我國政府職業技能培訓補貼的問題及其策略

王文靜 莊西真

摘 要：由于技能培訓的正外部效應和勞動群體尤其是弱勢群體購買力的低下，需要政府的培訓補貼加以矯正，從而走出“金字塔式”的人才窘境，推進終身職業技能培訓制度的建立。但與此同時，社會上出現了補貼內容滯后、培訓補貼方式有待完善和培訓效果缺乏監督等問題。解決這些問題，就需要搭建信息平臺，拓寬信息收集的渠道；完善補貼方式，對不同的補貼對象進行分段直接補貼；建立合作關系，使培訓補貼覆蓋職業生涯全過程；設置培訓監督員，推進補貼工作順利進行。

關鍵詞：培訓補貼；技能培訓；終身培訓制度

作者簡介：王文靜（1993-），女，河南博愛人，南京師范大學碩士研究生，研究方向為職業教育；莊西真（1967-），男，山東莒南人，江蘇理工學院職業教育研究院院長，研究員，博士，南京師范大學教科院碩士研究生導師，研究方向為教育社會學和職業技術教育。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2018）09-0154-04

2017年5月，國務院頒布了《關于推行終身職業技能培訓制度的意見》，《意見》強調，終身制度最重要的核心和關鍵在于就業培訓的補貼要覆蓋終身職業生涯的全過程。因為高技能人才是從初級工成長過來的，而技能培訓補貼必須為高技能人才的成長保駕護航。

一、政府職業技能培訓補貼的理論依據

（一）政府技能培訓補貼可以糾正市場失靈

培訓市場失靈，來自于技能培訓的正外部效應。“外部性”是一個經濟學概念，最早由英國經濟學家馬歇爾在1890年發表的《經濟學原理》中提出，也稱為外部效應或溢出效應，有正外部效應和負外部效應之分。所謂正外部效應，指的是行為人實施的行為對他人或公共的環境利益有溢出效應，但其他經濟人不必為此向帶來福利的人支付任何費用，無償地享受福利。技能培訓表現的正是正外部效應，即人們參加培訓獲得的收益并非完全由自己享用，而是會無償外溢給社區、社會，為他們帶來福利[1]。不管技能培訓的提供者是政府、企業還是個人機構，也不管為之付費的是政府還是個人，培訓結果所產生的受益方不僅是培訓的付費者，也不僅是培訓的提供者，其培訓結果帶來的益處會輻射到整個社會。對于普適性的一般培訓而言，正是考慮到技能培訓的正外部性，用人單位普遍不愿意組織培訓活動，因為該過程不僅會增加人力資源成本，而且個人通過培訓獲得崗位一般操作技能后，企業支付其薪酬不可能超過個人接受培訓教育的全部成本，這種情況下很容易導致員工跳槽，于用人單位而言，“出力不討好”現象時有發生；另一方面，如果用人單位想通過增加薪酬留住技能人才，那么勢必會抵消培訓的邊際效益帶來的利潤增量，除非個人對自愿出資培訓或者減薪培訓，否則，這類培訓將無法產生。事實上，普適性的一般培訓的對象大都是貧困家庭子女、城鄉未繼續升學的應屆初高中畢業生、高校畢業生、農村轉移就業勞動者及城鎮登記失業人員，他們并沒有一定的培訓支付能力，鑒于此，在技能培訓的過程中，面對企業的層層考慮和培訓對象的經濟實力，需要政府的培訓補貼。

（二）政府技能培訓補貼可以維護社會公平

在社會中，人能否平等的生存和發展，能否享受過程公平、機會公平和“份額”公平取決于是否得到平等的就業機會[2]，而平等的就業機會建立在是否有相應的職業技能，社會要體現公平，就必須保證每個人都能得到平等的職業技能培訓機會。在各種類型的培訓中，涉及群體包括各類從業人員，尤其是不能忽視弱勢群體，如貧困者、農民工、失業大學生和殘疾人等。對于弱勢群體而言，由于對培訓本身的理解與認識有限，再加上教育培訓回報的滯后性等復雜問題，致使他們選擇的崗位技術含量較低、工作強度大、薪酬回報率小，獲得培訓機會少，在此情況下，弱勢群體的行業競爭能力愈加弱化，個人處境亦愈加艱難，于是形成了由“弱”變為“更弱”的惡性循環。再者，面對培訓機會，弱勢群體普遍具有“風險焦慮”的特質，這是因為由于就業前景的不穩定性，弱勢群體難以承擔培訓所帶來的機會成本和經濟成本甚至債務負擔的風險，一般不愿意對自己進行過多的投資。所以，無論從人道主義還是現實工具主義的視角，政府都必須發放適當的技能培訓補貼來維持社會公平。

