改革開放以來的中國養老金制度：演變邏輯與理論思考

魯 全

一、引言

中國的改革開放是20世紀以來全球經濟社會變遷長卷中最令人矚目的一頁，它不僅深刻地影響著中國的經濟社會形態，甚至也對世界經濟社會發展格局產生了重大的影響。今年是中國改革開放40周年，從經濟社會發展周期和效果顯現的角度來看，對40年來相關領域的改革與發展進行回顧梳理和理論總結，探求發展規律，總結經驗、反思不足、啟迪未來，必將有利于國家的健康與可持續發展，有助于真正實現中華民族偉大復興的強國夢。

中國的養老金制度改革是在改革開放的宏觀背景下展開的，并且構成了從傳統的計劃經濟向中國特色社會主義市場經濟轉型的重要組成部分。這場全面而深刻的變革亦成為全球養老金改革進程中令人矚目的焦點。目前，中國既是世界上老年人口最多的國家和基本養老保險制度覆蓋人口最多的國家，也是人口老齡化速度極快、養老保險制度面臨挑戰較大的國家。在這樣的歷史背景和時間節點上，全面回顧、總結和反思中國改革開放40年來的養老金制度變革是十分有必要的。

需要特別說明的是，養老保險制度作為一個跨代的長期制度安排，其政策變革的真正效果很難在短期內進行準確與客觀的評估，而40年的周期則較為恰當a20世紀80年代初引人注目的智利養老金私有化改革，在近些年開始暴露出根本性缺陷，引起大規模社會運動，成為影響社會穩定的因素。這樣的事實恰恰說明對養老保險制度改革的評價需要一定的時間周期。，彼時的參保者已經成為此時的退休者、舊制度和新制度中的退休者亦同時存在，制度變革的效果會更加全面地呈現出來。

二、改革開放以來中國養老金制度變遷的基本線索

（一）養老金制度整體變遷的基本線索

改革開放以來，中國養老金制度整體變遷的基本線索是伴隨著計劃經濟向市場經濟的轉型，從以城市居民為對象的國家-單位退休金制度向以全體國民為對象的社會養老保險制度轉變。其本質是對經濟生產方式的適應過程。這種變遷可以從3個視角來理解，分別是城鎮居民退休金向社會養老保險的轉變，農村居民養老金權利的從無到有，以及從城鄉分割走向城鄉統籌。

1.城鎮居民：生產關系的變化與養老金制度變遷

在計劃經濟時期，退休金是城市勞動者的“專利”，是其“單位保障”的重要組成部分。勞動者本人不需要繳費，退休金全部來源于單位，從而可以被視為“工資的延期支付”和勞動者終身雇傭關系的重要體現。由于計劃經濟時期所有單位（無論是企業還是公共部門）的背后都是國家力量，因此個人與單位關系的實質就是個人與國家的關系a鄭功成等：《中國社會保障制度變遷與評估》，中國人民大學出版社，2002年，第10頁。。如果說就業是勞動年齡階段個人和國家緊密聯系的紐帶與個人之“國家身份”的體現，那么退休金則是退休后個人與國家緊密關系得以延續的最重要體現。

伴隨著市場經濟體制的建立與完善，企業與政府的邊界開始重新界定，企業逐漸成為獨立的市場主體。勞動者與企業的關系也從計劃經濟時期復雜的經濟社會關系轉變為較為單純的雇傭關系，勞動的“商品化”屬性增強，社會屬性被削弱，勞動者與企業的關系伴隨著勞動交換過程的結束而中止。勞動者一旦因年老而退出勞動力市場，雇主并沒有直接支付其養老金的義務。在這樣的背景下，一個獨立于企事業單位之外、社會化運行的養老保險制度便呼之欲出。其標志是1986年國務院發布《國營企業實行勞動合同制暫行規定》，要求勞動合同制工人退休費用實行社會統籌b鄭功成：《中國社會保障30年》，人民出版社，2009年，第60頁。，由企業和工人共同繳納，以及2015年國務院發布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，要求基本養老保險費由單位和個人共同負擔。

2.農村居民：生產方式的變化與養老金權利實現

在計劃經濟時期，農村居民沒有嚴格意義上的養老金，其老年收入主要來源于勞動收入和家庭內部的經濟支持。伴隨著改革開放的進程，農村居民的生產方式發生了重大變化。一方面，大量農村剩余勞動力進入城市，形成戶籍身份（農民）與職業身份（工人）分離的大規模農民工群體；另一方面，快速的城鎮化進程使得城市的地理外延不斷擴張，并由此形成戶籍身份與生產資料占有方式分離的失地農民。同時，伴隨著農業機械化程度的提高，第一產業從業者的數量從1978年的2.83億下降到2017年的2.15億，占從業總人口的比重從70.5%下降到27.7%c國家統計局：《國家數據》，http://data.stats.gov.cn/。。

