創新環境污染第三方治理的運行機制

周楠 陳桂蘭

[摘要] 目前，我國在推進環境污染第三方治理過程中，仍存在政府官員責任意識不強、排污企業外界壓力不足、治污企業責任擔當不夠等問題。應轉變政府治理理念，強化政府監管責任，構建“前期準備+中期監管+后期防范”的良性運行機制。

[關鍵詞] 環境污染第三方治理 運行機制

[中圖分類號] X321 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2018）05-0102-03

[作者簡介] 周楠（1986 — ），天津人，天津科技大學法政學院講師，博士，研究方向：公共政策、區域治理；陳桂蘭（1975 —），河北滄州人，天津科技大學法政學院副教授，博士，研究方向：公共治理。

面對日益嚴重的環境污染問題，國家積極推進環境污染第三方治理。雖然近年來，不少地方在第三方治理方面已進行了一些有益探索，但環境治理成效并不明顯，仍存在不少困境。系統研究環境污染第三方治理存在的問題及深層原因，創新相關運行機制，將是破解環境污染第三方治理困境的關鍵。

一、環境污染第三方治理模式運行機制

傳統的環境污染治理模式奉行“誰污染、誰治理”原則，治污模式涉及排污企業與政府部門兩類主體。對于排污企業來說，大多數企業會把滿足自身經濟利益最大化作為首要目標，而忽視環保責任的履行。少部分具有較高社會責任與環保意識的企業，則會受到自身經濟實力和專業排污技術等因素的限制，難以有效完成治污任務。對于政府而言，環保部門本身執法力度較弱，面對眾多分散且類型各異的排污企業，往往需要花費大量監管成本，卻不一定能取得令公眾滿意的治理效果。

環境污染第三方治理模式提倡“誰污染、誰付費、第三方治理”的市場化治理理念，該模式將專業化的環保服務公司引入治理機制，把排污企業的直接治理責任轉化為間接的經濟責任。從理論層面分析，第三方治理不僅可以有效解決政府失靈與市場失靈引發的一系列問題，對于推動政府職能轉變和探索多元主體共治也具有重要意義。從實踐層面分析，在第三方治理模式中，排污企業無需自行治理污染，而是通過向專業的治污公司支付費用便可達到治污目的，這樣可使其從不熟悉、不擅長的環境污染治理中解脫出來，集中精力致力于提高企業經濟效益。治污企業因擁有專業化的治污設備和技術人才，通過與排污企業簽訂合同，明確各自的權利和義務，既可以降低治污成本、提高治污效率，又可以方便環保執法部門集中監管。而且引入第三方治理模式，還能促進節能減排技術的推廣與應用，加快環保產業的發展。

二、環境污染第三方治理模式的現實困境

為實現地區經濟的可持續發展，需要更加注重環境污染治理工作，履行環境保護職責，促進經濟效益、社會效益與環境效益的有機統一，但是無論是治污措施，還是治污硬件、治污效果，絕大多數地區遠未達到理想水平。在引入環境污染第三方治理方面還存在不少現實困境。

1. 政府官員缺少推行環境污染第三方治理的責任意識。從主觀上看，治理環境污染會增加政府部門的監管成本，在短期內還會放緩地方經濟的發展速度，影響政府官員的考核，因此，政府官員通常把精力放在謀求地方經濟發展和提升地方經濟效益上，而忽視環境污染治理，更不用說推行環境污染第三方治理模式了。當政府官員因責任意識不足而引發監管困境時，不僅會導致更多的排污企業以犧牲環境為代價換取經濟效益，也不利于第三方治污企業的成長與發展。從客觀上看，一是第三方治理模式在具體實踐中還存在諸多問題，如排污方與治污方的責任界定與風險分擔、治污方的資質認定、政府的監管邊界等問題，這會導致政府官員在推進第三方治理過程中無法準確進行職能定位，難以切實履行制定規則與監督規則執行的職責。二是環保指標在政府官員績效考核評價指標體系中的權重值不高，而且鮮有因環境污染治理不力被嚴厲問責的官員，政府官員問責制度的不健全也會影響政府積極推行環境污染第三方治理模式。

2. 排污企業缺乏引入環境污染第三方治理的外在壓力。不少地區一些大型重化工企業的治污觀念仍停留在“誰污染、誰治理”階段，由于缺乏專業治污設備與人才，這類排污企業一般難以勝任污染治理工作。即便如此，它們也不會主動引入專業治污公司治理環境污染。究其原因，是缺乏引入第三方治理的外在壓力。由于合理反映成本效益的收費機制還不健全，導致排污企業因超標排污而受到監管部門懲罰所支付的成本，比在市場上選擇治污企業協助其治理環境污染所付出的成本要低，這必然大幅增加排污企業違規排污的概率。特別是對于大型污染企業來說，監管部門開具的罰單不足以迫使其主動創新環境污染治理方式，它們寧愿選擇成本較低的違法排污，也不愿引入第三方治理模式。

3. 治污企業難以有效承擔環境污染治理責任。作為環境污染治理第三方的治污企業，其市場準入門檻較低，企業間的技術服務水平差異較大，如果缺乏專業評估公司對其資質與能力進行評定，加之第三方治理行業信息披露不順暢，極易引發治污企業之間惡意競爭、弄虛作假、違約失信與非法牟利等問題。而且由治污企業承擔的環境污染治理項目，前期需要投入大量成本，投資回報周期長、投資風險較大，沒有科學的融資風險擔保機制與合理的投資收益模式作保障，治污企業難以有效承擔環境污染治理責任。由于治污行業整體服務水平偏低，不但會把真正具備較強治污能力的企業排除在市場競爭之外，還會限制具有資本優勢和管理優勢的市場主體、社會組織涉足第三方治理業務。

