改革開放40年中國工業生產能力研究

曹建海,郭 文

(1.中國社會科學院工業經濟研究所,北京 100044;2.中國社會科學院研究生院,北京 102488)

改革開放初期，中國工業生產能力極為有限。國家統計局數據顯示，1978年中國原煤產量僅為6.2億噸，天然氣產量為137.3億平方米，發電量為2 566億千瓦小時，粗鋼產量為0.3億噸，汽車產量為14.9萬輛。經過40年的發展，很多產品生產從無到有、從小到大。2017年中國原煤產量增加了4.7倍，天然氣產量增加了9.8倍，發電量增加了24.3倍，粗鋼產量增加了25.2倍，汽車產量增加了193.6倍，其中汽車產量連續9年蟬聯世界第一位。此外，空調、冰箱、彩色電視機、洗衣機、微型計算機、平板電腦和智能手機等一大批家電通信產品的產量和產能均躍居世界第一位。

當前中國大部分工業產品的生產能力處于世界首位，但與工業產品產量相比，除了天然原油存在嚴重產能不足、需要從國外引進因而產能利用率較高外，多數工業產品的生產能力存在利用不足問題。例如，2017年化肥產量為0.6億噸，而2016年產能就已經達到1億噸，2017年產能利用率只有60.8%；2017年水泥產量為23.4億噸，產能為34.4億噸，產能利用率為68%；2017年粗鋼產量為8.3億噸，而2014年產能就已經達到11.3億噸，經過實施去產能政策2016年降為10.7億噸；2017年各類鋼材的產能利用率為70.9%。

考慮到電子信息技術在工業各行業的廣泛應用，工業產成品在企業主營業務收入中所占比重較小(2016年為3.5%)，因而當前中國工業產能過剩狀況，主要反映了潛在工業品供給與市場需求(含外部需求)之間的過度供給關系。與國內迫切需要的高技術產品的供不應求相比，當前中國的大部分工業品，特別是與基礎投資相關的產品，如鋼鐵、水泥、平板玻璃和電解鋁等，處于技術水平低下的產能過剩狀態。產能過剩所體現的在一些領域的資源過度配置，必然會導致在高端消費品和服務以及高精尖技術裝備及零部件、原材料等領域的短缺，這是改革開放以來中國工業生產能力得以大幅度提升之后出現的產能過剩與短缺并存的結構性問題。

一、1978年以來工業生產能力由短缺到過剩的歷史演變

(一)商品短缺和供不應求時期

20世紀70年代末，中國明顯處于科爾內[1]描述的短缺經濟狀態。由于國內資本嚴重不足，國家在計劃安排經濟建設和人民生活方面，重建設而輕消費，加之建設單位普遍存在的“投資饑渴癥”現象，致使重工業所生產的生產資料嚴重短缺；消費品則因資本投入不足，加之技術水平低下，普遍處于憑票供應的極度短缺狀態。短缺經濟在工業發展中的結構性矛盾，突出表現為輕重工業比例嚴重失調，輕工業比重過低，一些人民生活必需的輕工業消費品嚴重短缺。改革開放初期，經過對輕重工業結構的調整，輕工業比重在1978—1982年上升了近8個百分點，輕重工業比重基本協調。

隨著輕工業等加工工業的快速發展，20世紀80年代中期中國面臨著基礎產業與加工工業比例嚴重失調問題，表現為能源供給日趨緊張，全國普遍出現缺煤、缺電的局面，原材料供求缺口日益擴大，進口依存度大幅度提高。1981—1985年中國電力超前系數只有0.4，電力工業不僅沒有超前發展，還落后于整個工業的發展。據估算，中國電力缺口在這段時期一直維持在25%左右，不少企業停三開四或停四開三，每年造成的直接工業產值損失近4 000億元。“七五”期間的后幾年，雖然裝機容量保持較大增長，但由于缺煤，已經形成的生產能力不能投入運行。1978—1988年原材料面臨全面短缺，如1978年中國進口鋼材863.8萬噸，占國內鋼材產量的1/3，并且保持直線上升態勢，“七五”期間的后幾年，中國每年進口鋼材2 000萬噸左右，占國內需求的1/4。化工原料、基礎元器件和有色金屬也嚴重短缺，不得不依賴進口，在20多種大類進口商品中，原材料占2/3。