農民a這里的農民是指其戶籍身份，而非職業身份。生產方式的重大變化對其老年收入產生了直接的影響。其中，農民工的出現沖擊了傳統的農村家庭結構，導致家庭保障功能減弱，而最重要生產資料土地的喪失則更加直接影響了老年人的收入來源。在這樣的背景下，國家于2009年開始試點新型農村社會養老保險制度，并于2014年初將其與城鎮居民社會養老保險制度合并實施，成為城鄉居民社會養老保險制度。它標志著中國農民在歷史上首次獲得了由國家提供的、制度化的養老金，也標志著養老金權利從基于勞動權的衍生權利（即只有受雇勞動者才有養老金）擴展為基于國民身份的基本權利。

3.從城鄉分割到城鄉統籌

在計劃經濟時期，勞動者的職業身份和就業所在地相對穩定，流動性極低，而經濟體制改革必然帶來生產要素的自由流動，跨單位、跨行業、跨區域的流動規模不斷增大、愈加頻繁，尤其是城鄉之間勞動力流動的規模不斷加大。統計資料顯示，2017年農民工數量達到2.86億，占城鎮就業人員的67.5%b人力資源和社會保障部：《2017年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，人力資源和社會保障部官網：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/201805/t20180521_294287.html，2018年5月21日。，已經成為支撐經濟發展最重要的勞動力大軍。

如上文所述，在計劃經濟體制下，退休金是城鎮居民的專利。而隨著戶籍身份與職業身份的分離、國民經濟實力的日益增強、城鄉居民養老金平等權益訴求的提升以及經濟發展方式轉型的推動，中國的養老金制度從城鄉分割逐漸走向城鄉統籌。其主要方式有兩個：其一是通過新建制度擴大制度覆蓋面，即2009年試點新型農村社會養老保險，2011年試點城鎮居民養老保險，分別將農村居民和城鎮居民納入制度框架；其二是維護勞動者在職業身份轉變和就業地轉變過程中的養老金權益不受損，即2010年頒布《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，2014年頒布《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》。從城鄉分割到城鄉統籌轉變的實質是養老金權利不再與戶籍相掛鉤，而與其職業身份相掛鉤；養老金待遇也不再成為人們跨區域、跨行業流動的阻礙因素。

（二）職工基本養老保險制度變遷的線索

我國的基本養老保險體系由職工基本養老保險、城鄉居民基本養老保險和機關事業單位基本養老保險共同構成。雖然目前來看城鄉居民基本養老保險的參保人數最多，但職工基本養老保險仍然是基本養老保險體系的主體與核心。c魯全：《城鎮化、就業質量與城鄉統籌養老保險制度》，《學海》2016年第2期。職工養老保險制度的變革時間最早、引起的關注最多、情況也最為復雜。所以，本節進一步探究改革開放以來職工基本養老保險制度變遷的基本線索。

1.制度模式之爭：社會統籌與個人賬戶

統賬結合是我國職工基本養老保險制度的基本模式，其緣起于1993年黨的十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中，明確提出城鎮企業職工基本養老保險實行社會統籌與個人賬戶相結合。隨后，有關統賬結合的模式之爭、個人賬戶虛實之爭貫穿職工養老保險制度改革全過程。

1995年國務院發出《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，提出了統賬結合的兩個實施辦法；1997年國務院頒布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，結束了各地各行其是的做法，將個人賬戶規模確定為11%；2000年國務院頒布《關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》，將個人賬戶規模下調到8%，并要求做實；2005年國務院發布《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，要求逐步做實個人賬戶（5%起步），隨后做實個人賬戶的試點地區從東北3省擴大到13個省區；2010年，相關部門批準遼寧省向已經做實的個人賬戶基金借支發放當期養老金，標志著做實個人賬戶遭遇困境；2013年相關部委啟動養老保險頂層設計工作，部分研究機構提出“名義賬戶”或“大賬戶”方案，但決策部門未予以采納；“十三五”規劃要求“完善職工養老保險個人賬戶制度”，不再要求做實。回顧40年統賬模式之爭不難發現，職工基本養老保險制度改革是個人賬戶規模不斷縮小的過程，亦是不斷回歸制度互助共濟本質屬性的過程。

2.制度責任主體之爭：統籌層次不斷提高

職工養老保險統籌層次的提高是沿著行政層級和行業-地方關系兩條線索展開的。一方面，受到從單位保障向社會保障整體轉型的路徑制約，職工養老保險顯然無法一步實現全國層面的社會統籌，而經歷了一個按照行政層級序列，從區縣統籌到地市統籌，再到省級統籌，最后將目標明確為全國統籌的過程。然而，由于各省區的實際情況差異較大，目前不同省區的實際統籌層次有較大差別。這種差別不僅體現在基金的統籌層次上，而且表現在實際費率、基金管理體制、養老金計發標準等政策內容上，使得原本應當全國統一的制度淪落為地方性制度安排，不僅影響了職工養老保險制度本身的可持續發展，也破壞了區域之間公平的競爭環境。2018年，國務院印發《關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》，向全國統籌邁出了實質性的步伐。