二、政府職業技能培訓補貼的問題分析

彌補市場失靈，維護社會的公平正義是政府制定職業技能培訓補貼政策的應有之意。但在現實的技能培訓過程中，無論是在技能培訓的體制上、質量上還是規模上，都存在著與經濟發展和勞動群體就業需求不相適應的地方。而這些問題恰恰與技能培訓補貼的合理使用有著密切的關系。主要表現在培訓補貼目錄與市場發展不協調、補貼方式單一以及在補貼資金發放的過程中缺乏監督等三個方面。

（一）技能培訓補貼目錄傳達不暢

技能培訓補貼目錄是隨著經濟社會發展、產業結構調整及市場對技能人才的需求程度等因素變化而變化的，但補貼內容的滯后性問題仍然存在。在發放培訓補貼之前，政府首先要制定培訓補貼目錄，解決“補什么”或者“按什么補”的問題。但是新目錄的增加或減少需要大量的數據支撐和專家論證，及時獲得培訓需求的相關信息，無論是在技術上和成本上都是困難的，所以大多數補貼目錄基于主管部門的經驗判斷。補貼內容的滯后性還容易導致補貼政策吸引力不高。職業技能培訓補貼是否具有吸引力表現在勞動者選擇的主動性上，不僅使勞動者得到經濟補貼，同時清晰明白不同的補貼標準代表何種意義，多數省份的培訓補貼標準由之前的分類分專業補貼改為按技能等級來劃分培訓補貼，這無疑是值得肯定的，但是時代在變、勞動群體在變、勞動力市場對技能人才的需求也在隨之變化，補貼標準尚未體現出產業發展對技能人才的需求程度，勞動者在面對紛繁復雜的培訓補貼目錄時，無法使自己的興趣與技能培訓有機結合，從而使培訓補貼失去吸引力。

此外，政府職業技能培訓補貼信息傳達不暢，政府職業技能培訓的政策宣傳工作有待加強，相當一部分勞動者，尤其是弱勢群體，由于其接觸的信息渠道有限，對補貼的職業（工種）、補貼金額并不了解導致培訓補貼政策的社會認知度和知曉度不高。

（二）技能培訓補貼方式貫穿不深

近年來，無論是中央層面還是省市層面，都頒布了很多關于職業培訓補貼的政策。2017年10月13日，財政部和人力資源社會保障部出臺了《就業補助資金管理辦法》，該辦法明確了培訓補貼用于以下三方面：第一是五類人員就業技能培訓或創業培訓（貧困家庭子女、畢業年度高校畢業生、城鄉未繼續升學的應屆初高中畢業生、農村轉移就業勞動者、城鎮登記失業人員）；第二是符合條件的企業在職職工崗位技能培訓。第三是符合條件人員項目制培訓。從內容上我們可以了解到，職業培訓的補貼僅僅關注于就業技能培訓，對于在職員工技能的再培訓沒有明確的規定，其目的只是保障“無業者有業”，并沒有貫穿到勞動者職業生涯的全過程，培訓補貼的貫穿度不深，此外，貫徹不深還有另一層含義，即培訓對象作為過程中的終端，補貼資金很難落實在其賬戶上。因為培訓活動涉及到政府職能部門、培訓機構、送培單位等多重環節，環環相扣，代表著多重的代理關系。培訓補貼資金在自上而下的發放過程中，勞動者很難享受到此項政策帶來的直接福利。