(二)消費品過剩和有效需求不足時期

經過20世紀80年代工業經濟的快速發展，進入20世紀90年代，中國工業經濟告別了短缺經濟，開始相對過剩的新時代。這一時期的過剩主要集中于輕工業和日用消費品行業。例如，從1995年主要工業品產能利用率來看，中下游消費品行業產能利用率低于60%，其中家電行業(如彩電、空調和洗衣機等)產能利用率不足50%，僅有手表和卷煙等少數行業產能利用率達到70%以上；相反，中上游鋼鐵、有色、建材和化工等行業產能利用率均超過70%。此外，從工業增長速度來看，1999年工業增速下滑，其中重工業比較穩定，輕工業下降較為顯著；從工業產品結構來看，高新技術產品增長速度快，高達40%—100%，消費品尤其是耐用消費品下降顯著，大多數為負增長。

這一時期以需求約束為基本特征，面臨的最大問題是有效需求不足，主要表現為：工業生產能力大量閑置，當時中國閑置的工業生產能力超過30%，而國外正常狀態下閑置生產能力不超過15%；產品積壓嚴重，如1998年全國積壓產品總值超過6 000億元，占當年GDP的7.5%，而發達國家積壓產品總值占GDP的比重一般不超過1.5%；價格指數持續負增長，企業平均利潤率不斷下降，1993—1998年鋼鐵企業利潤率從每噸300元下降到幾乎為零，企業年均利潤率不足6%，低于當時銀行貸款利率，制造業進入微利時代。

(三)消費品出口迅猛增長和重化工業品供銷兩旺時期

2001年底，中國加入世界貿易組織(WTO)，伴隨著國際產業轉移和中國工業化進程的加快，中國工業品出口額保持高速增長。按照聯合國《國際貿易分類標準》進行統計，2002—2011年中國工業制成品出口額從2 970.6億美元增加到17 978.4億美元，年均增長率高達22.2%。其中受國際金融危機的沖擊，2009年中國工業制成品出口額負增長，年增長率同比下降15.8%。隨著中國工業制成品出口額的高速增長，其占出口貿易總額的比重越來越大。2002年工業制成品出口額占出口貿易總額的比重為91.2%，2011年這一比重提高到94.7%。

1998年以來中國推行住宅商品化改革，加上住房消費金融的興起，推動了21世紀初期中國房地產市場的繁榮，上海和北京房價暴漲，引發公眾對住房價格的擔憂，也引起了決策層對房地產投資的大討論。2003年8月12日國務院頒布《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》，提出完善住房供應政策，調整住房供應結構，逐步實現多數家庭購買或承租普通商品住房，將之前作為供給主體的經濟適用房納入保障房范疇。這個政策促進了國內房地產市場的大繁榮，一線城市房價自此節節上漲，買房和房價成為全社會關注的熱點。

與此同時，伴隨著中國城鎮化的加速發展，城鎮居民消費重點逐步從生活必需品升級到與住房、汽車等相關的改善型耐用品，進而推動中國重化工業快速發展。2002—2011年中國粗鋼產量由1.8億噸增加到7億噸，年均增長率為16.2%；中國粗鋼產量占全球產量的比重從20.1%增加到45.7%，其中2009年中國粗鋼產量超過了美國、日本、德國等排名世界第二名到第十名的總和；2005年以后，中國生產的鋼材在產量和質量上不斷提高，出口競爭能力逐漸提升，2006年中國成為鋼材凈出口國。此外，這段時期中國水泥、電解鋁、平板玻璃和造船業產量也保持兩位數的年均增長率，分別為13.7%、16.9%、15.9%和38.2%。

2008年國際金融危機全面爆發后，中國經濟增速快速回落，出口出現負增長，大批農民工返鄉，經濟面臨硬著陸的風險。為了應對這種危局，中國政府于2008年11月推出了進一步擴大內需和促進經濟平穩較快增長的十項措施，計劃到2010年底，新增中央投資4萬億元人民幣。順應中央穩定經濟增長的號召，各地紛紛出臺了振興經濟的投資計劃。房地產市場也加大了救治力度，很多中央企業開始進入房地產市場，推動了房價自2009年的新一輪暴漲。在房地產市場和基建市場的拉動下，鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃和造船等深受嚴重影響的重化工業，不僅扭轉了產能嚴重過剩的頹勢，而且重新進入了供銷兩旺局面。不僅民營經濟紛紛進入重化工業，在位企業也普遍加大了投資規模。盡管國家相關部門強調對重化工業的產能過剩治理，但由于治理不得當，出現了越治理企業規模越大的局面。總體來說，在重化工業產品供不應求的局面下，相關部門強調產能過剩治理，許多人認為政府在限制民營重化工業擴張。