另一方面，統籌層次還經歷了行業-地方關系的調整。國務院于20世紀80年代后期陸續批準了鐵路、郵電、電力、水利、建筑5個部門實行養老保險行業統籌；1993年又批準了交通、民航等6個部門實行行業統籌a鄭功成：《中國社會保障30年》，人民出版社，2008年，第58頁。，由此導致行業統籌與地方統籌并存的混亂局面。直到1998年勞動和社會保障部成立，實現了養老保險行政管理的統一。同年8月，國務院發出《關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》，逐步實現了行業統籌向地方統籌的轉變。回顧40年管理體制之爭不難發現，職工基本養老保險制度改革是管理層級不斷提升、管理主體不斷集中b從整個養老保險制度體系看，管理主體的集中不僅包括職工養老保險從行業統籌向地方統籌的轉變，也包括農民養老保險管理主體從民政部歸并到原勞動和社會保障部的過程。的過程，亦是以試點為引導、差異化的地方性制度安排走向以頂層設計為引導、統一化的全國性制度安排的過程。

3.制度功能之爭：激勵性與再分配

激勵性與再分配性是養老保險制度設計中需要考慮的兩個重要因素。其首先體現在個人賬戶與社會統籌的比例關系上。雖然從個體“經濟理性”的角度出發，個人賬戶看似比社會統籌更具有激勵性，但作為一種集體性和強制性的制度安排，這種激勵機制并未實際發生作用c城鄉居民個人賬戶的制度設計與參保者普遍選擇最低繳費檔次的實際便充分說明了這一點。，上文對統賬結合的回顧也說明了這一點。

激勵性與再分配關系的平衡還體現在養老金待遇的確定方式上。1997年的改革統一了職工基本養老金的計發辦法，其中基礎養老金標準為本地上年職工月平均工資的20%，這種待遇計發辦法與個人的繳費水平、繳費年限均無關系，而只與其所在地的經濟發展水平有關，從而再分配性強、激勵性較弱，幾乎可以被視為一種均等化的養老金；2000年的試點方案調整了計發辦法，將基礎養老金水平與繳費年限相掛鉤，同時引入個人賬戶養老金計發月數，將個人賬戶養老金水平與退休年齡相掛鉤；2005年的改革在保留社會平均工資的同時，又通過引入個人指數化繳費工資，將基礎養老金水平與繳費基數相掛鉤，逐步實現了制度模式上強調社會統籌的根本屬性與技術方案上兼顧激勵性與再分配的平衡。綜合考察職工養老保險的制度模式與計發辦法不難發現，改革初期在制度模式上通過引入個人賬戶強調效率，但技術環節（計發辦法設計）卻以再分配為主；經過40年的改革，制度模式強化了社會統籌，而技術方案上則引入了激勵因素，從而糾正了目標與技術手段的關系。

三、改革開放以來中國養老金制度變遷的基本特點：成就與問題

中國改革開放的偉大實踐實現了中華民族從站起來到富起來的轉變，而中國養老金制度的變遷也取得了非凡的成就。對改革開放40年來中國養老金制度變遷的基本評價是：中國的養老金制度是單位人走向社會人的堅實后盾，保障和促進了個人的自由；是經濟體制改革的安全網，基本實現了與經濟發展的良性互動；是全體國民老年收入保障的壓艙石，有效緩解了老年人的經濟后顧之憂；是全球最為精彩的養老金改革大舞臺，展現出了所有可能的養老金搭配模式；是全世界最大的老年收入保障網，為全球社會保障覆蓋面的擴大做出了杰出貢獻。當然，我國的養老金制度改革也暴露出一些深層次的問題，面臨著一些新的挑戰，下面做具體分析。

（一）中國養老金改革總體上適應了生產方式的變革，保障和促進了個人自由，但也面臨部分權益受損的情況

養老保險作為一種經濟社會制度，必須要適應生產力的發展和生產關系的變革，更應當保障和促進個人的自由。對于養老保險制度的產生，有保守的觀點認為：它強制人們進行繳費、干預個人的經濟分配權，從而阻礙了個人的經濟自由。這種觀點是狹隘的。中國養老金制度改革的實踐恰恰說明，養老保險制度是保障和促進個人自由的。在計劃經濟時期，老年收入來源于家庭成員、土地收益或者用人單位，從而形成了一種人身依附關系，即老年收入的穩定性和水平必須依賴于某人或某物。家庭結構不同、子女的孝順程度與經濟狀況不同、所在單位的經濟效益不同，老年人的收入就會有所差異。勞動者一旦進行跨地區或者跨行業的流動，人身依附關系中斷，養老金權益就會受損甚至消失。在這樣的機制下，人們自由經濟權利的獲得以喪失養老金權益作為代價。社會養老保險制度的引入，則使得個人的老年收入不再依賴于他人或他物，轉而依靠社會統籌、代際互助的機制，養老金權益也不會因為職業流動或就業地變化而消失，不再成為人們實現經濟自由的阻力或代價。簡而言之，如果說改革開放使人們擺脫了土地、戶籍等因素的限制，實現了生產要素更加充分的流動和優化配置，那么養老金制度的整體轉型則使得這種流動沒有了后顧之憂，個人自由得以真正實現。

