等7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域個(gè)人所有的天然林面積接近或超過(guò)國(guó)家所有，即70%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域天然林個(gè)人所有面積接近或超過(guò)國(guó)家所有，特別是興田鄉(xiāng)鎮(zhèn)的個(gè)人所有的天然林明顯高于國(guó)家和集體所有，因此從國(guó)家所有的角度考慮天然林保護(hù)，還需要大量的資金成本收贖個(gè)人所有的天然林資源資產(chǎn)。

2.2 生態(tài)林與商品林比例不合理

根據(jù)森林發(fā)揮的主導(dǎo)功能不同，將森林劃分為生態(tài)林和商品林2大類(lèi)，其中生態(tài)林是以發(fā)揮生態(tài)、社會(huì)效益為主導(dǎo)功能的森林。因此提高生態(tài)林的面積對(duì)維護(hù)和改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境、保持區(qū)域生態(tài)平衡、保護(hù)區(qū)域生物多樣性等方面具有重要的作用。現(xiàn)從森林發(fā)揮的主導(dǎo)功能角度分析武夷山市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域生態(tài)林、商品林情況，具體見(jiàn)下圖。

圖2 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域生態(tài)林和商品林情況Figure 2 Ecological forests and commercial forests in various towns and villages

由圖2可看出，全市總體的生態(tài)林面積高于商品林，而星村、嵐谷、洋莊等3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生態(tài)林較高，特別是星村的生態(tài)林面積明顯高于商品林，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的生態(tài)林面積低于商品林，特別是崇安、新豐、興田、五夫、上梅、吳屯等6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的商品林面積較大。因此從發(fā)揮生態(tài)、社會(huì)效益的角度，還有待進(jìn)一步地合理規(guī)劃好各鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域生態(tài)林與商品林的面積比例。

雖然一系列限伐保護(hù)政策的出臺(tái)，對(duì)這些原本屬于商品林范疇的天然林被列入生態(tài)保護(hù)范疇，使得天然商品林采伐利用與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾愈發(fā)突出，林農(nóng)收益受到極大影響。因此這類(lèi)由于商品林轉(zhuǎn)為生態(tài)林而出現(xiàn)的問(wèn)題對(duì)策也需要進(jìn)行探討。

2.3 天然闊葉林面積占比天然林面積不高

闊葉林在改善林地環(huán)境條件、發(fā)揮林地的生態(tài)效益、抗御災(zāi)害的能力等方面較顯著的作用，因此分析天然闊葉林的面積所占比例，可以掌握天然林的質(zhì)量問(wèn)題。從闊葉樹(shù)種為優(yōu)勢(shì)樹(shù)種的天然林面積占天然林總面積情況來(lái)進(jìn)一步分析武夷山各鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域天然林質(zhì)量問(wèn)題，具體見(jiàn)圖3。

圖3 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域天然闊葉林占比天然林的面積情況Figure 3 Area of natural broad leaved forest in natural area of each town area

由圖3可看出，全市整體來(lái)看，闊葉樹(shù)種是武夷山市天然林較重要樹(shù)種，因?yàn)槠溟熑~樹(shù)種面積占比不到40%。從各鄉(xiāng)鎮(zhèn)視角可知，除了五夫、星村、興田等3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的闊葉樹(shù)種所占其天然林比較均低于40%，特別是吳屯、崇安、新豐等3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的闊葉樹(shù)種所占其天然林比較均低于25%。因此，還有待進(jìn)一步的改善樹(shù)種組成結(jié)構(gòu)，增加闊葉樹(shù)種的面積比例，提高天然林抵御自然災(zāi)害和改善立地環(huán)境的能力。

3 天然林保護(hù)對(duì)策研究

3.1 贖買(mǎi)、租賃、生態(tài)補(bǔ)助等措施維護(hù)林農(nóng)利益

政府以“生態(tài)得保護(hù)、林農(nóng)利益得維護(hù)”為目標(biāo)，統(tǒng)籌社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，出資購(gòu)買(mǎi)停止商業(yè)性采伐的天然林納入補(bǔ)助范圍，在林農(nóng)自愿的前提下，根據(jù)林分、林權(quán)的具體情況，政府通過(guò)贖買(mǎi)、租賃、生態(tài)補(bǔ)助等3種方式實(shí)現(xiàn)對(duì)禁伐林木的收益兌付，參照生態(tài)公益林進(jìn)行保護(hù)管理。