(四)后4萬億投資計劃的產能過剩時期

2012年之后，隨著4萬億投資計劃的完成，國內經濟開始進入后4萬億投資計劃的產能過剩時期。在一定程度上，這次產能過剩是對2008年經濟周期下行的繼續，4萬億投資計劃及其派生的20萬億元新增投資，僅僅延緩了2—3年國內經濟滑坡。由于工業產能過剩加劇，2012—2016年中國工業生產者出廠價格指數(PPI)連續54個月下跌，這一走勢一直持續到2016年9月。2012—2016年PPI分別為98.3、98.1、98.1、94.8和98.6， 與2011年相比，2015年PPI回落了近11.2個百分點。從工業內部結構看，部分產能過剩較為嚴重的行業PPI下跌幅度更大。如2015年黑色金屬冶煉和壓延加工業、黑色金屬礦采選業、石油加工、煉焦和核燃料加工業、石油和天然氣開采業PPI分別為83.3、79.7、78.5和62.7，同比依次回落16.7%、20.3%、21.5%和37.3%。

國家發展和改革委員會的相關統計數據顯示，2013年中國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃和船舶等傳統行業產能利用率明顯低于國際水平，不到75%，風機產能利用率不到70%，光伏產能利用率不到60%。2013年上述五大產能過剩的傳統行業投資負增長，其中鋼鐵行業投資下降22.1%，水泥行業投資下降6.5%，電解鋁行業投資下降13.2%，平板玻璃行業投資下降8.5%，船舶行業投資下降41%。

值得注意的是，后4萬億投資計劃后期的工業產能過剩涉及的行業和領域，既包括鋼鐵和水泥等傳統行業，也包括多晶硅和風電設備等新興產業，呈現出多行業同步過剩的新特點。產能過剩的一個直接后果是不少行業虧損擴大，企業經營困難。中國鋼鐵工業協會數據顯示，2014年上半年，盡管88家重點鋼鐵企業經營狀況有所好轉，但仍有25家虧損，虧損面達28%。由于產能嚴重過剩，太陽能光伏產業面臨生存困境，多數企業處于停工和半停工狀態。

(五)供給側結構性改革和產能過剩治理時期

2016年1月供給側結構性改革政策提出，以化解產能過剩作為本次供給側結構性改革的重點，到2016年第4季度，連續54個月為負值的PPI一舉轉正，長期困擾產能過剩行業的經濟效益問題開始扭轉。2017—2018年國家發展和改革委員會相繼出臺三項化解過剩產能的政策，主要集中在鋼鐵、煤炭和煤電行業。產能過剩背景下的供給側結構性改革，成為2017年以來中國經濟運行的主線。

化解過剩產能工作取得了階段性成效。從存量上看，如2016年中國計劃5年內壓減粗鋼產能1億—1.5億噸，2016—2017年中國累計壓減粗鋼產能1.2億噸，提前超額完成5年內壓減粗鋼產能1億噸的下限目標；2018年預計退出粗鋼產能3 000萬噸，基本完成5年內壓減粗鋼產能1.5億噸的上限目標。2016年中國提出“用3—5年時間再退出產能5億噸左右、減量重組5億噸左右”的任務，有望于2018年底基本完成。從增量上看，國家統計局數據顯示，近兩年中國工業產能增速不斷下滑，接近零增長。

此外，2016年9月至2018年6月中國PPI持續處于通脹狀態；中國鋼鐵和電解鋁等行業產能利用率接近80%，供求關系改善，企業盈利水平穩步回升。從稅收情況來看，隨著供給側結構性改革深入推進，部分行業產能過剩問題逐步緩解，工業稅收走出2016年下降的局面，2017年以來，工業稅收連續6個季度保持兩位數增長，其中2018年上半年工業稅收收入增速14.7%。

二、工業產能過剩的原因

(一)需求側因素

1.固定資產投資增速過快及其不穩定性

固定資產投資是國民經濟增長的重要力量，但相對于經濟產出，投資具有更大的波動性。根據張四燦和張云[2]的測算，從波動的相對幅度來看，中國固定資產投資波動是產出波動的 2.6倍。從這個意義上說，固定資產投資相對于國民經濟增長，更像是一把不穩定的“雙刃劍”和振蕩器。由于國民經濟中存在的軟預算約束及其派生的“投資饑渴癥”傾向，中國在1984年、1987年和1993年發生過三次投資過熱及嚴重的通貨膨脹問題，控制固定資產投資規模歷來是一項艱巨的任務。但是，從1998年起，經濟發展理念傾向于以積極財政政策推動固定資產投資，以實現擴大內需和拉動經濟增長的目標。2002年以來，地方政府出于GDP錦標賽，通過各類平臺公司對外籌資，推動固定資產投資活動迅速升溫。地方政府和國有企業等國有投資主體的強大投資沖動，在軟預算約束的體制條件下成為現實，投資需求不受自身現金回報的限制而無限擴張。

