行政事業單位財務內控中的職能壁壘問題分析及對策

目前針對行政事業單位財務內控問題的探討十分廣泛，同行從不同視角構建起一系列的解題思路。不可否認，諸多思路在指導財務內控實踐中必然會發揮積極作用。但這里也需要指出，在行政事業單位現有的組織架構形態下，以及在固有的組織生態環境下，單純聚焦財務內控技術的優化仍難以取得圓滿的結果。究其原因可概括為，在財務部門現有的職能地位和職能范疇下，財務人員將受制于職能壁壘的束縛，最終難以將優化后的財務內控技術貫徹到底。職能壁壘問題的存在，不僅影響到財務部門與其它職能部門的協同效果，也在財務信息交互方面產生了阻礙。然后，我們仍不能以打破職能壁壘為己任，因為這將帶來不可忽視的組織變革壓力。因此，在對策構建中需要植根于行政事業單位的實際之中。

一、職能壁壘所導致的問題

結合筆者從事多年的行政事業單位工作實踐體會，職能壁壘所導致的問題可以歸納為以下四個方面：

(一)財務內控職責范疇狹窄

全面預算管理構成了行政事業單位財務內控的中心內容，在執行預算會計的制度安排下，財務部門在現有的職能范疇內執行上級所交付的預算管理任務。在職能壁壘問題的影響下，財務人員在執行預算管理工作中顯得較為被動，并在重視預算管理的事前、事中控制的同時，卻較為忽略對預算管理的事后控制。如，在部門固定資產購置過程中，財務部門因受到職能壁壘的約束，無法有效參與到對固定資產使用、維護等環節的監管工作中。

(二)部門之間聯系變得困難

行政事業單位在組織管理中遵循權威式管理模式，因此信息的下行傳遞較為順暢，但信息的平行傳遞則會出現較多的阻礙。信息平行傳遞在這里就體現為，財務部門與其它職能部門之間的聯系。在匯總部門年度預算申報時、在監督部門預算管理工作時，這些都會因部門之間的聯系困難而降低財務內控的績效。在調研中發現，由于各部門負責人具有相同的行政級別，因此，職能壁壘問題也會因部門負責人的私人交往形態得到放大。

(三)財務信息交互面臨阻力

財務信息交互不僅體現為各職能部門向財務部門傳遞預算管理信息，而且還反映在財務部門向各職能部門傳遞部門經費有關信息。從目前問題發生的主要癥結來看，由于財務部門受制于職能壁壘所帶來的崗位意識短板，使得在為各部門提供部門預算經費使用信息時顯得較為被動，并沒有有效做到服務職能部門的要求。長此以往，財務部門與其它職能部門之間難免會出現隔閡，最終又將強化職能壁壘的效應。

(四)財務內控創新能力弱化

在當前黨風廉政建設背景下，以及在加強行政事業單位財經紀律的要求下，財務內控工作模式也必然存在著創新需要。然而，在職能壁壘效應作用下，財務部門并未獲得授權來開展工作模式創新，同時在習慣了傳統工作模式的情形下，財務人員也缺乏財務內控創新的意識和能力。這樣一來，必然造成財務內控工作始終處于現有形態之下。

二、破解問題的分析框架

在問題導向下，以下分別引入破解問題的分析框架：

(一)破解財務內控職責范疇狹窄的分析框架

該問題的出現具有一定的“合理性”，即其歸因于行政事業單位的組織架構設計傳統，以及按照職能化進行部門分工的制度安排。財務部門按照這樣的組織架構設計和職能化制度安排進行了長期運轉，其工作模式早已植根于單位現有的組織生態環境之中。因此，試圖通過組織變革(大部制改革)來破解職責狹窄的問題，將會顯著增大單位內控的交易成本，且也不利于職工隊伍的穩定。因此，在制度層面提升財務部門的職能地位應成為首選。

(二)破解部門之間聯系變得困難的分析框架

作為體制內單位，行政事業單位的組織生態中存在著顯著的人際關系元素。即，部門之間的聯系與協作績效不僅取決于針對部門的績效考核力度，還受到部門負責人之間工作關系和私人關系的影響。隨著財務部門職能地位的提升，其將有助于打破有限的困局。與此同時，行政事業單位還需要在激勵兼容原則下完善激勵機制設計，進而來彌補現有績效考核制度的不足。面對人際關系影響因素，則需要在重構組織生態環境的基礎上得到改善。

(三)破解財務信息交互面臨阻力的分析框架

職能壁壘在這里所造成的問題主要體現在，財務部門在部門經費使用信息發布上存在著被動態勢。即，需要由部門負責人前往財務部門來查詢部門經費使用信息。但這里需要指出的是，單位預算管理制度、部門經費額定辦法、部門經費使用沖銷管理等都具有一定的專業性，而這卻是其它職能部門負責人所不可能完全具備的能力。因此，財務部門的被動之舉將帶來一系列的后續問題。因此，需要在便利部門的目標下完備財務信息發布制度。