（1）贖買(mǎi)措施。對(duì)停止商業(yè)性采伐的天然林，以樹(shù)種和出材量為依據(jù)，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)價(jià)或協(xié)商后，以林權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式將林木所有權(quán)收歸國(guó)有，林地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓二十年，改善武夷山市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域個(gè)人所有所占的比重。

（2）租賃措施。對(duì)停止商業(yè)性采伐的天然林，林農(nóng)不愿意轉(zhuǎn)讓林木所有權(quán)的，由林權(quán)所有者參照生態(tài)公益林進(jìn)行保護(hù)管理，政府按面積每年支付租賃費(fèi)，租賃費(fèi)以時(shí)間的長(zhǎng)短分檔。在租賃期間，林權(quán)權(quán)利人可進(jìn)行林權(quán)抵押貸款、流轉(zhuǎn)和保護(hù)性經(jīng)營(yíng)（如發(fā)展森林旅游、養(yǎng)蜂等）。

（3）生態(tài)補(bǔ)助。不愿意按以上兩種方式收儲(chǔ)的停止商業(yè)性采伐的天然林，可列入生態(tài)補(bǔ)助，參照國(guó)家級(jí)生態(tài)公益林進(jìn)行管理和補(bǔ)助。

通過(guò)以上措施，生態(tài)保護(hù)與林農(nóng)收益矛盾得到顯著緩解，各項(xiàng)政策逐步得到林農(nóng)的認(rèn)可。

3.2 長(zhǎng)效機(jī)制管理機(jī)制

（1）層層落實(shí)管護(hù)責(zé)任制。林木所有權(quán)收歸國(guó)有的，由各林業(yè)站（國(guó)有林場(chǎng)）工作人員對(duì)轄區(qū)內(nèi)的天然林管護(hù)責(zé)任進(jìn)行分片包干，落實(shí)管護(hù)監(jiān)督責(zé)任，并積極開(kāi)展天然林保護(hù)的指導(dǎo)服務(wù)工作。市林業(yè)局成立天然林（生態(tài)公益林）護(hù)林隊(duì)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)全市天然林（生態(tài)公益林）日常管護(hù)情況的檢查與監(jiān)督。

（2）對(duì)租賃性質(zhì)已簽訂補(bǔ)助的天然林的管護(hù)，實(shí)行護(hù)林員隊(duì)伍“鄉(xiāng)聘、站管、村監(jiān)督”、建立“聯(lián)片、聯(lián)合、聯(lián)動(dòng)”的天然林管護(hù)機(jī)制，真正做到天然林“山有人管、林有人護(hù)、火有人防、責(zé)有人擔(dān)”的目標(biāo)。

針對(duì)目前放棄禁伐補(bǔ)助的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)戶(hù)，將加大宣傳力度，盡量做通林戶(hù)的思想工作，在全市放棄禁伐補(bǔ)助的天然林林農(nóng)中尋求突破，擴(kuò)大天然林禁伐的補(bǔ)助面積。

（3）簽訂管護(hù)合同。通過(guò)天然林（生態(tài)公益林）管護(hù)機(jī)制改革工作，落實(shí)管護(hù)主體，根據(jù)各村的具體情況指導(dǎo)其對(duì)生態(tài)公益林采取聯(lián)戶(hù)管護(hù)、專(zhuān)業(yè)管護(hù)和委托管護(hù)等形式進(jìn)行管護(hù)，具體管護(hù)方案提交村民代表大會(huì)通過(guò)后執(zhí)行。同時(shí)按照《福建省重點(diǎn)生態(tài)公益林護(hù)林員管理辦法》規(guī)定，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，對(duì)護(hù)林員進(jìn)行推薦、篩選，符合規(guī)定條件的予以擇優(yōu)聘用，并在林業(yè)站的指導(dǎo)下由林權(quán)所有者與護(hù)林員簽訂天然林（公益林）管護(hù)合同，聘用后由市林業(yè)局發(fā)給天然林（生態(tài)公益林）護(hù)林員證，依法以合同形式明確了雙方的責(zé)、權(quán)、利。