2.房地產的套利空間拉動供應鏈投資和產能擴張

2003年以來，中國商品房價格總體上保持連續上漲態勢，[注]除特殊年份，如2008年和2014年，但其后房價呈報復性急劇上漲態勢。北京、上海和深圳等一線城市房價普漲10倍以上。房價上漲拉動了各界投資進入房地產業，推動房地產投資急劇擴張，住房在建投資規模屢破歷史新高，對鋼鐵、建材、工程機械和家用電器等行業形成了強烈的市場需求。這些行業中的企業利潤和工資收入高速增長，企業資本收益率和政府稅收比重不斷上升，而與房地產無關的制造業和高科技行業，則從成本和市場需求兩個方面受損于房價和房租的上漲。表面來看是地方政府、開發商、銀行和投資者共贏，一旦房價回落，大量囤積住房的投機者，不僅不再成為支撐房價上漲的力量，反而可能成為房價回落的最大助推力量。由此可以看出，以房地產投資為供給市場的各類工業行業，有龐大的、不可轉換的專用資產，建立在以投機需求為主要推動力量、未來波折不定的房價之上，存在很大的投資風險。

3.出口拉動及其逐步收縮

自2001年中國加入WTO以來，中國總體出口規模持續擴大。不斷擴大的外部需求，加之歐洲和美國的制造環節向中國轉移，使中國在諸多工業領域成為世界制造中心。然而，進入2010年以來，中國制造業生產成本持續上升，與東南亞諸國相比，逐步失去了競爭優勢。同時歐洲、美國和日本等發達地區和國家不承認中國的市場經濟地位，中國成為世界各國反傾銷、反補貼的主要訴訟對象。2018年以來，美國發起貿易對等訴求，并依據《301調查報告》[注]《301調查報告》的全稱為《基于1974年貿易法301條款對中國關于技術轉移、知識產權和創新的相關法律、政策和實踐的調查結果》。對中國發起貿易戰。中國則采取“應試還牙”策略對美實施反制，雙方貿易戰持續升級。總體來看，目前中國工業對外依存度較高，受國際金融危機、貿易壁壘和貿易戰的沖擊，外部需求收縮，鋼鐵、家具、玩具、光伏和電子信息等行業可能由此陷入經營困境。

(二)供給側因素

1.農村剩余勞動力向城市轉移

改革開放以來，中國工業經濟的快速增長與農村剩余勞動力向城市大規模轉移，為工業增長提供了豐富的勞動力資源密切相關。Lewis[3]稱之為勞動力無限供給條件下的經濟發展或二元經濟發展 。這個理論較好地解釋了1978—2000年中國工業經濟的快速增長，也在一定程度上揭開了GDP年均增速9.7%、工業增加值年均增速11.4%的經濟騰飛奧秘。2001—2010年經濟增長朝著農村勞動力流動和城市固定資產投資增長的雙要素驅動模式。隨著城鎮基礎設施和住房投資的快速增長，中國城鎮化速度呈加速趨勢，城鎮化水平由2000年的36.2%上升到2010年的49.9%，年均提高1.4個百分點。農村勞動力除進入工業領域外，也以更快的速度進入第三產業。隨著包括工業部門在內的非農產業吸引勞動力的需求增速超過勞動力供給增速，2010年中國正式進入劉易斯拐點，15—59歲勞動年齡人口連續負增長。此后中國經濟增長轉為主要依靠資本投入驅動的模式，勞動貢獻份額上升和資本貢獻份額下降，引起潛在經濟增長率的下降[4]。

2.資本要素投入快速增加

資本要素投入增長是形成生產能力的決定因素。以索洛和丹尼森為代表的新古典經濟增長理論認為，決定產量的因素主要來源于兩個方面：一是生產要素(資本和勞動)投入的增加，二是包括技術進步、生產要素質量提高、資源配置效率改善、組織和制度創新、規模經濟等在內的全要素生產率(TFP)的提高。一定程度上說，資本深化(資本勞動比)是提高勞動生產率的重要條件。針對中國的實證研究表明，快速的資本積累是驅動經濟增長的最主要因素，同時帶來的資本深化是勞動生產率快速提升和資本生產率下降的主要原因。2006年以前TFP與資本深化呈正相關關系，2006年后過度的資本深化造成的效率損失(直接表現為產能過剩)對TFP產生了明顯的負面影響[5]。

