加入GPA對廣東省水利行業的影響及應對策略分析

一、概述

(一)GPA的基本情況

GPA全稱為《政府采購協議》(Government Procurement Agreement)，是目前最重要的政府采購國際法規，旨在促進各成員方開放政府采購市場，擴大貿易自由化。GPA最早起源于關稅與貿易總協定組織在1979年制定的《政府采購守則》，隨后不斷擴大適用范圍，到1994年形成了政府采購協議法律文件。由于關稅與貿易總協定在1995年正式更名為世界貿易組織(WTO)，故1994年形成確定的政府采購協議也被稱為《WTO政府采購協議》。2007年，政府采購委員會就GPA透明度等條款進行修改完善，使得對參加方的政府采購行為更具有約束力和指導意義。

GPA作為WTO框架下的一項諸邊協議，目前共有15個參加方，43個國家和地區，約占WTO全部成員的四分之一，主要是發達國家和地區。而且各GPA參加方受GPA規則約束的范圍也以各自的承諾為限，具體承諾體現在各自加入GPA文件的附錄之中，附錄中沒有涉及的領域不受GPA的約束。

(二)我國加入GPA的進程

我國于2001年正式成為WTO成員國，同時承諾盡快加入GPA。2007年12月，我國正式遞交申請書，啟動了加入GPA的談判。截至2014年底，我國已向WTO提交了加入GPA的第6份出價清單，在此次出價清單中，擴大了中央實體覆蓋范圍，增加了5個省(次中央實體已達19個)。同時列入了大學、醫院和國有企業，工程項目全部列入出價清單，門檻價也降至參加方水平。這份出價清單范圍已與參加方的一般出價水平大體相當，兌現了此前我國政府的相關承諾，這也意味著我國加入GPA的日子正逐漸臨近。

二、廣東省水利行業政府采購規模

(一)“十二五”期間投入和建設規模

“十二五”期間，廣東省積極創新水利投融資體制機制，全省完成水利投資1250億元，比“十一五”水利投資增長41%。列入國務院172項重大水利工程的汕頭大圍、榕江大圍達標加固工程，高州水庫灌區、雷州青年運河灌區續建配套與節水改造工程主體基本完成；韓江高陂水利樞紐工程、粵東灌區續建配套與節水改造工程開工建設；樂昌峽水利樞紐工程、灣頭水利樞紐工程等相繼建成；完成了病險水庫除險加固1290座、海堤加固達標300公里，完成中小河流治理河長3765公里。

(二)“十三五”期間投入規模和發展目標

根據《廣東省水利發展“十三五”規劃》顯示，廣東省“十三五”水利建設投資規模約1803億元。其中：水利防災減災建設投資622億元；水資源保障建設投資340億元；農村水利建設投資471億元；水生態文明建設投資327億元；水利信息化能力建設投資43億元。到2020年，廣東省要率先建成全國水生態文明建設示范省和水利信息化強省，水利現代化水平走在全國前列。

三、加入GPA對廣東省水利行業的影響分析

水利工程屬于國家基礎設施建設范疇，資金主要來源于公共財政性資金，因此適用GPA規則。按照目前GPA參加方基本統一的門檻價，工程超過500萬特別提款權(約相當于4000萬元人民幣)的項目，將對外開放，允許GPA參加方參與競爭。因此，加入GPA對廣東省水利行業而言，機遇與挑戰并存，將會對廣東省乃至全國水利行業產生重大而深遠的影響。

(一)機遇

1.促進水利工程PPP模式效益的發揮

廣東省部分水利工程建設項目正在推行PPP模式，PPP模式屬于行政特許合同范疇，由于目前市場競爭程度低，并不利于廣泛推行該建設模式。如果能夠通過雙邊或多邊談判，將PPP模式納入GPA的規范范疇，不僅可以提高行政許可合同的市場競爭程度，還可以將GPA參加方的資金、技術引入到廣東急需的水利基礎設施建設中。

2.有利于促進水利行業企業提高經營管理水平

加入GPA以后，GPA參加方的水利水電企業將有機會在中國政府采購領域同國內企業展開公平競爭，在面臨來自國內外企業激烈競爭的多重壓力下，水利行業企業必須進一步改善經營管理，發揮核心競爭力，提高生產效率和質量，以適應市場形勢的變化，才能在國內外政府采購市場中贏得一席之地。

3.為具備競爭優勢的水利水電企業拓展國內外市場提供契機

加入GPA以后，廣東省水利水電企業將有機會在更廣泛的領域內和更深程度上參與國際競爭與合作。當前，廣東省不少水利行業企業在人才、技術、產品和服務上具備國際競爭優勢，這些企業在不斷鞏固國內市場的同時，也在進一步拓展國外市場。因此，我國可以充分發揮自己的比較優勢，以加入GPA為契機，鼓勵具備競爭優勢的水利水電企業進入GPA參加方的政府采購市場，以獲取更多的市場份額。

