民辦高等教育的“陜西現象”

杜林杰

改革開放四十年，陜西民辦高等教育實現了“從無到有、從小到大、迅速崛起”的跨越式發展，民辦高校數量之多、規模之集中，曾經是陜西教育事業發展的一大亮點。據《中國民辦大學報告2010》研究成果顯示：中國民辦高校社會貢獻在各省市排名中，陜西省位居第一名。有人稱這是民辦高等教育的“陜西現象”。

據《2017年陜西省教育事業發展統計公報》，陜西有普通高等學校93所，其中民辦高校18所，約占全省普通高等院校的五分之一；全省普通高等學校在校生1069374人，民辦高校與獨立學院本專科在校生200860人，約占全省高校在校生的五分之一。陜西民辦高等教育在陜西教育事業中的分量可見一斑。

率先起步

20世紀80年代，中國社會百廢待興，教育版塊長期缺失，人們如饑似渴期望教育回歸。但是教育資源太少，單一的公立教育顯然不能滿足社會需求。面對巨大的教育市場需求，民辦教育悄然萌生。

1982年11月26日，時任全國人大常委會委員長彭真在第五屆全國人民代表大會第五次會議上所做的《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》中提出“兩條腿”辦教育的方針，第一次在憲法中對社會力量辦學作出原則規定。

1984年，陜西省第一所真正意義上的民辦高校——西安培華女子大學經陜西省人民政府批準成立。此時，陜西省民辦高等學校及民辦高等教育機構主要集中在非學歷教育領域，以開展文化補習、職業技能培訓、函授教育、高等教育自學考試助學等教育活動為主。

1992年，社會對高等教育的剛性需求突顯，民辦教育進入空前活躍和發展階段，有人笑稱這一時期“社會辦學火爆，一天一所學校”。陜西也已涌現出一批熱心高等教育事業的民辦教育家，西安外事學院的雛形便在此時應運而生。西安外事學院董事長黃藤說，他在辦學之初的愿望，是為國家建設一所3000人的大學。當然，此后學校的發展超出他的預期，如今的西安外事學院有2萬多在校生，規模最大時，達到過3萬多人。

辦學資金需要自己去籌，這曾經把黃藤壓得喘不過氣。他為此拿出了自己多年的積蓄，后來又將親朋好友的借款也投了進去。擴校的問題也同樣棘手，黃藤租來閑置的魚化寨公園辦學，使西安外事學院的校園一開始有湖光山色、水榭樓臺。但是當時尚無相關政策，拿地蓋樓的手續辦不下來，剛開工就被勒令停止不說，一位干部還曾拍著桌子訓斥黃藤：“你這樣做是要被關起來的。”但是黃藤說服了這位干部：“我用自己的錢建學校，建成就是社會和國家的，我們只是建設者，政府應該予以支持。”

事實上，陜西民辦高等教育能夠率先起步，也的確與陜西省有關部門的寬容和積極促進密不可分。1996年，陜西省通過綠色通道的形式，徹底解決了包括西安外事學院在內的十所高校的土地問題。也是這一年，陜西正式頒布實施《陜西省社會力量辦學條例》，揭開了陜西民辦高等教育發展的新篇章。條例確立了民辦高等教育的合法地位，也更堅定了民辦教育舉辦者的辦學信心。此后，陜西民辦高校普遍由條件簡陋、租借校舍為主向大規模自建校舍、增加教學設備投入等方面發展。2000年，陜西省人民政府下發了《關于進一步辦好民辦高等教育的決定》，按照“積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理”的方針，結合陜西實際，提出了鼓勵民辦高等教育發展的十條措施。這些政策為陜西民辦教育的繁榮奠定了基礎。

從1992年到1995年，西安外事學院從800人發展到6000人，堪稱西部教育發展的奇跡。而后，黃藤受“高等教育規模過大必然造成生源質量下降”這一說法影響，為了保持學生質量，將招生人數控制在4500人左右。遺憾的是，控制生源不僅沒有帶來預期的高質量，反而被大規模發展的其他民辦院校甩在了身后。

直到2000年，黃藤方才領悟：在當時招生政策的限制下，民辦大學與公辦大學處于嚴重的不公平競爭之下，民辦大學所錄取的學生絕大多數是高考落榜生，在此分數區間中無法用限制人數的辦法來提高錄取分數線，反而因自我約束失去了擴大學校規模的機會。是年，西安外事學院調整方針，大膽擴招，次年便達到2萬人的規模，迅速擺脫了資金緊缺的困境。

那幾年，是全國高等教育快速發展的時期，但是，民辦高等教育依然面臨著嚴峻挑戰：生源短缺、管理不善、師資力量薄弱、辦學經費緊張及辦學虧損依然威脅民辦高校的生存。

內涵建設

2002年，《民辦教育促進法》及其實施條例頒布，明確了國家促進民辦教育的方針和原則；到2008年，陜西省已批準設立了18所民辦高校，充分奠定了陜西民辦高等教育健康、規范發展的總體格局。2009年起，陜西省教育廳每年設立100萬元專項獎勵資金，用于扶持民辦高校走內涵建設、特色發展的路子。

