論中華人民共和國前30年的社會保障

江 宇

中華人民共和國從成立到改革開放前（1949—1978年），依托特有的政治、經濟和社會體制，創造了符合國情和社會事業規律、具有獨創性的社會保障制度，實現了社會和人類發展水平的大幅度躍升，為經濟長遠發展和全面實現現代化打下了不可或缺的基礎，成為中國創造改革開放奇跡的前提和保障，是“四個自信”在社會保障領域的體現。改革開放不能割斷歷史，今天中國的綜合國力和經濟發展水平已經遠遠超過當年，但社會保障和人類發展仍有許多短板。應當認真總結和繼承改革開放之前30年社會保障事業的經驗，把其中的成功因素發揚光大。

一、中華人民共和國前30年社會保障制度建立的背景和過程

西方工業革命之后，先建立了以資本為主導、以自由勞動力市場為基礎的自由市場經濟制度，到自由市場經濟對社會造成的分化和沖擊充分顯現后，再建立社會保障制度。與西方主要資本主義國家的路徑不同，中華人民共和國在經濟發展起步的階段，就建立了門類齊全、覆蓋廣泛的社會保障制度。盡管當時并未使用“社會保障”一詞，但自中華人民共和國成立伊始就構建的這一制度具備當前所指的社會保障功能。雖然該制度是低水平的，但是卻超越了西方國家“先發展市場經濟、再建立社會保障”的路徑，避免了經濟發展早期巨大的社會成本，實現了人力資源水平的大幅度躍升。

（一）背景和邏輯

中華人民共和國前30年的社會保障制度，至少出于兩個方面的邏輯。一方面是出于中國共產黨宗旨和社會主義制度的邏輯。馬克思在《哥達綱領批判》中就提出，用來應付不幸事故、自然災害等的后備基金或保險基金，學校和保健設施等所需、為喪失勞動能力的人設立的基金等，要在勞動所得分配之前就扣除。也就是說，社會保障的支出不僅優先于二次分配，甚至應該優先于一次分配（勞動所得）a《馬克思恩格斯選集》（第三卷），人民出版社，1995年，第302-303頁。。通過社會保障來解決資本主義帶來的勞動“異化”，是各國社會主義者的高度共識b考斯塔·艾斯平-安德森：《福利資本主義的三個世界》，法律出版社，2003年，第40頁。。中國共產黨在人民群眾浴血支持下取得革命勝利，因此建國伊始就把改善人民生活作為經濟社會政策的重點。毛澤東說：如果不能“使工人生活有所改善，并使一般人民的生活有所改善，那我們就不能維持政權c《毛澤東著作專題摘編》，中央文獻出版社，2003年，第759頁。”“社會主義社會，不搞社會集體福利事業還成什么社會主義d中華人民共和國國史學會編：《毛澤東讀社會主義政治經濟學批注和談話（簡本）》，1998年，第283頁。”。同時毛澤東又認為，工人福利“必須解決得合乎實際的經濟情況，不能太低，但又決不可太高，致陷自己于被動e《毛澤東文集》（第六卷），人民出版社，1999年，第203頁。”“我們施仁政的重點應當放在建設重工業上。要建設，就要資金。所以，人民的生活雖然要改善，但一時又不能改善很多f中央檔案館：《共和國50年珍貴檔案》（上冊），中央檔案出版社，1999年，第280-281頁。。”

另一方面是啟動現代化的邏輯。從本質上看，社會主義的邏輯和啟動現代化的邏輯是一致的。中國人從1840年就開始了對現代化的追求，但屢戰屢敗，其中一個容易被忽視的原因是社會的潰敗和人類自身發展水平的低下。舊中國小農經濟的經濟基礎和一盤散沙的社會基礎，給現代化造成了3個障礙。一是難以把有限的資源集中起來到基礎工業等亟需優先發展的部門。如果強行從農村索取資源，會導致大量小農破產。二是農村缺乏必要的生存保障，從而缺乏對工業品的購買力，不可能為工業提供足夠的國內市場。三是人力資源水平低，80%以上人口是文盲，學齡兒童入學率僅為20%，人均預期壽命是35歲左右，嬰兒死亡率超過200‰g國務院新聞辦公室：《發展權：中國的理念、實踐與貢獻》（白皮書），國務院新聞辦官網：http://www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1532315/1532315.htm，2016年12月1日。。這些指標相當于西歐19世紀初的水平，當時中國人被稱為“東亞病夫”，不可能產生一支合格的產業工人隊伍，也影響著整個國家的活力和精神面貌。發展經濟學認為，落后的農業國要啟動現代經濟增長，必須在短時期內大規模地增加儲蓄和投資，加速資本形成h1953年，美國發展經濟學家納克斯（Ragnar Nurkse）提出“貧困惡性循環論”，認為要打破“貧困惡性循環”，就必須出現一個大的飛躍，在短期大幅度提髙儲蓄率，大規模地增加投資，加速資本形成。美國經濟學家納爾遜（Richard R. Nelson）等人也提出類似思想，主張需要一個“臨界最小努力”，認為發展中國家要實現工業化，首要的障礙是資本形成不足，在增加資本形成的過程中，必須達到足夠的規模，而分散的、小規模的、個別部門的投資不能形成經濟發展的氛圍，無法給工業化帶來足夠的動力，為此必須實行資本形成的“大推進”戰略，即同時在各個工業部門全面進行大規模投資。另參見張培剛：《發展經濟學教程》，經濟科學出版社，2001年，第282-283頁。。因此，若要有效推進現代化，中華人民共和國成立之初必須同時解決這樣的問題：既要實現大規模資本積累，同時又要改善人民生活水平，還要不斷提高人力資源水平。中華人民共和國頭30年社會保障制度的建立，正是這一歷史邏輯的必然結果。