3.工業用地供給持續增加

2016年中國城市建設用地面積約52 761.3平方千米，比1981年增長6.9倍，年均增長率為6.1%。城市工業用地占城市建設用地面積的20%左右，城市工業用地增長事實上也成為推動工業增長的一個因素。在注重GDP增長的政績考核體系下，地方政府官員傾向于利用土地產權模糊和金融體系軟預算約束的制度漏洞，對土地資源進行強有力的控制，以實現招商引資的目的。不同于商業住宅用地價高者得的土地出讓邏輯，地方政府為獲得未來的稅收，通常在土地征用和基礎設施開發之后，以很低的協議價格甚至“零地價”提供給工業投資者，誘使大量投資進入工業領域。此外，由于土地使用權的購置成本不屬于沉沒成本，土地使用權的轉讓能為投資方提供額外巨額收益，形成對企業投資的實質性補貼，產能投資額越大，企業獲取的投資補貼越多。顯然，巨額的投資補貼會使企業在產品市場之外獲取額外的投資收益，進而顯著地扭曲企業的投資行為，增加企業利潤最大化時的產能投資和產量[6]。

4.自然資源的開發與利用

按照擁有量是否超出人類需求，自然資源可以分為稀缺性自然資源和非稀缺性自然資源。經濟學研究的自然資源是相對于人們的需求，存在因供給不足而導致人們渴望占有的稀缺性資源。非稀缺性資源是指資源數量超過了人們渴望獲得的數量，如空氣、陽光和水等，通常被視為人類使用自然資源進行生產的自然環境。根據經濟學原理，自然資源的稀缺可以通過市場的價格機制得到解決。價格機制發揮作用的前提是，自然資源私有和自由交易制度。在中國自然資源歸國家所有，大部分由所在地方政府支配，自然資源開采權具有半計劃、半市場化的特點。由于自然資源產權制度模糊和委托代理機制不明確，獲得采礦權的一級市場價格明顯低于自然資源在二級市場的價格，這為套利提供了空間。由于采礦權價格不能反映資源稀缺程度，中國自然資源存在非再生資源廉價開發和可再生資源過度開發問題。由于稀缺性自然資源的過度開發與利用，造成人與自然的沖突，作為自然環境的空氣、陽光和水等，由非稀缺性自然資源轉化為稀缺性自然資源。

5.技術進步

根據索洛的經濟增長理論，當人均收入進入一個新的增長階段之后，除了技術進步，其他任何要素的增加都不能推動經濟增長。來自企業界的調查表明，目前國內所有生產要素中，最稀缺的是核心制造技術。作為技術創新的主要來源國，發達國家牢牢占據著全球產業競爭的戰略制高點。作為發展中國家，改革開放初期中國與發達國家在制造技術上差距巨大，通過技術模仿獲得了支撐中國成為世界工廠的各類制造技術。具體途徑包括：利用外商投資及其技術外溢的作用(特別是合資企業)；引進技術，包括利用市場大單引導技術轉讓；引進技術消化吸收后設備的國產化；技術模仿，拆解設備的反向工程；與國際研發機構和頂尖院校合作開發技術。國內的技術進步案例很少是通過自主技術創新實現的，在模仿技術主導的時代，由于缺乏合理的技術識別和評價機制，一些技術被政府當成自主創新技術加以大力扶持，甚至各地爭搶建設產業園區，導致技術在不能升級狀態下的大量復制，出現諸多低水平重復建設現象,如遍布全國各地的機器人園區。

(三)政府促進投資的各種政策

1.放寬對企業的環保要求

在財政分權和地方政府現行晉升體制下，為吸引投資以增加GDP和本地稅收，地方政府人為地放寬對企業的環保要求，放松環境監管，甚至默許和縱容企業污染環境的行為。地方政府提供給企業的優惠條件實質上是將企業成本外部化，部分私人成本轉嫁給社會，使私人成本低于社會成本，造成負外部性。在負外部性條件下，基于利潤最大化最優決策下的企業最優產量高于社會最優產量，從而導致產能過剩。此外，由于環境監管部門、司法部門和地方政府往往無法相互制衡，加上環境監管部門上下級之間的信息不對稱，使得環境成為地方政府競相消耗的“公地”，造成“公地悲劇”。[注]盡管目前環保監管執法已日益嚴厲，但相對于國內環境承載能力，高排放、高污染行業的生產規模仍然過大。

2.國有企業退出決策的激勵扭曲

消除產能過剩的關鍵在于降低企業的退出壁壘。地方政府出于政績和稅收目的，往往通過行政干預形成產能過剩企業的高退出壁壘，阻礙企業退出市場，加劇產能過剩。相比民營企業，國有企業的資產專用性更強，企業轉型困難。當遇到經營困難時，地方政府為維持經濟增長目標和社會穩定，傾向于通過各種途徑阻礙國有企業退出，甚至發放財政補貼。地方政府的這些行為變相強化了國有企業的資產專用性，擴大了企業的過剩產能。在中國產能過剩行業中，國有企業所占比重較高，國有企業的退出還面臨著利益集團之間的博弈。當國有企業經營困難時，往往會得到地方政府的財政補貼，成為死而不僵的僵尸企業。