（三）技能培訓補貼效果監督不夠

在補貼政策實施的過程之中，由于監督不夠，再加上一些監管人員濫用職權，致使應該發放給受領群眾的補貼被他人騙取或截留挪為他用，從而損害勞動群體尤其是弱勢群體的正常利益。因為培訓機構的培訓活動尤其是以課堂教學為主要形式的培訓，每增加一位培訓者，并不會增加其成本，所以培訓機構對政府培訓補貼乘間抵隙，主要表現為兩種手段，一種手段是培訓單位編造虛假的補貼資格人員信息，虛造培訓人數，騙取政府培訓補貼，或者將享有培訓補貼的人員信息重復上報套取補貼資金；另一種手段是培訓單位為了節約成本，以縮短培訓時間，不按規定要求安排課程等形式來騙取補貼資金。然而，騙取國家補貼資金的背后還暗含著國家監管部門監督力度不夠甚至瀆職犯罪等問題。監管部門不認真履行職責或濫用職權，將不符合申報領取國家補貼的單位認定為有資質的單位發放補貼，或者在實際監督過程中，對不符合國家補貼標準的問題敷衍了事或視而不見，監管流于形式。同時，監管機構部門互相推諉扯皮，職責分配中存在重復或不明確的情況，造成國家補貼資金被騙取的情況屢屢發生。

三、完善政府職業技能培訓補貼制度策略

通過職業培訓使勞動者提高職業技能水平，培訓補貼是關鍵之舉。針對我國職業技能培訓補貼的現狀，筆者認為應該從以下四個方面逐步完善培訓補貼制度。

（一）依據供求機制，搭建信息平臺，推動培訓內容市場化

社會各方面對職業技能培訓的不重視導致培訓補貼的群體知曉度并不高。究其原因，無非有兩個方面：補貼信息無法“走出去”，即補貼制度缺少發布的信息平臺；補貼需求無法“引進來”，即補貼目錄與補貼標準與市場、培訓對象缺乏反饋體制。

就制度上的建議而言，最重要的改革措施是在職業技能培訓需求的確定過程中，各級人大代表要積極鼓勵企業相關人員、培訓群體尤其是“五類”人員參與到民意調查中去，使其參與到政策與法律的制定中去，按照他們自身的需求來設計培訓的目錄及補貼制度，增加職業技能培訓補貼的吸引力。第一，由培訓群體根據從事行業的需要和自身發展的需要，提出職業技能培訓的需要內容，在此基礎上，根據市場需要的緊缺程度和行業類別等信息調查來制定培訓目錄，使補貼目錄可以從另一個側面反映崗位的緊缺性。相關部門制作補貼目錄時，可以把市場緊缺性的崗位單列出來，方便培訓對象選擇；第二，要根據個體的經濟能力和支付能力，確定技能培訓的數量，進一步保證培訓質量，第三，在保證培訓質量的基礎上，根據其支付能力和培訓成本的差額，建立職業技能培訓補貼資金正常增長機制。同時，政府通過對技能人才的獎勵營造“尊重勞動、尊重知識、尊重人才”社會輿論的同時，也要借助電視、手機、網絡等現代通訊技術大力宣傳培訓補貼資助政策，擴大政策的知曉度。尤其是弱勢群體，顧慮到自身的經濟支付能力，培訓補貼是其接受培訓的動機所在。

（二）簡化補貼方式，分段直接補貼，促進補貼方式多樣化

由于職業技能培訓的正外部性，無論是從培訓資源的合理配置的角度，還是從社會公平的角度，都需要政府的補貼資金，職業技能培訓補貼涉及到補貼方式、資金分配等問題。企業、機構和個人都是政府培訓補貼的對象，要從根本上解決這三者的利益關系，必須要使其在其中直接獲益，實行二次補貼機制，建立政府——企業、政府——培訓機構、政府——個人的補貼通道，同時要建立個人、企業和培訓機構的實名制系統。

一是根據不同的企業培訓類型，對企業進行直接補貼。對于組織人員參加崗前培訓的，根據其培訓的人數或者培訓的成本比例，按規定標準將補貼資金直接撥付到企業，此類補貼標準不宜過高。對于組織本企業員工進行技能提高的培訓，實施二次發放，即在簽訂技能提升培訓合同時可獲得一部分的培訓補貼，剩余培訓補貼用來抵消、沖減企業稅收。二是對于政府委托的定點培訓機構，可在每年培訓年末向當地培訓管理部門提交材料，發放方式為直接發放和二次發放。根據培訓開展情況和培訓管理部門的取證情況，培訓結束后發放30%-50%的補貼資金；另一部分培訓補貼資金要根據學員的就業率和對培訓的滿意率按比例發放，另外要對培訓機構進行獎勵性培訓補貼，例如上海嘉定區對舉辦定向培訓的機構，每推薦失業或農村富余勞動力就業的，按人數給予每人100元補貼；虹口區對舉辦定向培訓并被用人單位錄用的，按人數給予培訓機構5元補貼[3]；三是對于勞動者自主參加培訓的，個人先行付費，培訓后考核檢定合格并取得相應證書的，可在當年年底攜帶相關材料到當地創業就業部門申請補貼，改變以往政府購買培訓成果的名義補貼給培訓機構的補貼模式。

