行政事業(yè)單位內(nèi)控制度運(yùn)行的有效性及其實(shí)踐分析

許金花

（連云港市紅十字中心血站 財(cái)務(wù)科，江蘇 連云港 222000）

行政事業(yè)單位內(nèi)控所包含的工作內(nèi)容，主要由全面預(yù)算管理和固定資產(chǎn)管理兩部分構(gòu)成。全面預(yù)算管理含有全員參與和全過(guò)程預(yù)算管理的要求，固定資產(chǎn)管理則涉及到資產(chǎn)采購(gòu)、配置、使用價(jià)值評(píng)估等構(gòu)成要件。因此，在對(duì)內(nèi)控制度運(yùn)行的有效性進(jìn)行分析時(shí)，需要分別在價(jià)值層面和物化層面展開。那么如何來(lái)界定“有效性”的內(nèi)涵呢？在內(nèi)控制度運(yùn)行質(zhì)量的全過(guò)程管理視域下，有效性應(yīng)分別反映在事前、事中、事后等控制環(huán)節(jié)。在對(duì)各環(huán)節(jié)做出有效性與否的評(píng)價(jià)時(shí)，還需要建立起可供參照的指標(biāo)體系。由于行政事業(yè)單位無(wú)法在市場(chǎng)機(jī)制下進(jìn)行同業(yè)類比，所以該指標(biāo)體系的建立具有一定的難度。在實(shí)踐范疇，則需要以破解影響內(nèi)控制度運(yùn)行質(zhì)量的短板為推手，不斷完善內(nèi)控制度的運(yùn)行模式。

一、對(duì)“內(nèi)控制度運(yùn)行”的內(nèi)涵解析

具體而言，可以從以下三個(gè)方面來(lái)對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行解析。

（一）內(nèi)控工作內(nèi)容

上文已經(jīng)指出，行政事業(yè)單位的內(nèi)控工作內(nèi)容主要由全面預(yù)算管理和固定資產(chǎn)管理構(gòu)成。全面預(yù)算管理指向了內(nèi)控工作的價(jià)值領(lǐng)域，固定資產(chǎn)管理構(gòu)成了內(nèi)控工作的實(shí)物領(lǐng)域。盡管行政單位與事業(yè)單位的社會(huì)職能存在差異，但在價(jià)值領(lǐng)域提升預(yù)算資金的使用效益、在實(shí)物領(lǐng)域提高固定資產(chǎn)的配置效率，仍是當(dāng)前所應(yīng)追求的內(nèi)控工作目標(biāo)。但在缺少營(yíng)利壓力的情形下，上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)則存在著體制機(jī)制困境。

（二）內(nèi)控制度結(jié)構(gòu)

制度作為內(nèi)控工作的穩(wěn)定器，將在作用于“人”的基礎(chǔ)上保證內(nèi)控工作的有序開展。目前，行政事業(yè)單位在固定資產(chǎn)采購(gòu)中所遵循的招投標(biāo)制度，以及在預(yù)算管理中所執(zhí)行的經(jīng)費(fèi)報(bào)銷制度等，都屬于內(nèi)控制度的表現(xiàn)形式。內(nèi)控制度結(jié)構(gòu)又是由不同的制度設(shè)計(jì)構(gòu)成的，其涉及到常規(guī)管理制度、規(guī)制制度和懲戒措施。

（三）制度運(yùn)行機(jī)制

要在動(dòng)態(tài)視角下來(lái)看待內(nèi)控制度運(yùn)行機(jī)制，即制度運(yùn)行機(jī)制生成的動(dòng)因是什么。行政事業(yè)單位內(nèi)部遵循的是權(quán)威式管理，所以動(dòng)因之一便是上級(jí)所發(fā)布的內(nèi)控指令。但由行政事業(yè)單位的各層結(jié)構(gòu)所致，內(nèi)控指令的執(zhí)行程度則時(shí)常受到主觀和客觀因素的干擾，這就給內(nèi)控制度運(yùn)行的有效性帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)控制度運(yùn)行有效性的分析框架

從一般原理出發(fā)，分析框架可以在以下三個(gè)方面來(lái)做出。

（一）內(nèi)控制度制定有效性的分析框架

從歷史視域出發(fā)，行政事業(yè)單位從整體上已經(jīng)擁有較為完善的內(nèi)控制度。因此，這里的內(nèi)控制度制定主要體現(xiàn)為制度優(yōu)化。制度優(yōu)化的邏輯起點(diǎn)，應(yīng)是解決單位內(nèi)控制度運(yùn)行中所暴露出的短板，而這里的短板在不同的行政事業(yè)單位的不同歷史時(shí)期，以及在不同的行政單位內(nèi)部都存在著差異。在強(qiáng)化預(yù)算約束和國(guó)有資產(chǎn)管理的當(dāng)下，內(nèi)控制度制定的有效性應(yīng)反映在內(nèi)控制度短板破解的針對(duì)性和實(shí)效性。