3.產業政策

現階段中國的產業政策主要體現在保護幼稚產業、選擇和扶植主導產業、調整和援助衰退產業等三個方面，帶有較強的選擇性產業特征。保護幼稚產業是對于被認為適合本地生產、具有動態比較優勢的產業，如汽車產業和戰略性新興產業，通過關稅和非關稅保護、外匯管制、稅收減免、科技補貼、優惠金融等政策，將其隔離在具備國際競爭優勢、來自外國競爭者的直接競爭之外。在新興產業成長初期，政府扶持政策給投資企業帶來了大量補貼性收益，并使企業能以較少的投資撬動大的投資項目，誘發企業的各種尋租行為，易于導致技術水平較低時的大規模產能擴張和過剩。選擇和扶植主導產業是地方政府加快各地經濟發展的普遍做法。2002年以來，地方政府把鋼鐵、有色金屬、平板玻璃和造船等行業作為主導產業進行扶植，加之來自房地產和基礎設施投資市場的強勁拉動，推動了這些行業的迅猛發展。這也是導致這些行業在需求增速放緩之后普遍陷入產能過剩的一個重要原因。調整和援助衰退產業是歐洲和美國等發達地區和國家對資源枯竭產業的做法，在中國主要表現在對產業過剩行業的去產能治理上，政府部門傾向于保護國有企業利益，而民營企業易于被政府的各種行政或類行政性技術措施淘汰出市場，一定程度上加劇了國進民退局面和國有企業的軟預算約束傾向，導致僵尸企業現象或國有企業為追求經濟效益盲目擴大投資問題。

三、工業產能過剩的經濟影響分析

(一)影響經濟穩定增長

為應對國際金融危機，2008年底中國推出4萬億元等一攬子經濟刺激政策。這些投資大約在2010年前后開始轉化為產能，正趕上國內外需求疲軟，導致過度投資引起的產能過剩。2013—2016年中國工業投資年均增速僅為5.8%，相比2009年回落了19.2個百分點。國際金融危機后，工業投資占全社會固定資產投資的比重持續下降，但2016年仍然維持在37.6%。2013—2016年中國全社會固定資產投資年均增速為8%，比2009年下降了近22個百分點。考慮到目前投資需求對中國GDP的貢獻仍然較大，因而全行業固定資產投資增長速度下滑將導致中國經濟增長速度回落。2015年中國粗鋼產量同比下降2.2%，煤炭產量同比下降4.9%，若未來三年每年減產10%，每年將直接拖累GDP增速0.3—0.4個百分點[7]。

(二)導致工業品市場供需結構錯位

海外代購現象和中國消費者在海外大量購物的現象說明，優質消費品在中國市場上處于嚴重短缺狀態。這與中國工業品市場的供需結構錯位有關，也與中國作為發展中國家實施的相關貿易保護政策有關。工業供給結構不能適應需求結構還表現在重化工業在產能過剩情況下的過快增長。2002—2011年中國粗鋼、水泥、電解鋁和平板玻璃等行業的產量均保持兩位數的年均增長率，其中2008年中國啟動4萬億元等一攬子經濟刺激政策后，投資的增長速度超過了市場需求的增長速度。2011年恰逢歷史上最嚴厲的房地產調控政策，房地產行業進入大蕭條，上游產業如鋼鐵、水泥和平板玻璃等行業的需求遭受沖擊，加上國際金融危機和歐債危機的蔓延，世界經濟復蘇乏力，國內外需求疲軟，中國工業品市場供需錯位，供過于求。從PPI來看，2012—2016年中國PPI連續5年下跌，其中房地產上游行業PPI下跌幅度更大，如2015年黑色金屬冶煉和壓延加工業PPI同比回落16.7個百分點。從工業企業利潤來看，2012—2015年規模以上工業企業利潤年均增長率僅為1.7%，其中2015年利潤同比下降2.9個百分點。PPI和工業企業利潤增長率的回落，反映了中國工業品市場需求疲軟。