進(jìn)一步加強(qiáng)天然林的建設(shè)和管護(hù)力度，創(chuàng)新工作方法，落實(shí)責(zé)任，切實(shí)把天然林管好，提高天然林質(zhì)量，更好地發(fā)揮天然林的生態(tài)效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益，繼續(xù)推進(jìn)天然林的建設(shè)。

嚴(yán)厲打擊各類(lèi)違法違規(guī)行為，各職能部門(mén)要開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)檢查，依法嚴(yán)厲打擊破壞天然林的各類(lèi)違法違規(guī)行為。采取個(gè)案查處和專(zhuān)項(xiàng)檢查相結(jié)合的形式，依法加大查處力度。對(duì)因玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私枉法造成天然林破壞的行政機(jī)關(guān)工作人員，要依法依紀(jì)追究責(zé)任，從嚴(yán)查處。國(guó)家林業(yè)局各派駐森林資源監(jiān)督機(jī)構(gòu)要切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督檢查，重點(diǎn)巡查國(guó)有林區(qū)、國(guó)有林場(chǎng)、生態(tài)脆弱和生態(tài)區(qū)位重要地區(qū)的天然林保護(hù)管理工作。

3.3 加強(qiáng)森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金使用

根據(jù)《武夷山市森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理暫行規(guī)定》等有關(guān)精神，補(bǔ)償資金使用范圍為天然林（生態(tài)公益林）所有者補(bǔ)償費(fèi)、管護(hù)主體（含護(hù)林員）管護(hù)費(fèi)、村集體監(jiān)管費(fèi)、管護(hù)區(qū)內(nèi)的造林補(bǔ)植費(fèi)等費(fèi)用，其中生態(tài)公益林所有者補(bǔ)償費(fèi)不得低于65%。在使用和分配所有者補(bǔ)償費(fèi)時(shí)，嚴(yán)格依法履行村民會(huì)議或村民代表會(huì)議表決程序，充分尊重和體現(xiàn)所有者的意愿。

（1）加強(qiáng)資金使用管理，規(guī)范支出機(jī)制。根據(jù)《福建省人民政府關(guān)于推進(jìn)生態(tài)公益林管護(hù)機(jī)制改革的意見(jiàn)》文件精神，森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金使用安排、分配比例均通過(guò)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決定。各林權(quán)單位必須確保森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理制度化、規(guī)范化，對(duì)擠占、挪用補(bǔ)償基金或未按有關(guān)規(guī)定保護(hù)和管理好生態(tài)公益林的單位，扣減、停撥直至取消下年度補(bǔ)償金，并視情節(jié)輕重，依法依紀(jì)追究有關(guān)人員責(zé)任。

（2）建立獎(jiǎng)罰制度。對(duì)違反合同規(guī)定、未認(rèn)真履行管護(hù)職責(zé)造成天然林（生態(tài)公益林）被破壞的林權(quán)單位或個(gè)人，按經(jīng)濟(jì)責(zé)任書(shū)條款規(guī)定扣發(fā)該林權(quán)單位部分或全部補(bǔ)償費(fèi)用，扣發(fā)的資金由林業(yè)局統(tǒng)籌安排，用于天然林（生態(tài)公益林）植被恢復(fù)和獎(jiǎng)勵(lì)管護(hù)優(yōu)秀單位和個(gè)人。

3.4 完善天然林監(jiān)督管理機(jī)制

加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，在管護(hù)責(zé)任上，將天然林管護(hù)列入各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、街道辦領(lǐng)導(dǎo)任期考核目標(biāo)責(zé)任制，作為績(jī)效考核的重要組成部分。健全完善天然林管護(hù)機(jī)制，形成強(qiáng)有力的管護(hù)網(wǎng)絡(luò)體系，有效遏制破壞森林資源的勢(shì)頭，確保天然林區(qū)良好的治安秩序，促進(jìn)武夷山天然林保護(hù)管理步入規(guī)范化、制度化軌道。