但是，在具體的政策設計和操作環節，仍然面臨一些養老金權益受損的情況。例如，在從歷史權益向現實權益的轉變與實現過程中，視同繳費年限的認可還缺乏操作方案；部分地區在企業轉制過程中，未能充分保障或實現職工的養老金權益；農民的歷史貢獻未得到充分體現等。還例如，現行職工基本養老保險跨統籌地區轉移程序較為復雜，養老金權益的可攜帶性較差。統計數據顯示，2015年全國共辦理職工基本養老保險跨省轉移接續208萬人次a人力資源和社會保障部社會保險事業管理中心：《中國社會保險發展年度報告（2015）》，中國勞動社會保障出版社，2016年，第9頁。，遠遠低于當年跨省流動的農民工數量。再例如，在職業身份轉化過程中的養老金權益累積問題。根據現行政策，退休者必須以某一種職業身份退休并領取相應的養老金b根據現行的轉移接續辦法，如果參保者在職工養老保險制度中累計繳費滿15年則以職工身份退休，如不滿15年，則以居民身份退休。，這顯然與個人整個職業生涯就業形態多樣性及養老金權益的積累性之間存在矛盾，并導致了養老金權益的部分受損。

（二）中國養老金改革緣起于經濟體制改革，亦為經濟發展提供了有力支撐，但制度分割也成為影響經濟均衡發展的致因

中國的改革開放首先是在經濟領域進行的，養老金制度改革也緣起于國有企業改革，從而被視為是國有企業改革的重要保障措施和社會主義市場經濟體制的重要組成部分。市場經濟體制改革要求企業成為獨立自主、自負盈虧的市場主體，要求建設公平的市場競爭環境，而不同企業的歷史負擔和人員結構不同，因此必然要求建立社會化的風險化解機制，解決“人往哪里去”的問題。如果沒有社會化養老保險制度的建立，國有企業改革必然無法成功，經濟的“軟著陸”也無法實現。經過40年的改革，一個獨立于企事業單位之外的、社會化運行的養老保險制度已然建立，用人單位單方面承擔責任的機制亦被多方繳費的責任分擔機制所取代。養老保險從雇主責任轉變為社會責任，成為企業專注于生產經營和市場競爭的有力支撐。不僅如此，從宏觀經濟運行的角度看，養老保險制度的建立還有效化解了人們的后顧之憂，有利于提振人們的信心、提高當期的邊際消費傾向，從而助力了經濟增長方式的轉變。c魏勇：《社會保障、收入門檻與城鎮居民消費升級》，《社會保障評論》2017年第4期。

但是，當前養老金的制度分割與區域分割也成為影響經濟區域均衡發展和高質量發展的重要因素。一方面，養老金制度的城鄉統籌并未帶來城鄉居民養老金水平差距的縮小，廣大農村居民的養老金水平仍然較低，從而無法為廣袤農村地區消費市場的開發提供有力支撐。另一方面，職工養老保險區域分割狀況依舊，不同統籌地區的實際繳費負擔差異極大。經濟發達地區人口結構年輕、實際繳費負擔輕、吸引投資能力強，并進而創造了更多的就業崗位從而維持較輕的繳費負擔；相反，經濟欠發達地區人口流失嚴重、繳費負擔重，并進而影響投資環境和經濟活力，造成人口的進一步外流。d李靜：《我國養老保險繳費與外國直接投資的相關關系研究——基于面板數據聯立方程組的實證研究》，中國人民大學碩士學位論文，2018年。養老保險作為法定勞工成本，由于制度分割，導致在全國不同省區之間的實際繳費負擔有很大差異，并成為影響經濟均衡發展的因素。除此之外，制度的區域分割還造成了名義費率過高，在一定程度上加重了用人單位，尤其是欠發達地區企業的負擔，亦不利于經濟的長期可持續發展。

（三）中國養老金改革編織了一張全球最大、覆蓋人口最多的老年收入保障網，但人們對養老金制度的信心仍然不足

如前所述，在計劃經濟時期，養老金是城鎮居民的“特權”，經過40年的改革，通過“建制”和“擴面”兩條路徑，一個覆蓋全民的基本養老保險體系已經基本建立。一方面，通過新建制度，將農村居民、城市居民納入養老保險體系，使養老保險權利實現“去勞動化”，而成為一種普遍的國民權利。a嚴格意義上講，根據《社會保險法》的規定，外國人也可以參加各項社會保險制度，國籍也不再成為權利實現的前提。目前，我國的城鄉居民基本養老保險制度參保人數超過5個億，已經成為全世界最大的單體養老金制度，確保了所有年滿60歲的城鄉老年人都能夠領取一定金額的養老金。另一方面，通過強化社會保險經辦能力，實施全民參保登記計劃，逐步擴大養老保險的實際覆蓋面。統計資料顯示，1993年共有7336萬職工參加社會統籌，占當時工資勞動者數量的26.5%，2017年參保職工達到2.93億，占二、三產業從業人員的51.6%b人力資源和社會保障部：《2017年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，人力資源和社會保障部官網：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/201805/t20180521_294287.html，2018年5月21日；勞動部、國家統計局：《關于1993年勞動事業發展的公報》，人力資源和社會保障部官網：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/200602/t20060207_69882.html，2006年2月7日。。