a 《馬克思恩格斯選集》（第三卷），人民出版社，1995年，第302-303頁。

（二）具有社會保障功能的經濟制度

中華人民共和國前30年社會保障制度的一個特殊性在于，在計劃經濟條件下，經濟政策和社會政策的區隔并不明顯，許多經濟政策本身就具有社會保障的功能，屬于“隱性”的社會保障制度和政策。中國在社會經濟發展方面將社會公平作為整個國家發展的優先理念，黨和政府致力于消除三大差別——工農差別、城鄉差別、體力勞動與腦力勞動差別。這些思路體現在經濟政策的設計中，此種制度至少包括3類。

一是通過社會革命構建的比較公平的社會基礎。中國共產黨領導了中國歷史上最徹底的，也是世界歷史上少有的社會革命，打破了當時的各種利益集團，營造了一個公平的社會，將過去由少數特權群體所占有的財富釋放出來，用于工業化的投資和改善民生。具體而言，在城市的舊工廠進行了民主改革，建立了以全民所有制和集體所有制為主的所有制；在農村實行了土地改革，約有3億無地少地農民（占當時農村人口的70%—80%）分到了約7億畝土地和大批農畜、耕具等生產資料，免除了過去每年向地主交納的約700億斤糧食的地租a張英洪：《農民、公民權與國家——1949—2008年的湘西農村》，華中師范大學博士學位論文，2008年。。這些做法本身讓勞動者占有了生產資料，是一種隱性的社會保障。

二是基本生活資料的統購統銷和配給制度。從1953年起，為解決工業化帶來的糧食供求矛盾，中國逐步實施了糧食統購統銷制度，即糧食由國家向農戶定向收購，限制私商買賣，對城市約2億人口實施計劃供應b焦連志、劉旸：《淺談新中國糧食計劃票證制度的形成溯源》，《企業導報》2011年第20期。。后來定量供應的辦法逐步擴大到副食品、服裝、日用工業品等生活必需品。同時大力發展公共消費，限制私人奢侈消費。這些做法的目的是，降低社會保障的成本，解除城鄉居民的后顧之憂，可以最大程度地積累重工業建設所需的資金，避免了世界其他國家在工業化早期付出的巨大社會代價。

三是依托公有制經濟的普遍就業和分配制度。中華人民共和國在建立之初實施了以公有制為主體的城市經濟，并于20世紀50年代末60年代初在農村建立了人民公社制度。國有企業和人民公社既是經濟組織，也是社會保障的組織。在城市實行人口管制，等于控制了勞動力的供給，避免勞動力市場競爭導致工人的弱勢地位。在城市建立了實際上的全民終身就業制度，其本身就具有隱性的就業保障、收入保障和社會救助功能。同時，在計劃經濟條件下，可以跨區域、成建制進行人口的遷移（如1956年浙江嘉興專區和江西省分別要求上海轉移10萬、50萬能從事農業生產的待業人員去勞動就業），這也是一種就業保障c李靜、柯卉兵：《毛澤東計劃經濟時代的社會保障思想及其實踐》，《中共杭州市委黨校學報》2012年第4期。。在農村，人民公社制度包含著就業和最低生活保障、災害救濟、社會救助的功能。人民公社實施集體核算、集體分配的制度，扮演了隱性社會保障的職能，大部分天災人禍對社員生活的影響可以通過公社內部的救助解決。口糧分配實行“基本口糧+按勞分配”的制度，按人頭平均分配的口糧比例一般達到70%—80%d梅德平：《20世紀60年代調整后農村人民公社個人收入分配制度》，《西南大學學報（社會科學版）》2005年第1期。，俗稱“人七勞三”或“人八勞二”，滿足全體成員特別是人口多、勞動力少的社員家庭口糧的需要。農村人民公社制度也把潛在的剩余勞動力組織起來，避免了其他發展中國家存在大量需要財政救助的失業人口的狀況。