（二）內(nèi)控制度執(zhí)行有效性的分析框架

以專項(xiàng)資產(chǎn)采購(gòu)為例來(lái)做分析可知，其中含有專項(xiàng)采購(gòu)立項(xiàng)、完成專項(xiàng)預(yù)算、開展招投標(biāo)工作、配置到具體職能部門使用、對(duì)資產(chǎn)配置績(jī)效進(jìn)行考核等內(nèi)容要件。不難知曉，這里已經(jīng)涵蓋了事前、事中、事后等全過(guò)程管理。因此，內(nèi)控制度執(zhí)行的有效性應(yīng)反映在切實(shí)落實(shí)全員和全過(guò)程管理要求，并在過(guò)程控制中實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金使用效益和固定資產(chǎn)配置效率。在缺乏市場(chǎng)評(píng)價(jià)的情形下，則需要從預(yù)算執(zhí)行效果和資產(chǎn)使用頻率等方面來(lái)考察。

（三）內(nèi)控制度調(diào)適有效性的分析框架

在行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度運(yùn)行中，需要引入權(quán)變思想。引入權(quán)變思想的考慮在于，當(dāng)前行政事業(yè)單位所擔(dān)負(fù)的社會(huì)職能日益重要，隨之面對(duì)的職能內(nèi)容也日益豐富。為了更好履行單位職能，需要在內(nèi)控制度的運(yùn)行上建立起柔性化管理模式，即追求內(nèi)控制度運(yùn)行的整體最優(yōu)。為此，需要根據(jù)事由動(dòng)態(tài)調(diào)適內(nèi)控制度執(zhí)行方案。

三、影響有效性的原因分析

聚焦行政事業(yè)單位內(nèi)控制度運(yùn)行現(xiàn)狀，需要對(duì)影響內(nèi)控制度運(yùn)行有效性的原因進(jìn)行分析。結(jié)合上述分析框架，這里將從三個(gè)方面展開分析。

（一）職能壁壘所形成的影響因素分析

前面已經(jīng)指出，對(duì)內(nèi)控制度進(jìn)行優(yōu)化，需要建立起內(nèi)控制度運(yùn)行的問(wèn)題域。但受制于行政事業(yè)單位職能化組織結(jié)構(gòu)的影響，財(cái)務(wù)部門難以通過(guò)打破職能壁壘來(lái)獲得問(wèn)題域的全貌。或者，受到職能壁壘的影響，財(cái)務(wù)部門也無(wú)意去了解全部問(wèn)題域。這樣一來(lái)，在優(yōu)化內(nèi)控制度時(shí)便可能陷入“我向思維”的泥淖，最終為內(nèi)控制度的執(zhí)行與調(diào)適帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）激勵(lì)沖突所形成的影響因素分析

行政事業(yè)單位在推動(dòng)內(nèi)控制度的有序運(yùn)行時(shí)，須要重視激發(fā)起全員參與內(nèi)控的意識(shí)，并將這種意識(shí)最終落實(shí)為全體職工的自覺(jué)行動(dòng)。但就目前的反饋來(lái)看，對(duì)內(nèi)控制度運(yùn)行質(zhì)量負(fù)責(zé)的主體，主要下沉到了職能部門的負(fù)責(zé)人這一層。由于職能部門負(fù)責(zé)人并不具有內(nèi)控監(jiān)管的專門知識(shí)，以及在部門管理工作的牽扯下也無(wú)法全面監(jiān)管部門成員的內(nèi)控執(zhí)行狀況，因此，內(nèi)控制度執(zhí)行往往偏離單位的內(nèi)控總目標(biāo)。

（三）權(quán)利結(jié)構(gòu)所形成的影響因素分析

在內(nèi)控制度運(yùn)行中引入權(quán)變思想，便要求根據(jù)內(nèi)外內(nèi)控環(huán)境的變化來(lái)動(dòng)態(tài)調(diào)適內(nèi)控計(jì)劃和方案。然而，行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門并不具有這項(xiàng)權(quán)利，作為執(zhí)行層的財(cái)務(wù)部門主要執(zhí)行上級(jí)所交付的預(yù)算管理任務(wù)。可見，權(quán)利結(jié)構(gòu)影響因素將會(huì)削弱內(nèi)控制度調(diào)適的有效程度。