但是，目前國民對養老金體系的信心仍然不足，甚至出現恐慌。造成這種社會現實的因素是極其復雜的。其一，人口老齡化。中國正在經歷快速的人口老齡化，人口老齡化必然會對現收現付養老金制度產生挑戰。但我們同時也要認識到，中國目前的老齡化絕對程度并不高，勞動生產率的提升也可以在一定程度上抵消人口結構的影響，從而仍然具備制度調整和完善的窗口期。其二，制度長期理性與個人短期理性的沖突。養老保險是一個跨期的風險化解機制，是利用集體的力量來抵御個人的風險；相反，改革開放以來經濟體制改革主要強調個體“收益-成本”最大化的狹隘利己主義導向，使得個人很難理解這種長期的制度安排，甚至產生質疑，并由此引發不信任感。其三，由于對制度發展規律認識不足導致的改革波動頻率過大，進一步損害了民眾對制度的信心。從1995年到2005年，國務院先后4次出臺有關職工養老保險制度的改革方案，這既體現出了對養老金改革的重視，亦反映出決策部門對養老金制度發展規律認識不足而不得不常常調整。原本應以穩定性至上的制度卻遭遇頻繁變革，必然會影響民眾對其的信心。其四，其他因素進一步放大了制度的風險，包括媒體的渲染、理論學術界的爭論等，都使得原本處于后臺的技術風險異化為表現在前臺的制度風險，甚至蔓延為社會信任風險。

（四）中國養老金改革為全體國民提供了較為穩定的老年收入來源，保障水平不斷提高，但卻未形成合理的預期和多層次的體系

養老金制度是維持老年人基本生活、分享經濟發展成果的重要方式，我國建立養老保險制度以來，尤其是進入到21世紀之后，養老金的總體水平穩步上升。其中，職工養老保險從2005年以來，連續14年提高退休人員待遇；城鄉居民養老保險制度建立不到10年，雖然總體水平仍然較低，但基礎養老金最低標準已經兩次調整，從此前的55元提高到88元，相關部門還于2018年發布了《關于建立城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制的指導意見》。毋庸置疑，社會化的養老金已經成為老年人最重要的收入來源之一。

與此同時，在養老金體系中，基本養老保險一枝獨大，老年人對基本養老保險的期望過高，多層次養老金體系建設進展緩慢、全方位的責任分擔機制仍未建立。a林義：《中國多層次養老保險的制度創新與路徑優化》，《社會保障評論》2017年第3期。2016年全國城鎮職工平均養老金水平是當年城鎮居民人均支出的1.36倍，是當年城鎮居民人均收入水平的93.8%，是當年城鎮非私營單位就業人員平均工資的46.7%。與基本養老保險迅猛發展相比，企業年金的發展速度和規模則不令人滿意。2000年全國參加企業年金的從業人員為560萬人，占當年城鎮單位從業人數的4.8%，2016年，參加企業年金的職工為2325萬人，也僅占當年城鎮單位從業人數13%。從全球的經驗來看，建立多層次的養老金體系幾乎是應對人口老齡化挑戰的唯一出路。在盡快實現基本養老保險制度定型的基礎上，我國下一階段改革的重點就應當是加快建設多層次養老金體系。

（五）中國養老金改革是全球內容最為豐富的養老金改革大舞臺，展現出了所有可能的養老金搭配模式，但也反映出對制度基本規律的認識不足

從組成要素上看，養老金制度設計是收支關系（繳費確定型或待遇確定型）與財務模式（現收現付或完全積累）的搭配組合。傳統意義上，繳費確定型與完全積累搭配、待遇確定型與現收現付搭配，但也可以進行交叉搭配。在中國養老金制度改革的設計與實踐中，各種養老金搭配模式都出現過，從而呈現出模式的多樣化。例如，無論是職工養老保險還是居民養老保險中的個人賬戶，其目的都是為了進行積累，如果按照傳統的積累制運行方式，其收益率無法確定，但由于我國個人賬戶的積累資金未全部用于市場投資，由此導致固定的記賬利率，使得完全積累制的待遇亦可以“被確定”。而待遇確定型養老金往往與現收現付的財務模式相匹配，因為需要根據人口結構來調整繳費，實現以支定收，從而無法實現繳費確定。但我國職工養老保險個人賬戶的空賬運行，使得其兼具繳費確定和現收現付的特質。中國各項養老金制度的要素搭配方式參見表1。