(二)挑戰

1.對水利行業建設市場帶來沖擊

目前，廣東省基本形成了較為規范的市場主體信用登記公開管理制度體系。據統計，廣東省主動登記信用信息的勘察設計、施工、監理以及招標代理等各類企業達700家，這些企業對國內政府采購的依賴程度相對較強，一旦加入GPA，原有的依賴關系將會被打破，市場競爭加劇，必將擠占廣東水利行業企業原有的市場份額。

2.開放部分重要水利工程項目的勘測設計服務將會對國家安全造成威脅

廣東省作為我國改革開放的前沿，戰略地位顯著。重要水利工程項目勘測設計服務涉及的地形、地貌、水文、水情等資料均屬國家機密。加入GPA，如果開放此類工程服務項目，將會削弱我國東南部水利基礎設施工程的防護能力，進而對國家安全造成威脅。

3.進入成員方市場困難大，開放帶來實質市場的不對等

由于目前GPA參加方主要為歐美等發達國家和地區，廣東省水利水電企業進入這些發達國家尚未積累起足夠的經驗，進入難度很大。主要表現在：一是相當一部分成員方已渡過了水利基礎設施建設的高峰期；二是對參加方市場環境、法律制度、政府采購程序及規則不熟悉，短期內難以進入。然而，廣東省是我國對外開放程度和深度最大的省份之一，外方準入要求相對不高，且廣東省在政府采購領域也尚未建立起系統的保護體系。因此，加入GPA在某種程度上將帶來實質性市場開放的不對等。

四、應對原則與策略分析

(一)出價原則

1.積極應對原則

我國加入GPA談判工作已開展約10年時間，廣東省作為我國經濟發達省份已經被列入次中央實體的出價清單，在此背景下，廣東省應積極開展出價研究工作，在不影響國家及廣東省整體利益的前提下，制定一份符合廣東省實情的出價建議清單。

2.出價一致原則

財政部是我國加入GPA談判的牽頭單位，水利部是全國水利行業GPA研究的牽頭單位。因此，廣東省水利行業GPA出價清單應與財政部、水利部保持一致，并適度從嚴，以維護全局和行業利益。同時，為避免部分采購實體有的省列入、有的省不列入，而引起參加方關注，廣東省水利行業的出價清單還應與其他省(市)出價保持一致。

3.安全底線原則

廣東省南臨南海，毗鄰港澳，是我國重要的出海口，是改革開放的最前沿，而水利又是國民經濟的基礎，因此，對涉及國家安全的采購領域應堅決不予開放，或在國內保護措施相對成熟的情況下，擇機適度開放。

(二)出價策略

1.對等開放策略

對等開放是參加方開放清單的一個突出特點，是參加方之間確定政府采購開放實體、項目、門檻價所遵循的基本策略。對等開放包括總量對等、項目對等、實體對等、門檻價對等。“十三五”期間，廣東省水利建設將投入1800億元，年均約360億元。而大多數參加方已完成工業化進程，水利基礎設施建設政府采購市場規模較小。因此，廣東省水利行業出價可以采取縮小實體及項目開放范圍，提高門檻價等方式實現總量對等開放。

2.組合出價策略

實體、項目、門檻價和例外排除條款在保護力度方面有強弱差別。總體來說，實體保護力度最強，項目保護次之，門檻價保護力度相對較低。因此，開放清單的調整，應首先考慮實體保護手段，然后是項目保護手段，最后才是門檻價保護手段。此外，這四個手段既可組合使用也可單獨使用，還可以通過實體的細分、項目的細分、門檻價的具體設定和例外條款的明確列示，設計出最大化保護廣東省水利行業利益的出價方案。

3.漸進開放策略

GPA允許參加方在非歧視原則框架內，根據本國或本地區經濟發展水平，兼顧政府采購的社會性和經濟性目標，自主決定對相關成員方開放的范圍和程度。從GPA實踐來看，無論是發達國家成員還是發展中國家成員的政府采購市場開放都是漸進有序進行的。加入GPA的談判過程中，應充分充分運用GPA例外條款和對發展中國家給予特別考慮的條款，根據我國水利行業的發展狀況，漸進有序地開放水利政府采購市場。

五、結語

加入GPA是我國既定的戰略部署，盡管目前GPA談判還面臨著各種制約，但隨著改革開放的不斷深入，加入GPA勢在必行。在這種情況下，水利行業必須深入研究，早做準備，科學制定談判應對方案，盡可能減輕加入GPA對水利行業的沖擊，充分發揮加入GPA對水利行業可能帶來的積極作用。

(廣東省供水工程管理總局，廣東廣州510635)