職業教育政策執行監督問題探析

董仁忠 李添翼

摘 要：職業教育政策執行是職業教育政策實施過程的關鍵環節，完善的政策執行監督機制是實現職業教育政策目標的有力保證。當前職業教育政策執行監督存在若干缺失，已經嚴重制約職業教育政策執行的效能。提出推動內部監督體制改革，完善職業教育政策執行監督的基本制度；強化政策執行外部監督，構建職業教育政策執行的社會監督機制；適度擴大監督隊伍規模，提高職業教育政策執行監督專業化水平；增強政策執行的透明度，建立健全職業教育政策執行的問責制度。

關鍵詞：職業教育政策執行監督；含義；缺失；對策

作者簡介：董仁忠（1969-），湖南湘西人，嶺南師范學院教育科學學院研究員，教育學博士，研究方向為職業教育政策與管理、高職院校制度；李添翼（1968-），男，江蘇豐縣人，江蘇省武進中等專業學校（武進技師學院）高級講師，研究方向為中等職業學校教育教學。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2018）09-0074-04

職業教育政策是改革和發展現代職業教育的重要手段。職業教育政策執行是職業教育政策實施過程的關鍵環節，是實現職業教育政策目標的基本途徑。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條萬古不易的經驗。”[1]加強對職業教育政策執行的監督不僅有利于實現職業教育政策目標，而且對指導職業教育政策執行過程、監測職業教育政策執行效果、完善職業教育政策本身等都具有重要的意義。“實踐證明，監督在教育政策執行中至關重要。”[2]然而，據筆者主持的課題組調查發現，當前職業教育政策執行的監督機制嚴重弱化[3]。在本文中，筆者擬界說職業教育政策概念，厘清職業教育政策執行及其監督的含義，結合相關的調查結論，剖析當前職業教育政策執行監督的缺失，提出完善職業教育政策執行監督的對策建議。

一、職業教育政策執行及其監督的含義

（一）職業教育政策

由于未見對職業教育政策概念的共識，因此首先界說職業教育政策概念。這是準確把握職業教育政策執行監督含義的前提。根據公共政策學的觀點來考察，職業教育政策是一項公共政策，是與解決非私人領域的職業教育問題密切相關的。制定職業教育政策意味著政府要采取規范的干預職業教育的舉措。“政策是決策的指導方針，高層政策制定是下級決策人員必須遵守的決策規范。”[4]結合我國的具體情況，有學者指出，政策是執政黨和政府采取的用以規范、引導有關機構團體和個人的行為準則和行動指南[4]。借鑒公共政策學者的觀點，職業教育政策是指為解決職業教育問題，以政府為代表的公共權力機構通過一定的政治程序制定和執行的職業教育行動方針和行為準則，包括法律形式的政策和非法律形式的政策。職業教育政策的內容非常豐富，表現形式多種多樣。借鑒公共政策學的分類方法[5]，按照政策空間層次的不同，可以將職業教育政策分為總職業教育政策（比如發展現代職業教育政策）、基本職業教育政策（比如職業教育質量政策、職業教育管理政策、職業教育經費政策和職業教育教師政策）和具體職業教育政策（比如中職生免學費政策）。

（二）職業教育政策執行

政策執行的有效性是決定政策成敗的關鍵因素。“公共政策目標的實現既依賴于公共權威系統制定出正確的公共政策，更有賴于有效的政策執行”[6]。職業教育政策方案一旦經由合法化程序后就會進入政策執行階段。職業教育政策執行是指職業教育政策執行主體通過特定的組織形式并采取相應的舉措而實現職業教育政策預期目標的過程。職業教育政策執行過程依次主要由政策宣傳、政策分解、物質準備、組織準備、政策實驗、全面實施和監督評估等環節構成。就政策執行手段而言，我國職業教育政策執行主要采用行政手段。這是長期以來我國職業教育政策執行的基本手段。它主要依靠教育行政組織的權威，自上而下，采用行政命令、指示、規定及其相關制度等行政方式，按照行政系統、行政層次和行政區劃來執行職業教育政策。職業教育政策執行的效果受到政策方案、政策執行機構、政策執行人員、目標群體、政策資源、執行方法、執行環境、監督機制等多種因素的影響。