表1 中國養老金制度中的要素搭配方式

中國養老金制度模式的多樣性既有中國在全球范圍內進行主動學習的積極因素，也有政策實踐背離政策設計的偶然性因素。例如，統賬結合模式在最初設計時是為了兼顧社會統籌與個人賬戶的優點，從而在對國際經驗進行學習借鑒的基礎上進行的政策要素組合，體現了一定的創新性。但在政策實踐過程中，因當期養老金發放壓力而挪用個人賬戶基金并由此導致職工養老保險個人賬戶空賬，雖然其運行機制與名義賬戶制度基本相同，但顯然并非是主動政策創新的結果，而具有極強的偶然性。這種政策實踐與政策設計的偏離，以及對各種養老金模式的莫衷一是，恰恰說明了在改革初期對養老保險基本運行規律和制度邏輯的認識不足。

四、對改革開放以來中國養老金制度變遷的理論思考

40年來中國養老金制度翻天覆地的改革實踐，為養老金的理論研究提供了最生動的內容和最豐富的營養。從理論上分析和總結中國養老金改革歷程，可以發現4個基本轉變：其一是從被動適應性改革向主動謀劃性改革的轉變；其二是從分散的地方試點向中央主導下的央地分責轉變；其三是從戶籍身份為基礎向以職業身份為基礎轉變；其四是從簡單借鑒國際經驗向深刻把握制度本質規律并扎根中國實踐、形成中國方案轉變。

（一）從被動適應性改革向主動謀劃性改革轉變

筆者認為，在改革開放后的很長一段時期內，養老金制度的改革都體現出明顯的“被動適應性”。這種“被動適應性”的內涵包括了兩個方面的內容：第一，是對生產方式變化和社會結構變化的適應；第二，這種適應是被動的，而非主動的。就適應性而言，改革開放以來養老金制度的整體轉型就是為了適應經濟體制轉型和社會結構的變化，并且基本實現了這個目標。社會化的養老金制度讓企業可以卸下發放“退休費”的包袱，真正成為自負盈虧的市場主體；讓個人不再單純依靠家庭成員，將基于單個家庭的贍養關系轉變為基于整體的代際贍養關系；讓農民的生產資料不再成為其老年收入的唯一來源。就被動性而言，中國的養老金制度變革并非完全是遵循其內在發展規律的自然演變過程；也沒有經歷西方資本主義國家從經濟權利到政治權利，再到社會權利的過程，而往往是社會經濟壓力下的被動結果或其他改革的支持措施。例如，21世紀初，企業年金被過分關注的事實與當時迫切希望發展資本市場有著密不可分的關系；新農保試點可以被視為是2009年前后應對金融危機、提振國民消費的舉措之一a魯全等：《新型農村社會養老保險政策議程模式研究——基于多源流理論框架的解釋》，《黑龍江社會科學》2013年第3期。；機關事業單位養老金制度改革是在強大的社會輿論壓力下推進的；當前降低社會保險繳費率亦是企業減負的重要手段等。

直到2013年相關部委啟動養老保險頂層設計工作，標志著養老金制度改革進入到了主動謀劃的階段。頂層設計研究涉及到基本養老保險制度模式、待遇確定與增長機制、全國統籌、城鄉統籌以及多層次體系建設等諸多關鍵性議題，其本質是總結改革開放以來養老金制度改革的經驗與教訓，探求養老保險制度的一般規律和內在要求，實現養老金制度體系的定型、穩定與可持續發展。當然，需要特別強調的是，養老金制度兼具經濟性、社會性和政治性，改革既要遵循其內在發展規律，也必然無法脫離經濟社會變革的大背景，從而必然成為經濟社會體系中重要的組成部分。

（二）從地方分散試點向中央主導下的央地分責轉變

與經濟體制改革的進程類似，中國的養老金制度改革也是從地方自發實驗開始的。這不僅與中國地域遼闊、行政層級較多有關，也與計劃經濟時期的退休金制度管理層級低有關。在行政部門主導的改革進程中，我們很難想象從單位保障一步走向全國統籌，而必然會經歷一個管理層級遞進的過程。

地方政府的被動實驗倒逼著中央政府的頂層設計。但遺憾的是，由于對養老保險制度的內在規律認識不足，尤其是中央政府不同部門在不同理念影響下帶來改革思路的巨大差異，使得在中央政府層面并未形成對改革方案的共識，并最終體現為將方案選擇權交由地方政府的無奈之舉。無論是1995年職工基本養老保險個人賬戶的“大小之爭”，還是2000年社會保險費征收暫行條例中將征收部門的選擇權交由省級政府決定，都充分體現了理念差異-部門之爭-地方分割的養老金改革困境。

然而，與經濟體制改革是以最大程度釋放市場主體的活力為目標不同，包括養老金在內的社會政策改革旨在高效提供優質的公共物品或準公共物品，而養老金又是典型的全國性公共物品，因此必然要求由中央政府來主導。城鄉居民養老保險制度從建制之初就建立了一個較為清晰的央地責任分擔機制，2018年職工基本養老保險中央調劑制度的出臺標志著職工基本養老保險全國統籌改革開始真正觸及到央地關系這個核心議題。由此可見，我國的養老金制度改革已經從自發、分散的地方試點逐步走向中央頂層設計指引下的央地良性互動與合理分責，這必然帶來養老金制度體系的統一和完善。