由于民辦高校在辦學自主權、層次定位和人才培養的適應性、多樣性、靈活性等方面較公辦更有優勢，實施個性化教育便成為民辦高校的共識。

西安外事學院的作法是實施完全學分制、“3+1”和“小學期”制等，給學生就業、創業、出國、升學四個方向的發展選擇，并分別設有專門的機構、學院幫助學生們在自己選擇的道路上更好地發展。

在創業教育方面，西安外事學院做到了出類拔萃，被教育部評為首批“全國創新創業典型經驗高校”五十強之一，成為西北地區惟一入選高校。2009年，西安外事學院成立了我國第一個高校創業學院，選派業務水平較高、有創新精神和敬業精神的創業教育教師進修學習，同時引進和聘任一些經驗豐富的成功企業家、創業者、技術專家做兼職教師，以此來優化充實教師隊伍；把創新創業教育納入課程體系、建立創業孵化園區、設立創業基金；該校創立的“魚化龍”大學生創業節在省教育廳、人社廳的支持和直接參與下，已經成為“陜西省大學生創業節”。該校發展創新創業教育的措施收效良好，2015年6月，《人民日報》對西安外事學院創新創業教育成效及發揮的示范引領作用予以專題報道。

創業教育做得好，但要說起西安外事學院最突出的特色，黃藤首推德育教育。他認為，教育的本質是育人，個性化教育的重中之重是人格培養。

為了將教育和行為養成統一起來，西安外事學院創建了“學院+書院”育人機制，“書院”是一個大的宿舍區，來自一個學院、不同年級的學生在這里學習、娛樂、生活。教師走進書院，輔導員走進課堂，引導學生自我教育、自我管理、自我服務和自我監督。

立德樹人之“魂”在于中華民族優秀傳統文化，所以要實現“立德樹人”的根本任務，必須要有一大批深諳傳統文化、踐行優秀傳統文化精神的教師。有鑒于此，西安外事學院組織全校教師用三年時間集中培訓學習中國傳統文化、中外哲學、馬克思主義、習近平治國理政思想，效果非常顯著。

2017年，西安外事學院又設立了正蒙書院，發起、推動以張載關學為代表的中國優秀傳統文化的學習。四百多名教授、一線干部作為正蒙導師走進學生的宿舍和日常生活，在日用常行中引導學生。

此外，豐富而有格調的藝術氛圍也加強了西安外事學院德育的效果。比如建立七方書院，里面有茶舍琴館，并且開設古琴、圍棋、書法、國畫、茶道等課程和技藝，供全校學生選修，集中體現了該校對中國文化的審美志趣；修建“金色小廳”，高頻次地舉辦高質量演出，多次來外事的古琴名家巫娜曾評價：“這里將是世界最大的一個古琴培訓基地。”

黃藤認為，僅僅讓精品藝術文化進校園是不夠的，大學才應該是誕生藝術的地方。藝術應該從大學走向社會，而不是一味地強調藝術走進大學。于是，西安外事學院自己編排演了話劇《白鹿原》，并在全國13個省市進行了近百場公演，作為“藝術出校園”的嘗試。外事學院這一作品嶄獲多個獎項，而這一項目也被教育部評為全國優秀校園文化成果一等獎。

陜西師范大學教授尤西林在看到外事學院的努力后曾評價道：“在德育上，西安外事學院走在了公辦院校的前面。”

今年4月24日，陜西省教育廳下發通知，公布陜西省普通高校“一流學院”建設單位。在全省“一流學院”建設計劃中，將建成三所國內一流民辦高校，西安外事學院名列其中。據黃藤說，西安外事學院已經開始重點建設自己的科研隊伍，尤其在藝術、人文、商科、醫學、工學等方面投入巨資，增加了很多課題，同時也引進了很多人才。在科研方面，已經與很多高精尖研究所進行了對接，計劃在兩年內沖擊多個國家級科研項目和國家重點實驗室。

體制改革

與公辦大學相比，民辦高校最大的優勢在于管理體制和運行機制自主靈活、市場意識強、歷史包袱少，但是在民辦高等教育前二十年的發展中，忙于擴張規模、建立形象、積累資金和辦學經驗等，一直未能形成完善有效的管理體制。可以說管理體制改革的落后阻礙了民辦高校的可持續發展。

2014年，已經形成辦學特色和文化體系的西安外事學院，將注意力轉移到了制度改革，全面推行大部制改革，大幅度、徹底化撤銷原處級、科級等干部行政級別及相應行政機構，新組建設立了發展部、教學部、行政部、財審部等四個大工作部門，這一“橫向大部制，縱向扁平化”的新格局有利于集中指導、統一決策，大大激發了體制活力、提高了工作效率。