（三）職業教育政策執行監督

職業教育政策執行是一項極為復雜的實踐活動。由于受到有限理性、信息不對稱、利益驅使、不確定因素等影響，職業教育政策被曲解、職業教育政策執行偏離政策目標等問題會出現，因此必須加強對職業教育政策執行的監督，及時發現和糾正政策執行偏差，提高政策執行的效率并為完善政策提供依據。完善的監督機制是實現職業教育政策目標的有力保證。職業教育政策執行監督是指相關監督機構和人員根據一定的監督標準，跟進職業教育政策執行過程，記錄職業教育政策實施的變化，評估職業教育政策執行的效果，及時反饋政策執行偏差的信息并提出糾偏意見，促使政策執行者真正落實職業教育政策。職業教育政策執行的監督系統包括政策執行的外部監督和政策執行的內部監督。前者主要是指執政黨的監督（日常監督和紀委監督）、國家權力機關的監督（人民代表大會的監督）和社會監督（社會團體、新聞媒體、群眾自治組織和公民個體等的監督）；后者主要是指財政審計部門的監督和教育督導部門的監督。值得一提的是，職業教育政策執行監督機構的獨立性和權威性尤為重要，監督機構不能既當執行者又兼任監督者。

二、當前職業教育政策執行監督的缺失

職業教育的開放和跨界特征使得職業教育政策執行同樣體現出開放和跨界的特征，使得職業教育政策執行的復雜性高，因此職業教育政策執行監督對于實現職業教育政策目標具有特殊的重要性。然而，根據筆者主持的課題組調查發現，已經頒布的職業教育政策并沒有得到很好地執行，職業教育政策執行的總體成效欠佳，選擇性執行、“潛規則”與“搞關系”等問題突出，當前職業教育政策執行的監督機制很不健全，對職業教育政策執行的監督嚴重弱化[3]。

（一）重視政策制定，輕視政策執行，不重視職業教育政策執行監督

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》頒布以來，職業教育受到黨和政府前所未有的重視。從總職業教育政策、基本職業教育政策到具體職業教育政策，一系列事關職業教育改革發展的政策相繼出臺。重視政策制定是毋庸置疑的。然而，實踐證明，職業教育政策執行的總體成效欠佳，一些政策對推進職業教育改革發展的效果有限。以中職教師企業實踐政策執行為例，據筆者主持的課題組調查發現，大部分教師認為效果不大或不起作用，教育主管部門和學校監督流于形式[7]。除政策本身問題外，由于未能充分認識到職業教育政策執行的重要性和復雜性，因此滋生輕視職業教育政策執行及其監督的錯誤觀念。這是導致職業教育政策執行低效甚至無效的深層次原因。

（二）現行職業教育政策執行監督體制不順，政策執行外部監督不力

盡管我國職業教育規模龐大，而且處于建設現代職業教育體系關鍵時期，但是現行職業教育政策執行監督體制不順，沒有專門的職業教育政策執行監督機構，執行者兼任監督者，政策執行的外部監督不力。當前職業教育政策執行監督工作要么成立臨時性的領導小組或辦公室，要么由各級教育行政部門或主要面向基礎教育的教育督導機構代勞，要么由職業學校自己負責，是一種行政監督，國家權力機關監督、行政監察機關監督和社會力量監督等外部監督非常薄弱。以中職國家示范校政策執行為例，分別在國家、省、項目學校三個層面成立臨時性的領導小組或辦公室，由教育部項目建設辦公室、省級教育廳職教處具體負責，既扮演政策執行者角色又承擔部分監督職能，財政、審計和人社部門的監督流于形式。一旦項目結束，相關機構和人員就“曲終人散”。