（三）從以戶籍身份為基礎向以職業身份為基礎轉變

我國的養老金制度變遷是一個養老金權利從勞動者向非勞動者擴張，從城鎮居民向城鄉居民擴張的過程。在計劃經濟時期，養老金是城鎮就業者的權利，而農村居民并沒有社會化的養老金制度安排。這是我國的職工養老保險制度至今仍被稱為“城鎮職工基本養老保險制度”的歷史淵源所在。

改革開放的重要標志之一是讓農民可以擺脫對土地的束縛，自由向城市流動，并成為推動中國經濟發展最重要的“勞動力大軍”。農民工的大量出現迫切要求養老金制度從以戶籍為基礎轉變為以勞動關系為基礎，即無論勞動者的戶籍在城市還是農村，只要有勞動關系，就應當參加養老保險，養老保險權利由此成為勞動權的衍生權利。雖然在農民工大規模出現的早期，受到職工養老保險制度可攜帶性較差的制約，部分地區曾嘗試單獨為農民工建立專門的養老保險制度（例如上海、成都等地出現的農民工綜合保險制度）。但在進入21世紀之后，尤其是社會保險法頒布實施之后，戶籍不再成為參加職工養老保險的條件，絕大部分地區的農民工養老保險制度也被合并納入到職工基本養老保險制度中。

養老金權利擴張的另一路徑是從受雇勞動者向城鄉非受雇勞動者的擴張，即從基于勞動權的養老金權利轉變為基于國民權的養老金權利。其基本標志是2009年和2011年新型農村社會養老保險制度和城鎮居民基本養老保險制度在全國范圍內的試點和2014年兩項制度的合并實施。城鄉居民養老保險制度將非繳費型的普惠制基礎養老金與繳費型個人賬戶養老金相結合，既是對社會保險的一種創新，也是我國迅速實現養老金制度全覆蓋的關鍵舉措。目前，我國的3項基本養老保險制度以職業身份為基礎，分別針對受雇勞動者、非受雇人員和公共部門雇員，同時建立了各項制度之間的銜接機制。我國基本養老保險的制度全覆蓋是一個漸進的過程，是一個從城鎮受雇勞動者向城鄉非受雇人員擴張的過程，是繳費型制度與非繳費型制度相結合的過程，這種制度擴張的路徑為發展中國家養老金覆蓋面的擴大提供了重要的參考。

（四）從簡單借鑒國際經驗向深刻把握制度本質規律并扎根中國實踐、形成中國方案轉變

對于中國而言，養老保險制度是舶來品。在養老金制度改革初期，我們對養老金模式的選擇在很大程度上受到國際養老金既有模式和改革的影響。最典型的就是職工養老保險統賬結合模式的確立，就是在學習借鑒以德國為代表的現收現付制和以智利為代表的完全積累制后，進行制度組合的結果。其中，國際組織、具有影響力的國際專家都在其中發揮重要的作用。但是，由于缺乏對部分國家養老金改革的社會經濟背景、文化適應性以及長期效果的跟蹤研究，簡單的制度照搬最終導致了制度的扭曲。a王新梅：《公共養老金“系統改革”的國際實踐與反思》，《社會保障評論》2018年第2期。

隨著改革實踐的不斷深入，我們對養老金制度本質的認識不斷加深，養老金改革不再“唯西方馬首是瞻”，并逐漸探索出了與自身國情相適應的路徑和模式。例如，2009年以來，我們采取非繳費型津貼與個人賬戶相結合的方式解決非受雇勞動者的參保問題，在快速實現人群全覆蓋的同時，兼顧了待遇與繳費相掛鉤的激勵機制；2015年，我們采取結構性增量改革的方式破除機關事業單位養老金“雙軌制”，在保證其養老金水平的同時，引入了責任分擔機制；2005年，我們在縮小職工基本養老保險個人賬戶規模的同時，引入了指數化繳費工資，兼顧了公平性與激勵性。2016年，世界社會保障協會（ISSA）將“社會保障杰出成就獎”授予中國政府，中國的養老金改革路徑與制度模式為發展中國家提供了新的可供參考的經驗，并且正在為世界養老金制度改革做出重要的貢獻。

傳統的西方福利國家理論認為，包括養老金在內的社會保障權利的確認過程是經歷了經濟自由和政治民主后的結果，b參見陳兆旺：《民主與福利：社會結構與公民身份制度變遷的路徑》，上海人民出版社，2017年。從而形成“經濟市場化-政治民主化-社會權利確認”的線性關系。然而，40年改革開放的實踐充分說明，中國的養老金改革絕非上述的線性過程，而是一個綜合、復雜的社會經濟過程，它是對經濟生產方式變革與政治合法性的回應；它受到了國際養老金制度模式和改革趨勢的影響，又受到國內行政體制和政策過程路徑的約束；它是一個養老金權利從部分人群向全體人群擴張的過程，亦是一個在實踐中不斷探索和理解制度內在發展規律并反過來指導實踐的過程。中國養老金制度改革的本質是對社會生產方式和社會結構變革的回應過程，是國民基本養老金權利的確認和擴張過程，是在實踐中不斷把握制度內在發展規律，并形成符合自身國情的改革路徑與制度方案的過程。