(三)產生僵尸企業和失業救助等問題

2018年4月9日國家發展和改革委員會發布《關于做好2018年重點領域化解過剩產能工作的通知》，明確指出把處置僵尸企業作為化解產能的重要抓手。2016年以來，中國扎實推進化解煤炭過剩產能和防范化解煤電產能過剩風險各項工作，成效顯著。累計退出粗鋼產能超過1.2億噸，煤電產能超過5億噸，提前超額完成年度各項目標任務，其中累計分流安置職工110多萬人。2018年中國化解過剩產能目標任務明確，退出粗鋼產能3 000萬噸左右，基本完成“十三五”期間壓減粗鋼產能1.5億噸的上限目標任務；力爭化解煤炭產能1.5億噸左右，確保8億噸煤炭去產能目標實現三年“大頭落地”。按照前兩年化解產能的效果，2018年中國預計需分流安置職工32萬人左右。與前兩次去產能相比，本輪化解產能對就業的影響相對較小。一是中國的產業結構不斷優化，2015年中國第三產業增加值占GDP的比重超過50%，第三產業吸納就業的能力強于第二產業，能有效地緩解工業下崗職工的就業問題。二是本輪化解產能更多地采取兼并重組而非破產重組的方式。

(四)易于引發國際貿易沖突

大規模的產能過剩必然推動企業在海外尋找過剩產品市場，一定程度上可能引起各國國際收支的再平衡，甚至引起貿易爭端。近年來，中國通過“一帶一路”倡議，支持裝備走出去和推進國際產能合作，不僅注重消費品更注重投資品出口。然而，美國貿易代表辦公室2018年3月31日向國會提交《國別貿易壁壘評估報告》，指責中國是全球最大的鋼鐵生產國和出口國，政府政策導致產能過剩，并向全球市場傾銷，中國的產能過剩傷害了美國的工廠和工人。盡管美國進口鋼鐵中來自中國的份額不足2%，但美國聲稱為了防止中國鋼鐵在其他國家的轉運，對主要貿易伙伴向美國出口鋼鐵征收25%的關稅。雖然2018年7月以來的中美貿易爭端源于巨額貿易赤字、強制技術轉讓、國有企業市場扭曲和知識產權保護等因素，但美國瞄向中國、對全球范圍鋼鐵和鋁征收關稅的舉動說明，過剩產品出口易于引發國際貿易沖突。

(五)釀成金融風險甚至誘發金融危機

國際金融危機以來，中國工業產能利用率和凈資產收益率持續走低，而資產負債率不斷上升。這一變化趨勢在產能過剩行業更為顯著，如重工業和國有企業相對集中的行業。2015年中國重工業和國有企業資產負債率分別為65.9%和66%，與2007年相比，分別提高了5.8%和7.7%；中國重工業和國有企業凈資產收益率分別為3.4%和1.5%，與2007年相比，分別下降了11.6%和13.4%。中國產能過剩行業多為資本密集型行業，資產負債率較高。當產能投資過剩時，企業產能利用率下降，資本回報率下降，進而導致企業凈資產收益率下降，企業就會存在流動性風險，即償還債務的能力減弱。政府干預不當往往使得經營不善的國有企業難以退出市場，為維持正常經營，企業不得不進行債務融資，導致資產負債率進一步提高。當中國財政和貨幣政策收緊時，企業的流動性風險可能加劇，并通過上下游企業和金融機構迅速向外蔓延，釀成金融風險甚至誘發金融危機。

四、建立化解和防范工業產能過剩的市場經濟體制

(一)加快完善市場體系，充分發揮市場優化資源配置的功能

市場調節并優化資源配置的關鍵：一是企業能夠依據市場信號，自由決定價格、成本、投入、采購和銷售。二是企業根據市場信號，自由做出投資決定。三是資本、勞動、土地和技術等生產要素的價格由市場決定。四是依據市場需求做出企業的資本分配或影響資本分配的決策。五是嚴格遵守《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國企業破產法》等相關法律法規。六是企業上述決策不受政府的重大干預。為了實現上述目標，必須加快完善市場體系，發揮市場在資源配置方面的決定性作用。當前完善市場體系，最重要的是推動土地、金融和技術等要素市場改革。土地市場改革關鍵在于打破城市國有土地和農村集體所有制土地之間的行政壁壘，實現同地同權和自由交易。金融市場改革除了加快推進利率市場化和完善多層次資本市場外，應重點解決對外開放問題，在開放的同時逐步解決直接融資、影子銀行和債券市場的結構性問題，建立強大的宏觀審慎監管框架，降低跨境資本流動的風險，在改進優化信用評級、會計審計、稅收等基礎上擴大開放金融市場的深度和廣度。