（三）職業教育政策執行監督主體的獨立性不強，監督隊伍建設薄弱

職業教育政策執行監督主體的獨立性不強，專職的監督人員嚴重不足，監督人員的專業水平不高，已經成為當前職業教育政策執行監督的制約因素。一方面，執行者和監督者之間往往有著千絲萬縷的利益關系，一些負責職業教育政策執行監督的機構與人員通常依附于職業教育政策執行機構，沒有獨立性和權威性，使得職業教育政策執行監督效果“大打折扣”。以中職國家示范校政策執行為例，據筆者主持的課題組調查發現，一些地方政府沒有兌現配套資金保障承諾，一些學校把專項資金挪作他用[8]。由于職業學校、教育行政部門、財政和審計部門、教育督導部門對地方政府的依附關系，職業學校和地方政府一級對國家示范校政策執行的監督機制就會失靈。另一方面，伴隨著職業教育政策密集出臺，職業教育政策執行監督的任務日益繁重，而當前的監督隊伍遠遠不能滿足職業教育政策執行監督工作要求，不僅體現在數量上而且體現在專業上。

（四）未能制定職業教育政策執行監督標準，監督的形式和方法單一

政策執行監督是對政策實施情況的監督，不僅要確認政策是否得到貫徹落實，而且要考察其他諸多情況，政策執行監督理應伴隨政策執行的全過程。對職業教育政策執行的監督必須堅持一定的標準。監督標準是開展職業教育執行監督活動的依據。實際上，長期以來，職業教育政策執行監督的隨意性較大，普遍未能制定嚴格的職業教育政策執行監督標準，而且政策執行監督的形式和方法比較單一。以中職國家示范校政策執行為例，據筆者調查，教育部監督采用遠程監控方式，主要依靠“國家中等職業教育改革發展示范學校項目管理信息系統”，每半年采集一次項目建設學校的建設數據，由項目學校和省教育廳職教處負責指導、監督和審核；項目結束后，由地方教育行政部門和財政部門聘請有資質的機構全面審計建設經費的使用。這種監督方式具有節省人力物力、推動項目學校信息化進程等優點，但是項目學校無法得到及時的反饋、指導，而且無法保證數據的真實性，監督的形式和方法過于單一。

（五）政策執行過程不透明，對職業教育政策執行的問責制度不健全

執行過程不透明和對違規行為的問責不力已經成為制約職業教育政策執行及其監督的不利因素。就行政公開而言，沒有制定職業教育政策執行公開制度，政策執行透明度不夠，監督主體往往無法全面、準確了解職業教育政策執行的相關信息，對職業教育政策執行的監督成本較高。據筆者主持的課題組調查發現，職業教育政策的執行并沒有廣為人知，對職業教育政策執行的輿論宣傳不甚理想[3]。由于職業教育政策制定者和職業教育政策執行者之間是上下級關系，職業教育政策執行者往往不敢公開違背政策規定，但是如果旦職業教育政策執行不透明，那就無法避免“上有政策下有對策”等問題。就行政問責而言，對職業教育政策執行的問責制度不健全，對“由誰問責”“向誰問責”“怎么問責”等都沒有明確的規定。既然政策違規行為的成本低，無可避免地會出現政策執行及其監督搞形式主義、走過場。這是一些職業教育政策遲遲無法落實的重要原因。

三、完善職業教育政策執行監督的對策

當前職業教育政策執行監督存在若干缺失，已經嚴重制約職業教育政策執行的效能，阻礙職業教育政策目標的實現，因此亟待高度重視政策執行監督問題，結合我國國情與現有的體制，以《關于深化教育督導改革 轉變教育管理方式的意見》和《關于深入推進教育管辦評分離 促進政府職能轉變的若干意見》等為指導，加強政策執行監督頂層設計，推動職業教育政策執行監督體制改革，完善職業教育政策執行監督機制。

