統籌解決養老服務供給不平衡不充分問題

[摘要] 日益增長的養老服務需求與供給不平衡不充分是養老服務市場的主要矛盾。供給不平衡具體表現為養老服務資源供給城鄉、區域失衡，養老服務供給主體、供給模式結構失衡。供給不充分主要表現為養老服務生產要素供給不足。應通過優化存量結構、擴大優質增量，對養老服務供給進行結構性改革。

[關鍵詞] 新時代 養老服務供給 供給側改革

[中圖分類號] F719 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2018）05-0072-04

[作者簡介] 王先菊（1980 — ），女，河南開封人，河南中醫藥大學副教授，中共中央黨校政治經濟學專業博士研究生，研究方向：發展經濟學。

新時代我國社會主要矛盾已轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，說明經濟運行面臨的矛盾，雖有周期性、總量性因素，但主要的、根源性的是結構性失衡，發展首先是不平衡，其次是不充分。不平衡強調的是供給結構問題，不充分強調的是供給總量問題。這種不平衡和不充分在養老服務供給中表現得甚為明顯，需要認真研究。

一、新時代養老服務供給的不平衡、不充分問題

（一）養老服務供給不平衡

1. 總供求不平衡。養老服務市場呈現“一床難求”和床位空置并存的結構性矛盾。一是供不應求產生的“一床難求”、“一位難求”。“一床難求”的供給主體都是政府開辦的養老機構，供給服務內容涵蓋醫護養，設施齊全，收費也相對不高。這樣的床位一般存在于以下兩類養老機構中：一是以護理、康復服務為主的養老機構，如護理院、老年康復醫院、老年干部療養院等。二是公辦養老機構。公辦養老機構在承擔政府“兜底”職能的前提下，只有在床位有空置時，才會提供托養服務，這些社會托養床位往往“一床難求”。二是供過于求產生的空置床。目前，養老床位的總體空置率較高。據統計，養老床位利用率由高到低排序依次是公建民營養老院、公辦養老院、民辦養老院。但是，即使養老床位利用率最高的公建民營養老院，養老床位的空置率也超過了1/4。

2. 供給模式不平衡。根據提供養老服務的內容和形式，養老服務供給模式目前主要有兩種，即傳統的生活供養型和新興的醫養結合型。在養老床位中，普通養老床位與護理型養老床位結構失衡現象普遍存在。

3. 供給主體不平衡。按提供服務性質的不同，養老服務的供給主體分為政府和社會資本。盡管養老服務供給主體已由過去的養老服務事業承擔，不斷向“事業+產業”演進，且已經取得較大成績，但供給主體結構仍不平衡。

4. 城鄉供給不平衡。城鄉間的利用率呈現出農村高于城鎮的現象。

5. 省際供給不平衡。一是養老床位總量供給、人均供給量地區間不平衡現象比較明顯。 二是養老基金結余的省際差異明顯。三是養老服務人才供給的省際差異較大。

（二）養老服務生產要素供給不充分

1. 養老金供給不充分。一是城鎮職工和城鄉居民人均養老金差距較大。2017年城鎮職工的養老金水平達2320元/月，城鄉居民的養老金人均值相對比較低，只有1408元/年。二是養老金替代率從1997年的70.79%下降到了2014年的45%，且不斷下降，進一步加大了城鄉居民人均養老金差距。

2. 人才供給不充分。一是養老供給專業技術、護理員人才缺乏。我國養老護理行業發展較為緩慢，直到 2000年才被勞動部確定為一個工種。2016年我國失能人員4300多萬，若按照國際上失能老人與護理員3∶1的配置標準推算，我國目前至少需要1300萬名護理員，但各類養老服務機構中的服務人員不足50萬，持證人員不足2萬，人才缺口巨大。二是養老供給健康服務人才欠缺。老年人的健康維護、管理與咨詢、膳食營養等專業服務人才的培養比例嚴重不足，院校培養模式不暢，導致養老供給健康服務人才嚴重缺乏。

二、解決養老服務供給不平衡不充分問題的對策建議

根據供給側結構性改革的要求，優化供給結構和補齊供給短板并舉才能提供有效供給。解決新時代養老服務生產要素的供給不足，以及供給結構的不均衡問題，是改革的主要著力點。

（一）提升生產要素供給能力

1. 增加養老金

一是提高結余養老金增值能力。2017年起，我國對養老保險基金開始實施投資運營，以實現其保值增值。目前，人社部、財政部正制定文件，計劃將城鄉居民養老基金委托給社保基金理事會做投資運營，實現養老保險基金的財務平衡和制度的可持續發展。根據全國社會保障基金理事會社保基金2016年報，作為目前經國務院批準的國內養老基金投資受托機構，其年均投資收益率為8.37%。可見，若將養老保險基金結余部分按一定比例進行投資，除去通脹率，實現5%以上的增值率是基本有保障的。