(二)調整總需求結構，引導產能過剩行業要素資源有序轉移

工業產能過剩的需求側原因在于中國固定資產投資率偏高和消費率偏低。在固定資本投資中，政府投資和房地產投資占有很大的比重，而且這兩類投資的動力主要出自行政長官的意志和房地產套利投機，而非出自于消費市場擴張所引發的引致需求。這在一定程度上可能形成為投資而投資的傾向，投資的目的不是為了創造更好的消費，而是為了更大范圍地擴大投資。不僅為原材料和投資品市場釋放了扭曲的、供不應求的市場信號，推動社會資金流入這些領域，并且大多數投資項目由于缺乏現金流回報，引發項目運營過程中的資不抵債等問題，給地方政府及其融資平臺的再融資帶來了困難。因此，解決工業產能過剩問題的宏觀思路，在于嚴格約束地方政府的資源動員能力，完善以質量和效益為核心的績效考核機制，將更多的公共資源從項目建設中轉移到提供公共服務中來，提高老百姓的消費意愿和消費能力，提高消費在國民經濟總額中的占比。

(三)深化財稅體制改革，促使地方政府向公共服務型政府轉變

轉變政府職能，有利于更有效地發揮市場機制配置資源的決定性作用。一是完善地方政府政績考核體系。弱化GDP權重，強化資源消耗、環境污染、科技創新和安全生產等指標的權重。例如，推進綠色GDP核算體系，健全資源環境的產權制度和用途管制，改革生態環境保護管理體制。編制資源環境資產負債表，明晰資源環境承載能力測度和計量，設置生態保護紅線，并對地方政府官員實行資源環境離任審計，建立損害責任終身追究制度[8]。二是深化“放管服”改革。首先，大力推進簡政放權，減少政府審批。以市場為導向，以負面清單為原則，減少企業社會性和制度性交易成本。強化地方政府投融資風險責任約束，減少和規范地方政府的投融資行為，實行“誰審批、誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”的原則。其次，堅持放管結合，創新監管理念和方式。保證監管公平、公正，確保市場經濟健康有序發展。最后，推進服務型政府建設，提高服務供給能力和質量。

(四)深化國有經濟結構調整與改革，妥善處置僵尸企業

國有企業改革是供給側結構性改革的重要方面，國有企業供給側結構性改革以增強微觀經濟主體活力為目標。一是引資本和轉機制相結合，積極推進國有企業混合所有制改革。在關乎國家安全和國民經濟命脈的重要行業，開展混合所有制改革試點示范，推動機制轉換，減少社會公共成本；推動集團公司整體上市，引入合格戰略投資者；在防止國有資產流失的紅線范圍內，鼓勵地方國有企業探索新模式和新機制，提升其市場活力和競爭力。二是化解產能，處置僵尸企業，優化國有企業結構。尊重市場經濟規律和企業發展規律，以企業為主體，充分發揮市場機制的決定性作用；放寬非公有經濟市場準入，消除各種隱形壁壘，引入競爭，提升行業市場化程度，增強國有企業競爭力；大力實施企業兼并重組，優化存量、引導增量、主動減量，健全國有資本合理流動機制，完善企業退出機制。

(五)健全市場化準入和退出機制，激活微觀經濟機制和發揮企業家精神

放松市場準入，構造國有企業和民營企業公平競爭的市場環境，有利于充分發揮微觀經濟機制和企業家精神的作用。推進政府簡政放權，地方政府通過制定負面清單“非禁即入”的方式，放松對微觀經濟的過度管制，能有效地促進公平競爭環境的形成。差異性或歧視性的準入條件和競爭環境將扭曲企業投資行為，造成資源錯配。這種資源錯配在鋼鐵、煤炭和水泥等準入管制相對寬松的行業，更多地表現為產能過剩，在電信和石油等準入相對嚴格的行業，則更多地表現為企業經營效率低下。此外，要健全市場化退出機制，化解產能過剩的另一條路徑是加快過剩產能的淘汰速度。為此，需要以市場化為導向健全退出機制，如可以建立以妥善安置下崗職工為重點的行業援助退出機制，而不宜采用行政手段強制淘汰落后產能，并且需要進一步規范地方政府對本地僵尸企業的各種補貼行為。

(六)推進產業政策改革，從選擇具體行業轉為支持基礎研發

產業政策應該以無歧視性的間接手段為主，通過地方競爭來發揮市場機制的作用，實現資源優化配置。應該放棄帶有強烈計劃經濟色彩的選擇性產業政策，轉為推進市場體制改革和完善市場機制，以增進市場協調功能和優勝劣汰機制的方式，推動產業發展和產業結構動態調整。此外，可以考慮實施市場友好型的功能性產業政策，具體內容包括：進一步完善環境保護的法律和制度；加強知識產權保護；支持基礎性研究，對于具有較強外部性的應用性研究提供資助；收集、整理、研究和發布行業信息、技術發展趨勢、經濟運行信息，為行業信息交流和研討提供公共平臺等[9]。