這些經濟制度的實質是降低勞動力和基本生活資料的商品化程度，抵消資本力量帶來的人的異化，為人的全面自由發展創造條件，這和西方國家舉辦社會保障的出發點是一致的。因此，這些制度都具有社會保障的功能。美國學者認為：“毛澤東的政府使中華人民共和國比舊中國在如下方式上有更多的社會正義。酬勞主要取決于工作而不再是出身或者土地和資本的占有，因此中國的產品分配成為世界上最為平等的分配方式之一，絕對貧困和死于身無分文的人極少。進步的基本手段——首先是衛生保健和初級教育——不再是只有少數人才可購買的商品”。a（美）羅斯·特里爾：《毛澤東傳》，中國人民大學出版社，2006年，第500頁。這就是對中華人民共和國前30年經濟制度隱性社會保障功能的集中概括。

（三）城鎮社會保障制度的建立

在上述經濟制度的基礎上，中華人民共和國在城鄉建立了若干典型的社會保障制度，其與基本的經濟制度共同構成了社會保障的制度體系。城鎮社會保障制度主要是勞動保險制度。1951年、1953年和20世紀60年代初，政務院相繼頒布和修訂了《勞動保險條例》，制定《勞動保險條例實施細則修正草案》及一系列政策規定。1956年參加勞動保險的人數達到1600萬人，占企業職工總數的94%b《當代中國》叢書編輯委員會：《當代中國的職工工資福利和社會保險》，中國社會科學出版社，1987年，第306-307頁。。勞動保險制度對因工負傷、殘廢待遇，疾病、非因工負傷、殘廢待遇，工人與職員及其供養的直系親屬死亡時的待遇，養老待遇，生育待遇，集體勞動保險事業等都作了詳細的規定，可以說是為城鎮居民提供了“從搖籃到墳墓”的保障項目c喻旻、張琴：《中國社會保障制度創建階段的框架與特色》，《中國城市經濟》2010年第5期。。同時還在企事業單位普遍實行了社會津貼制度和職工福利補貼制度，為城鎮居民提供各種基本生活補貼和各種福利設施，并且創建了各類文化福利設施。在醫療方面，建立了覆蓋國家機關、事業單位干部的公費醫療制度和覆蓋城市職工及其家屬的勞保醫療制度。其中，勞保醫療經費來源于企業的成本列支和利潤提成。到20世紀70年代末，公費醫療保障了大約3000萬名城鎮工作人員，加上受惠家屬，總受益人口達5000萬左右；勞保醫療的受益人口超過2億d參見鄭功成：《中國社會保障論》，湖北人民出版社，1994年；鄭功成：《論中國特色的社會保障道路》，武漢大學出版社，1997年，第325頁。。

（四）農村社會保障制度的完善

農村人民公社制度從總體上為貧困農戶提供了口糧和基本生活的保障。除了人民公社的基本制度之外，農村還建立了社會救災、社會救濟、五保供養制度、社會優撫和合作醫療等專門的社會保障制度。1962年9月，八屆十中全會通過的《農村人民公社工作條例（修正草案）》要求，對生活發生困難的社員，經社員群眾討論和同意給予補助，補助的方法主要有：年初評定補助工分、年終適當補助工分或糧食、從集體公益金中提取補助費等。對于通過安排生產、增加收入和集體供給、補助之后仍有生活困難的貧困對象，國家再給予救濟。據統計，從1955年至1978年間，國家用于救濟農村貧困對象的款項達22億元，使絕大多數農村貧困戶的生活基本得到了保障。e劉淑波：《建國以來我國農村社會保障制度的回顧與思考》，東北師范大學博士學位論文，2005年。五保戶供養制度主要針對缺少勞動力、生產沒有依靠的鰥寡孤獨社員在生產和生活上給予適當照顧，做到保吃、保穿、保燒（燃料）、保教（兒童和少年）、保葬，使他們的生養死葬都有指靠。對生活在農村的烈軍屬、傷殘軍人、復員退伍軍人實行優撫，以保證烈屬的生活水平略高于一般社員的實際生活水平，軍屬的生活水平相當于一般社員的實際生活水平。