三、創新環境污染第三方治理模式的對策建議

（一）轉變治理理念，強化政府監管職責

為提升第三方治理模式在解決環境污染問題上的實際效用，首先，政府官員要轉變環境污染治理理念，充分認識到引入環境污染第三方治理，對于節約治污成本、提高治污效率與實現集中監管意義重大。第二，在治理理念達成一致的基礎上，政府相關職能部門應進一步明確監管職責、厘清彼此之間的協同關系，提升政府監管效率。可由環保等多部門配合，通過制定規劃與政策，引導、鼓勵與規范第三方治理行業的發展。第三，健全污染治理相關機制。一方面，完善政府官員考評體系，把政府官員保護環境、創新環境污染治理方式作為政府績效考評與官員晉升的重要依據，提高環保指標在政府績效考核體系中的權重。另一方面，健全環保責任制度，加強對于環境污染監管不力的政府官員的問責力度，情節嚴重的應追究其法律責任。

（二）營造良好的第三方治理環境，構建第三方治理機制

良好的第三方治理環境需要排污企業、治污企業、政府部門與中介組織、社會公眾等共同營造，同時，構建“前期準備+中期監管+后期防范”機制。在此基礎上，鼓勵其他社會力量廣泛參與第三方治理的服務與監督。

1. 構建應對排污企業問題機制

“前期準備”。一是由政府為排污企業樹立榜樣，即帶頭從市場購買服務或以外包形式讓第三方組織承擔治污工作，通過示范效應激勵排污企業積極引入第三方治理。二是由教育部門與環保部門合作，將“環境保護與企業可持續發展之間的關系”和“環境污染第三方治理”作為規定學習主題，納入企業職工培訓體系，使企業全體員工從思想上重視環境保護，接受第三方治理模式。三是以立法形式規范排污企業招標行為，建立招標活動監督制度，對在招標中存在違法違規行為的企業應依法予以處罰。四是創造引入第三方治污的需求，可通過提高二氧化硫、氮氧化物等主要污染物的排放標準及其收費標準，倒逼排污企業主動選擇在專業技術和治理成本上更具優勢的第三方企業。

“中期監管”。在“前期準備”工作基本完成后，對仍不按要求治理污染的排污企業，可由政府強制推行第三方治理模式；對未按相關法律或合同約定排放污染物的企業，或與治污企業合謀偽造、篡改環境監測數據的企業，應依法予以嚴肅懲處；對給環境造成嚴重污染的大型重工業設備，環保部門可依法查封、扣押。另外，針對排污企業違法成本低的問題，環境部門可采用按日連續計罰的處罰方法，加強懲治力度，做到對違法行為零容忍。

“后期防范”。環保部門可通過不定期的監督檢查，防止排污企業出現為應付政府監管而在短期內引入某家治污公司，隨后立即解約的臨時行為。其目的是把第三方治理模式固定下來，并擴大其應用范圍與影響力。

2. 構建應對治污企業問題機制

“前期準備”。一是政府采取激勵措施，鼓勵治污企業積極進行環境治理技術革新，提高其治污技術水平與管理服務能力，增強企業的市場競爭力。二是政府可通過制定政策辦法，規范治污企業的投標行為，嚴格第三方治理行業的市場準入與退出機制，加強治污行業誠信體系建設，包括創建基于治理業績的企業信用評價體系以及企業“黑名單”制度。三是通過創新投融資機制、調整第三方治理市場價格、制定并實施環境稅收優惠政策、加快建立環境責任保險制度，降低治污企業投融資風險，保證其基本權益。

“中期監管”。環保部門要經常對治污企業的治污設備進行現場檢測。未按相關法律、標準或合同要求履行第三方治污責任的企業、治污過程中侵犯排污企業權益的企業或與排污方合謀造假的企業，應受到相應的法律制裁。

“后期防范”。與對排污企業采取的措施相似，可通過不定期檢查，避免治污企業短期治污行為的發生。還要根據前期準備階段制定的相關政策，盡可能把因排污企業經營不善出現虧損甚至破產等風險降至最低，確保治污企業的經營收益不受損失。

3. 鼓勵其他社會力量廣泛參與服務與監督

為進一步鞏固與強化第三方治理機制，應鼓勵其他社會力量廣泛參與對環境污染第三方治理的服務與監督。為此，應建立環境污染第三方治理的信息公開制度以及信息交流與反饋平臺；推進環保產業協會、專業社會組織等中介服務機構定期對第三方治污企業開展資質認定、能力評估與等級測評；拓寬行業協會、環保NGO、新聞媒體與社會公眾參與治理環境污染的有效途徑，充分發揮社會力量對企業排污、企業治污與政府監管的監督作用。

Abstract： At present， in the process of promoting third-party environmental pollution control in China， there are still problems such as the lack of sense of responsibility of government officials， the insufficient external pressure of sewage companies， and insufficient responsibility of pollution control enterprises. We should change the concept of government governance， strengthen the responsibility of government supervision， and build a benign operational mechanism of “pre-preparation + medium-term supervision + post-prevention”.

Key words： Third-Party Governance Mode of Environmental Pollution， Operational Mechanism

（收稿日期：2018-08-06 責任編輯：沈 芳）