(四)破解財務內控創新能力弱化的分析框架

行政事業單位在體制機制變革過程中，需要對財務內控實施有限度的創新。而創新需要在問題驅動下來開展，且需要對財務人員提供創新風險保障機制。從目前所反饋的情形來看，財務人員在缺乏現狀調研的基礎上，并未形成具有針對性的問題意識。而且，在現有創新風險保障機制缺失的情形下，財務部門負責人也缺乏創新的主動性。可見，這需要分別給予破解。

三、分析框架下的對策構建

根據以上所述，在分析框架下的對策可從以下五個方面來構建：

(一)以正式制度安排提升財務部門的職能地位

打破財務內控職能范疇狹窄的局面，暫時不宜通過大部制改革來實現。目前，可以通過構建起正式制度安排來提升財務部門的職能地位，進而拓寬財務部門的職能權限，也變相增強了財務人員的預算管理力度。在制度安排中需要明確這樣幾點內容：(1)財務部門有權對部門資產使用情況進行考察，并根據“產出/投入”關系對部門進行績效考核，國資部門應給予全面配合。(2)針對專項采購，首先由財務部門向管理層提交項目預算建議。

(二)加強財務崗位培訓開展崗位制度優化創新

面對財務部門職能地位的提升，則需要加強財務人員的崗位培訓。與傳統崗位培訓模式不同，這里的培訓應給予財務人員大局觀和培育他們的使命感。筆者發現，受制于傳統組織生態環境的影響，財務人員已將自身行政化了，進而缺乏必要的工作主動意識和創新意識。為此，在開展崗位培訓時還應將部門聯合調研納入到培訓內容的范疇。再者，行政事業單位需要落實財務人員的部門聯系制度，使其成為財務部門與各職能部門之間的財務信息中端。

(三)激勵設計和黨建工作下提升部門聯系績效

仍然受制于體制內單位的組織生態傳統，職能部門在面對財務部門的合作要求時，往往會選擇性的采取配合和不配合態度。為了打破這種格局，首先需要在對部門的績效考核體系上做文章，通過遵循激勵兼容原則來突出正激勵的正能量，進而鼓勵各職能部門配合財務部門的工作。再者，行政事業單位需要發揮黨建工作的職能優勢，通過強化基層支部的作風建設、組織建設、思想建設，來為部門之間的聯系重塑組織生態環境。

(四)完善單位OA系統搭建便利財務信息發布

在信息化時代，行政事業單位需要通過完善OA系統的搭建，來便利財務部門與各職能部門之間的信息交互。這里需要著手的工作包括：(1)在各職能部門設置兼職信息員崗位，由信息員與財務部門進行日常聯系；(2)對財務信息的查詢進行授權，一般將部門經費使用信息的查詢授權給部門行政一把手，進而嚴格遵守財務信息的保密制度。(3)為部門的申訴提供通道，這里仍可以基于OA系統為部門提供向黨委的申訴平臺。

(五)加強多部門協作調研完成財務內控的創新

行政事業單位的財務內控應建立服務職能、預算管理職能、成本控制職能等多元職能導向。為了使財務內控創新更符合單位實際，以及打破職能壁壘所帶來的視野狹窄的不足，這里需要加強多部門協作調研工作的開展，來完成財務內控的創新任務。這里的多部門主要由：財務部門、國資管理部門、紀檢監察部門，以及核心職能部門。

四、展望

(一)優化項目資金預算團隊的構成

事業單位可以與第三方咨詢公司建立合作關系，從而邀請第三方技術人員參與到對具體項目資金預算草案(由項目申請部門做出)進行審核，第三方技術人員主要對項目資金需求明細表進行考察，來給出自己獨立的意見和建議。財務人員再結合自己的專業視野，向上級主管部門提交建議。

(二)建立多部門聯動下的資產監管

這里的資產監管重點應放置在對資產的使用過程中，所以屬于事后監管。財務部門為了完成事后監管且又不存在越權，那么就需要與單位國資辦、監審處等部門一同對資產進行監管，并在監管后提出整改意見，并根據部門的整改效果來確定今后對該部門項目資金申請的態度。

五、小結

本文在問題分析的基礎上認為，破解職能壁壘的對策可圍繞著：以正式制度安排提升財務部門的職能地位、加強財務崗位培訓開展崗位制度優化創新、激勵設計和黨建工作下提升部門聯系績效、完善單位OA系統搭建便利財務信息發布、加強多部門協作調研完成財務內控的創新等五個方面來構建。

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