五、對未來的初步展望

改革開放40年來，中國的養老金制度變革確實取得了舉世矚目的成就，但改革的任務亦遠未完成。當前，中國的發展進入到了新時代，養老金制度改革也不例外，既需要深入推進已有的改革措施，又要積極應對新的挑戰。筆者認為，下一階段我國養老金制度改革有5大要點。

其一，深入推進基礎理論研究，更加堅定地堅持公平的價值取向和互助共濟的制度發展規律。回顧過去40年養老金制度改革的路徑不難發現，養老金模式選擇差異的背后是改革理念的差異，以及對養老保險制度內在發展規律認識的差異。養老保險制度的本質是代際互助，是用群體的力量來應對個人風險的長期制度安排。a何文炯：《社會保障改革應堅持互助共濟原則》，《人民日報》，2018年8月13日第16版。我國改革開放以來養老金制度改革的過程就是對該制度內在發展規律認識不斷深化的過程。因此，非常有必要進一步深化養老保險基礎理論研究，加強理論共識，將是否實現了互助共濟、是否縮小了收入分配差距以及是否促進了公平，作為養老金制度改革最重要的評價標準。

其二，以維持制度相對穩定性為重要準繩，以參數改革為基本策略，避免顛覆性的改革舉措。漸進改革是我國改革開放的基本策略和重要經驗，養老金制度改革也不例外。養老金制度的可持續性雖然表現在財務上，但其本質卻來源于人們對其的信心。當前，人們對養老金制度的信心相對不足。在這樣的環境下，不宜進行顛覆性的制度模式變革，而適宜通過參數調整來實現制度的財務可持續性。從總體上而言，仍然要堅持以繳費型養老保險為主體，要防止“保險福利化”的取向。尤其是當前由稅務機構承擔了社會保險費征繳的職責，但這并不意味著其性質轉變為社會保險稅，更不意味從繳費型養老保險向非繳費型養老津貼的福利模式轉型。

其三，在推動基本養老保險定型的基礎上，加快建設多層次養老金體系。十九大報告明確提出，要全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。縱觀全球養老金制度的發展可以發現，建立責任分擔的多層次養老金體系幾乎是應對人口老齡化，實現制度可持續性的唯一可行之道。完善多層次養老金體系的基礎在于盡快實現基本養老保險的定型，因為只有基本養老保險制度定型，人們的預期才能穩定，各個補充的層次才能有明確的定位。多層次建設的關鍵在于厘清不同責任主體的邊界與功能，基本養老保險體現國民身份和維持基本生活，職業年金與企業年金體現職業差別并提高生活水平，商業壽險體現個人收入差別與終身資產管理并提高生活質量。

其四，以職工基本養老保險全國統籌為契機，優化制度的關鍵要素、建立制度運行的長效機制，盡快實現基本養老保險體系的定型、穩定與可持續發展。受到改革路徑和地方利益的影響，地區分割不僅成為影響職工養老保險制度財務可持續性的關鍵因素，而且影響了國家區域之間經濟社會的均衡發展。因此，實現職工基本養老保險全國統籌已經刻不容緩。應當在中央調劑金制度的基礎上，盡快實現以“統收統支”為基本特征的職工基本養老保險全國統籌。同時，宜以此為契機，優化職工養老保險制度的參數設計、理順管理體制、提升經辦能力。具體而言，在提高勞動報酬在初次分配中比例的基礎上，要完善養老金籌資機制，逐步實現勞資雙方責任的均等化；要建立財政補貼的央地責任分擔機制，綜合考慮不同省區的老齡化程度和地方財政能力，實現央地之間的合理分責；要以向高質量發展轉型為契機，對養老金制度同步實現做實費基、降低并統一實際費率；要建立兼顧繳費貢獻與當地生活水平的養老金待遇確定和調整機制。

其五，要積極應對勞動力市場的結構性變化和就業形式的多樣化。現代養老保險制度是工業化的產物，是建立在穩定、長期的勞資關系基礎之上的，勞資分責是受雇勞動者在養老保險制度中獲得經濟福利的最重要原因。但是，隨著網絡平臺的廣泛應用和人工智能時代的到來，勞動力市場結構及就業結構正在發生深刻的變化，平臺就業、自雇傭、多重勞動關系以及“機器取代人”等趨勢日益顯著。再加之人口老齡化、經濟發展方式轉型等挑戰，我們的確正處在一個急劇轉變的經濟社會環境中，養老金制度必然需要通過結構再造來適應經濟社會變化，實現制度自身的長期可持續發展。