二是做好開“源”工作。推進企業年金制度，增加養老金的第二支柱來源。截至2016年底，企業年金制度僅覆蓋了7%的企業，即有7.63萬家企業建立了企業年金，比上年增長1.1%，同比增幅降低1.9個百分點。參加職工人數為2325萬人，比上年增長0.4%，同比增幅降低0.6個百分點。這與城鎮職工基本養老保險制度覆蓋3億多人相比，覆蓋人群規模小了很多。應從稅收抵免政策以及立法強制等方面約束企業與其雇員參加年金計劃；加快劃撥國有資本充實養老金賬戶的速度和力度。劃撥部分國有資本充實養老保險基金，以彌補事業單位工作人員養老保險制度改革產生的養老基金收支“缺口”的政策將于今年正式落實，應把握好劃撥資產基數和劃撥速度，保證切實彌補制度改革的成本；將目前仍游離于養老保險制度之外的未參保人員納入參保體系，并鼓勵提高繳費檔次和繳費年限，建立“多繳多得，長繳多得”的激勵機制，提高參保積極性，做大養老基金。

2. 推進人才建設

一是加強養老服務及相關專業人才的培養。完善涉老專業及課程設置。教育機構尤其是高等教育機構是向產業輸送專業人才的主要部門，但過去的專業設置基本沒有涉老專業。老齡化伴隨的是老年人口比例的不斷攀升，老年旅游、老年教育、老年照護等新需求的出現及不斷增加，必將引起居民整體需求結構的變化。需求結構進一步推動供給側生產端的人才需求發生相應變化。順應這種形勢，我國的教育機構，尤其是培養應用型人才的高職高專類院校、醫學類院校，應該主動增設相關專業和課程，如老年服務與管理專業、健康服務與管理專業、老年學專業等，并完善相關課程體系，滿足從生活照料到疾病照護，從生理到心理，從服務到管理的需求；推進醫養結合型養老機構中醫護人才的職稱評聘、薪酬調整等改革。

二是強化養老服務業管理人才的培養。要培育具有先進管理能力、創新能力和創新精神的企業家，推動養老服務業升級，提供高質量、社會化、中高端的養老服務供給。

（二）優化供給結構

1. 重點提高城鄉居民養老保險的支付水平

目前，城鄉居民養老金由“保基本”下降為“保生存”，聊勝于無的養老金變成了居民的“零花錢”，養老功能難以發揮。應建立與物價、人均社會工資水平、經濟發展水平聯動的養老金調整機制，充分體現經濟發展成果共享、保障水平適度。

2. 做好省際統籌，逐步實現全國統籌

有效推進省級統籌，可通過兩個方面實現：一是建立中央調劑金制度，在省際調整余缺，目前國家已下發相關實施辦法，并于今年7月1日正式付諸實施；二是在全國范圍內建立流動人員養老金有序轉移制度，將在工作期間積累的養老金總額（包括單位繳納和政府補貼的部分）全部轉移到養老地，從而消除由于人才流動造成的養老壓力轉移問題。

3. 加強公辦養老機構改革

為提高公辦養老機構供給質量，促進養老服務供給水平升級，應不斷加強公辦養老機構在基本養老供給模式、內容等的改革，積極探索公辦民營模式，提高民辦養老機構的比例。“公辦民營”改革模式的探索將帶動社會福利的社會化運作，社會資本逐利性的市場本質特征必將推動供給效率的提升。

4. 補齊農村養老服務供給短板

無論是養老機構和設施的利用率，還是農村居民的養老保險制度建立時間以及養老金實際領取水平，都顯示了農村養老服務供給洼地的現實。在養老服務尤其是基本養老服務供給規劃中，重點支持依托農村敬老院、行政村、較大自然村利用已有資源建設日間照料中心、養老服務互助幸福院、托老所、老年活動站等農村養老服務設施，滿足農村老年人特別是貧困、失能、空巢、留守、高齡老年人的養老服務需求。

5. 升級養老服務供給模式

要對現有養老床位進行改造升級，升級的渠道主要是融合醫療護理服務，引進必要的衛生服務設施和醫療護理專業技能人才，從而提升資本和技術要素含量。

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Abstract： Unbalanced and inadequate development is the source of social principal contradiction in the new era， and the effective solution is to promote supply-side structural reform. The structural contradiction between the increasing demand for aging services and the unbalanced and inadequate supply of aging services is the main contradiction in the aging service market. The imbalance of supply is manifested in the imbalance supply of aging service resources between urban and rural， regional imbalance. And the imbalance is also embodied in supply patterns structure and main supply bodies structure of aging service. Inadequate supply is mainly manifested in insufficient supply of productive factors for the aging services. Through optimizing the stock structure， expanding the high-quality increment， the structural reform to the aging service supply is promoted.

Key words： The New Era ； Ageing Services Supply ； Supply-side Structural Reform

（收稿日期：2018-04-15 責任編輯：羅建邦）