（三）建立合作關系，貫穿職業生涯過程，注重技能培訓終身化

終身職業技能培訓工作可以分為幾個不同的階段，即準備階段、嘗試階段、成熟階段以及衰退階段[4]，針對不同的技能學習階段，培訓補貼要“有始有終”，以勞動者的職業生涯為軸心，個人、企業和機構在不同的階段都應該得到不同程度的補貼，并且要呈現出差異化，使技能培訓工作順利開展。在技能準備階段，處在該階段的培訓對象大多來自于各院校畢業生或者希望通過培訓習得技能從而得到生活保障的勞動群體。培訓方式主要接受培訓機構的培訓和公司的崗前培訓。在此階段，一方面，培訓機構和企業要根據相應的技能培訓標準，培養技能型、操作型和實用型人才，另一方面，政府負責對企業、培訓機構和參培對象進行分段補貼，分別補貼企業30%和培訓機構60%的補貼金。在技能嘗試階段，處在該階段的培訓對象有了一定的技能儲備，開始將先前培訓的職業技能付諸實踐，并在實踐的過程之中對今后的崗位工作和職業素養有了更深的認識，在高薪酬的刺激下，渴望得到更好的培訓。此階段的培訓方式主要是企業內部師徒制培訓，提高員工的職業技能。企業根據具體崗位的實際要求，制定考核計劃，考核標準與國家技能證書掛鉤，政府按照證書的合格率分段對企業和個人進行補貼。在技能成熟階段，處在技能成熟階段的培訓對象已經成為中級技工人才，他們有較高的職業技能和職業素養，要向高技能人才轉變，需要自身動力和外部動力。這一時期政府的培訓補貼已經不再是他們的外部動力，因為他們已經有了一定的社會地位和薪資報酬，政府要建立技能人才股權獎勵制度，同時對科技成果轉化的獎勵的稅收優惠對企業進行補貼。

（四）推進補貼工作，完善監督體系，促進培訓管理規范化

技能培訓補貼從核算、發放再到管理涉及到多個政府部門和組織機構，需要各個部門的相互配合、相互協調。無論個人、企業還是機構接受培訓，補貼的對象是誰，從培訓開始到結束，都需要建立完善的監督體系，在培訓管理部門設置培訓質量監督員，對培訓的全過程進行監督。

于培訓機構和企業而言，完善開班申報制和培訓公示制。在培訓開班前一至兩個月向當地培訓管理部門提交培訓基地的培訓課程、培訓時間、培訓師資和培訓機構的資歷證明等，提交過后，培訓監督員要對培訓機構和企業進行實地考察，二次確認后對考察結果進行公示。第二，設立培訓質量監督員和實名制信息管理系統。監督員負責對培訓過程的監督，監督方面主要涉及到培訓人員信息是否有造假現象、培訓課程是否順利開展、培訓學時是否屬實等，在培訓結束前一至二天，培訓監督人員要到各培訓機構或企業發放學員培訓滿意度調查表，收集相關信息，作為考核培訓機構的重要依據。第三，注重培訓績效考核，加強對培訓機構的管理。對調查表進行量化分析，按照學員的滿意度對機構發放補貼金額。

參考文獻：

[1]歐本谷.政府補貼培訓供需失衡及其治理[J].職業技術教育，2016（25）：45-49.

[2]吳松江，夏金星.職業教育和政府責任[J].職教論壇，2006（1）：15-17.

[3]鐘為琪.職業培訓政府補貼機制研究[D].蘭州：西北師范大學，2013.

[4]梅媛.終身職業技能培訓制度建設研究[J].產業與科技論壇，2016（24）：267-269.

責任編輯 劉揚軍