（一）推動內部監督體制改革，完善職業教育政策執行監督的基本制度

現行的職業教育政策執行監督體制是職業教育行政部門主導、相關職能部門配合的內部監督體制，是執行者和監督者合一的體制，使得監督成為“擺設”，因此要堅持執行者和監督者分離的原則，推動職業教育政策執行內部監督體制改革，完善職業教育政策執行監督基本制度。首先，重新定位教育督導部門、財政和審計部門等內部監督主體的作用，強化教育督導部門、財政和審計部門等主體的政策執行監督職能，構建由教育督導部門主導的、內外部監督相結合的職業教育政策執行監督體制。其次，消除教育督導部門對教育行政部門的依附關系（包括教育督導部門由各級人民代表大會通過決議成立，其財政權完全由上級政府直接負責，取消兩者合署辦公等），增強教育督導部門的獨立性和權威性，強化其職業教育政策執行的監督、檢查、評估和指導職能。再次，完善職業教育政策執行監督的基本制度是完善職業教育政策執行監督機制的保障條件。鑒于職業教育政策制定者對政策背景、預期目標、執行流程的熟悉程度，因此，職業教育政策制定者要把制定政策執行的監督標準作為政策規劃的重要內容，制定職業教育政策執行監督的基本標準；教育督導部門要制定職業教育政策執行監督主體的基本職責、選拔標準與選拔程序，規定職業教育政策執行監督的程序、形式和方法，把遠程監控與現場考察、數據收集與定性評價相結合，使得監督形式和方法多元化。

（二）強化政策執行外部監督，構建職業教育政策執行的社會監督機制

行政權力過大，過于偏重行政監督，相對忽略權力機關監督和社會監督等外部監督，是我國公共政策執行監督的痼疾。只有職業教育政策執行的內外部監督相結合，強化職業教育政策執行的外部監督，構建職業教育政策執行的社會監督機制，才能克服監督主體單一、監督結論公信力不高等問題，提高職業教育政策執行監督的效能，推動職業教育政策落到實處。首先，各級黨委要自覺支持各級人大及其常委會依法嚴格行使對職業教育政策執行的監督權，各級人大應當綜合采用多種強有力而又有效的監督手段和方法，把對政策執行的監督和對執行者的政績考核結合起來，加大各級人大對職業教育政策執行的監督力度。其次，鑒于社會監督具有特殊的威懾效應，要積極營造良好的社會氛圍和法制環境，保障新聞輿論、人民群眾和行業企業等有效行使監督權力，構建職業教育政策執行的社會監督機制。

（三）適度擴大監督隊伍規模，提高職業教育政策執行監督專業化水平

鑒于專職監督人員過少與專業水平不高，因此要適度擴大職業教育政策執行監督隊伍，提高職業教育政策執行監督專業化水平。首先，各級教育督導機構要根據職業教育政策執行監督工作的實際，增加專職的監督人員編制數量，適度擴大職業教育政策執行監督隊伍的規模，確保滿足日益繁重的職業教育政策執行監督工作的需要。其次，職業教育政策執行監督隊伍的構成要體現以專職為主、專兼結合的特點，聘請一批專業水平高、相關經驗豐富的教育專家、會計師、企業高管、行業專家、優秀教師等作為兼職監督員，制定兼職監督員制度，加強兼職的監督隊伍建設。再次，制定職業教育政策執行監督隊伍專業提升計劃，圍繞思想政治素養、政策理論水平和監督方法技術等內容，加強對職業教育政策執行監督隊伍的培養培訓，整體提高職業教育政策執行監督工作的專業化水平。

（四）增強政策執行的透明度，建立健全職業教育政策執行的問責制度

增強職業教育政策執行的透明度，建立健全職業教育政策執行的問責制度，是提高職業教育政策執行監督有效性的基本條件。只有增強職業教育政策執行的透明度，監督者才能了解執行者及其權力運行狀況，才能有效監督職業教育政策執行者的行為；只有建立健全職業教育政策執行的問責制度，對執行者和監督者的問責才能有據可依，才能提高職業教育政策執行的有效性。首先，完善職業教育政策執行的行政公開制度。通過定期發布簡報、搭建信息平臺和新聞媒體報道等多種形式及時把政策內容、執行者及其權力運行、監督報告等信息公開，增強職業教育政策執行的透明度。其次，建立健全職業教育政策執行的問責制度。明確執行者和監督者的責任并且規定責任追究的主體、范圍、方式與程序，問責對象既要包括執行者也應包括監督者，加強對職業教育政策執行的問責。

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[8]李添翼，董仁忠.職業教育政策執行效能探微——中等職業教育國家示范校政策執行的調查研究[J].職教論壇，2017（13）：62-68.

責任編輯 韓云鵬