四、優(yōu)化內(nèi)控制度運(yùn)行的實(shí)踐

根據(jù)以上所述，優(yōu)化內(nèi)控制度運(yùn)行的實(shí)踐路徑可從以下四個(gè)方面來(lái)展開。

（一）在內(nèi)控制度制定中構(gòu)建信息共享平臺(tái)

為了增強(qiáng)內(nèi)控制度制定中的有效性，需要在現(xiàn)行職能化組織結(jié)構(gòu)下構(gòu)建起信息共享平臺(tái)。在構(gòu)建信息共享平臺(tái)時(shí)，需要對(duì)信息交互的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析。筆者認(rèn)為，由于是針對(duì)內(nèi)控制度運(yùn)行有效性而言的，所以信息交互的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)應(yīng)以財(cái)務(wù)部門為圓心、各職能部門位于圓周上的形態(tài)，通過(guò)信息共享平臺(tái)的建立來(lái)為由財(cái)務(wù)部門主導(dǎo)的內(nèi)控制度優(yōu)化提供問(wèn)題域。

（二）以信息化成果輔助部門開展內(nèi)控工作

這里涉及到內(nèi)控制度的運(yùn)行方面，而行政事業(yè)單位內(nèi)控制度運(yùn)行的對(duì)象則包括專項(xiàng)采購(gòu)項(xiàng)目?jī)?nèi)控、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用內(nèi)控等。為了防止在內(nèi)控制度執(zhí)行中存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，以及避免職能部門之間在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用上非理性競(jìng)爭(zhēng)局面的出現(xiàn)，財(cái)務(wù)部門應(yīng)依托單位已有的信息化建設(shè)成果，在線與各職能部門開展相關(guān)事宜溝通。同時(shí)，對(duì)部門所提交的采購(gòu)申請(qǐng)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用申請(qǐng)進(jìn)行初審，進(jìn)而為統(tǒng)籌單位資金使用提供事前控制的條件。

（三）引入市場(chǎng)合約模式落實(shí)部門績(jī)效評(píng)價(jià)

根據(jù)筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，行政事業(yè)單位各部門的日常辦公經(jīng)費(fèi)在使用上存在著監(jiān)管不力的情況，以及歸屬于各部門使用的固定資產(chǎn)也存在著使用和管理不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象。筆者建議，可以引入市場(chǎng)合約模式，即由部門負(fù)責(zé)人與行政事業(yè)單位管理層簽訂經(jīng)費(fèi)和固定資產(chǎn)使用合約，在合約中明確雙方的權(quán)益與職責(zé)，從而，以落實(shí)部門主體責(zé)任為中介，以落實(shí)部門內(nèi)控執(zhí)行績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)為核心，倒逼部門負(fù)責(zé)人對(duì)部門成員的內(nèi)控執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)管。

（四）增強(qiáng)內(nèi)控職能給予制度邊際調(diào)整權(quán)限

行政事業(yè)單位作為非營(yíng)利性組織，無(wú)法將市場(chǎng)評(píng)價(jià)納入到內(nèi)控制度運(yùn)行的有效性評(píng)估中。因此，在追求單位社會(huì)職能實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)將內(nèi)控制度運(yùn)行作為輔助單位實(shí)現(xiàn)社會(huì)職能的方面來(lái)看待。這就要求，管理層要增強(qiáng)內(nèi)控的職能，即提高財(cái)務(wù)部門的職能地位，使其能夠在執(zhí)行內(nèi)控制度時(shí)，根據(jù)事由對(duì)具體的內(nèi)控方案及時(shí)做出邊際調(diào)整。

結(jié)語(yǔ)

筆者認(rèn)為，行政事業(yè)單位內(nèi)控所包含的工作內(nèi)容，主要由全面預(yù)算管理和固定資產(chǎn)管理兩部分構(gòu)成。內(nèi)控制度運(yùn)行的有效性主要反映在內(nèi)控制度的制定、執(zhí)行和調(diào)適環(huán)節(jié)。優(yōu)化內(nèi)控制度運(yùn)行的實(shí)踐路徑為，在內(nèi)控制度制定中構(gòu)建信息共享平臺(tái)，以信息化成果輔助部門開展內(nèi)控工作，引入市場(chǎng)合約模式落實(shí)部門績(jī)效評(píng)價(jià)，增強(qiáng)內(nèi)控職能給予制度邊際調(diào)整權(quán)限。