陜西民辦高校普遍實行的是董事會（或理事會）領導下的校長負責制，并且建立了黨委，但是董事會雖名義上由出資者、辦學者、社會賢達、合作單位等多方人士共同組成，但實際權力主要掌控在出資者手中，出資者一般既為董事長又兼任校長。在這種情況下，董事會的決策、議事職能實際上流于形式，大小事務均由董事長或校長說了算，董事會甚至淪為合法化其意志或行為的工具。

為了學校的長期發展，西安外事學院很早便啟動了法人治理結構調整。刀刃向內搞革命，從限制自己的權力開始，黃藤這一步走得十分艱難，也遭遇了一些失敗。他下了很大決心、用了很大力氣推行去家族化改革，讓自己的家族成員全部離開學校行政崗位，卻沒有為學校帶來顯著的發展優勢；全球招聘校長，也暴露出來一些問題，并沒有解決學校發展的核心問題。

然而今年8月，西安外事學院的決策機構改革取得了里程碑式的成果：董事會完全實現了由有實力的社會投資方、社會獨立董事、教職工代表、家屬、校長、書記職務參與的合理結構，確立了董事長、校長選舉制，也對董事長、校長的任職屆期和年齡作出明確規定。而在此之前，雖然表面的董事會制度是完備的，但落實得并不徹底，學校決策仍依賴辦學人。

“辦學時我許愿要為中國教育做三件事，一是建一所3000人的大學，已經實現了；二是為這所大學建立起完善的管理制度，原以為不能完成，現在看來基本達到了；三是為中國探索民辦教育的道路，這是不可能完成的事情。”黃藤說，“因為探索一直在路上。”

發展瓶頸

2016年，全國人大常委會通過了《民辦教育促進法》的修改（下稱“《修正案》”），中共中央辦公廳印發了《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見（試行）》，國務院印發了《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》，教育部、人力資源和社會保障部、民政部、中央編辦以及工商總局聯合下發了《關于印發〈民辦學校分類登記實施細則〉的通知》，教育部、人力資源和社會保障部及工商總局聯合印發了《關于〈營利性民辦學校監督管理實施細則〉的通知》。這一部《修正案》和四個配套文件，構成了新時期我國民辦高等教育的基本政策體系。該政策體系的主要內容是對民辦學校進行營利性和非營利性分類管理，其中民辦高校可以選擇成為非營利性民辦學校或營利性民辦學校。兩種性質的民辦學校將享受不同的財政、稅收和土地等配套政策優惠。

新政策體系既是民辦高等教育制度的變遷的內容之一，也為今后民辦高等教育制度的變遷奠定法律和政策基礎。但是，雖然我國《民辦教育促進法》明確規定“民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位”，但由于缺乏具有可操作性的實施細則，這種“同等”仍滯留在觀念價值層面，而未落實在制度價值層面。國家在建設標準、評價標準上對民辦和公辦高校一視同仁，但經費支持上相差千萬里。“更不能接受的是對民辦與公辦教師的退休待遇加以區別對待，還有中央財政的貼息貸款至今不包括民辦學校的學生”，黃藤說，“這都是具有歧視性的做法”。

渴望自由公平的競爭環境是民辦高校長期以來的訴求，黃藤認為，這些不平等的問題沒有從根本上解決，民辦學校發展就要受到制約。

為破解制約陜西民辦教育進一步健康發展的瓶頸問題，2018年，陜西省人民政府印發了《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的實施意見》，明確提出要對民辦學校實行分類管理，探索多元主體合作辦學，落實同等資助政策，規范學校辦學行為。陜西省教育廳民辦教育處處長呂元說，該《實施意見》在人才、資金、土地上有所創新。在人才方面，探索建立民辦學校教師交流制度，允許民辦和民辦，民辦和公辦教師之間交流任教、合理流動并做好相關服務；在資金方面，將繼續設立民辦高等教育發展專項資金，省財政每年拿出4億元，專門用于支持民辦高等教育的發展，主要的方向就是支持非營利性民辦高校的內涵建設，同時也鼓勵各地市依據自己的實際情況，設立地方的民辦教育發展專項資金；在土地方面，以非科教用地形式取得土地的現有的民辦學校，分類登記以后選擇非營利性發展道路，土地過戶到學校名下，并且繼續用于辦學的，政府應變更用地性質。

“我們知道民辦學校和公辦學校的本質區別在于它面向社會自籌資金，要吸引社會力量來投資民辦教育，如果沒有一定的自主權就很難進入這個系列。民辦學校的自主權實際上也是民辦學校生存發展的生命線，要充分意識到它的重要意義。”中國民辦教育協會高專委常務副理事長李維民表示，陜西省在民辦教育的立法上一貫走在全國的前列，出臺了一系列有關給民辦學校自主權的政策，比如說人事聘用權、財產支配權、收費定價權和機構設置權，這次的《實施意見》里面又進一步把自主權放大，體現在專業設置、教學活動、考試制度三個方面。這些權利都充分體現了陜西省《實施意見》的重大突破。

“專業設置是民辦高校和中等學校的生命線，有了自主設置專業和調整專業的權利，對學校的發展至關重要。”李維民說。