除了上述在生產生活方面的保障制度之外，20世紀60年代我國還發起了“農村衛生革命”，在農村普及了基本醫療保障。1965年6月26日,毛澤東針對農村衛生醫療工作存在的問題,做出“把醫療衛生工作重點放到農村去”的指示。1968年,毛澤東親自批發了湖北長陽縣樂園公社舉辦合作醫療的經驗，政府開始引導和扶持農村合作醫療制度和赤腳醫生制度。到1976年,全國實行合作醫療制度的生產大隊的比重高達93%,覆蓋了全國農村人口的85%。全國衛生經費的65%以上用于農村，形成了集預防、醫療、保健功能于一身的三級（縣、鄉、村）衛生服務網絡。中國農村這次衛生革命基本上實現了“小病不出村、大病不出鄉”的目標，被世界衛生組織和世界銀行譽為“不發達國家實現初級衛生保健的獨有典范”。a王紹光：《中國公共衛生的危機與轉機》，《經濟管理文摘》2003年第19期。聯合國婦女兒童基金會在1980—1981年的年報中稱：中國的赤腳醫生制度在落后的農村地區提供了初級護理，為不發達國家提高醫療衛生水平提供了樣板。b李硯洪：《赤腳醫生：20世紀中國的溫暖記憶》，《黨史文苑》2008年第11期。

二、中華人民共和國前30年社會保障制度的主要特點

中華人民共和國前30年建立的社會保障制度，具有相當的獨特性。這種獨特性來源于如下方面：從建立社會保障的指導思想看，是基于馬克思主義政治經濟學，通過提高勞動者的政治和經濟地位為其生活保障奠定基礎，提倡勞動者的普遍參與，而不是國家單方面的提供保障服務；從建立的階段和過程看，中國是在現代經濟增長早期就建立了低水平、廣覆蓋的社會保障，而不是像西方那樣先實現工業革命、在正式部門就業為主時再建立社會保障，中國社會保障的出發點是啟動現代化建設，讓社會保障成為經濟和社會發展的動力，而不是像西方那樣事后彌補資本擴張對社會的破壞；從制度的設計來看，中國初期的社會保障是同基本的經濟、政治制度融為一體的，而不是建立相對獨立于經濟政策的社會保障制度，政策的設計充分利用了中國的制度優勢，采取符合國情和發展水平的技術路線和管理手段。

（一）社會保障事業同步甚至優先于經濟發展

在舊中國，“東亞病夫”不僅指體質低下，也是民族精神麻木愚昧、社會潰敗、治理無力、缺乏信仰的體現。中華人民共和國前30年沒有走多數國家先解決經濟問題、再解決社會問題的道路，而是把社會保障在內的社會事業作為改造國民性、塑造社會主義新人的重要途徑，讓社會建設同步甚至先于經濟建設，在經濟發展水平很低的情況下就讓全體國民擁有了最基本的社會保障。從結果來看，這種政策使得中國的人類發展水平顯著高于同等經濟發展水平的國家。如圖1所示，1960年中國的預期壽命相當于同等經濟發展水平國家的平均值，而1980年就遠遠超越了同等經濟發展水平國家的平均值，這表明1960—1980年期間中國人類發展領先于經濟增長。

圖1 世界若干國家人均期望壽命與人均國民生產總值（GNP）的關系

社會保障事業同步甚至優先于經濟發展，是中國特色社會主義道路一個重要的成功經驗。以健康、教育和性別平等為主要標志的人力資本發展水平滯后，使世界許多國家陷入貧困陷阱，呈現“窮、愚、病”的惡性循環。中國把社會保障等社會福利事業作為重大政治問題，實現了社會穩定和人力資源水平的大幅度躍升，昔日的“東亞病夫”，成長為一支有文化、守紀律、年紀輕、身體好的產業工人和新型農民隊伍，為后來的發展積累了長達幾十年的“人口紅利”，成為支撐我國長期經濟增長的有生力量。事實證明，社會保障優先于經濟發展，不僅不會成為經濟增長的負擔，反而能夠為經濟增長奠定堅實的社會基礎，更好地發揮社會保障在經濟發展全過程中的“社會保護作用”，成為經濟增長的動力。

（二）將社會保障功能嵌入基本制度，著重從源頭上消除貧困、失業和不平等現象

中華人民共和國前30年，社會保障的重點不是事后的拾遺補缺，而是從發展中國家的現實出發，從源頭上消除貧困、失業和不平等現象。在西方已經實現現代化、具備一個穩定的中等收入階層的情況下，社會保障主要關注少數市場競爭中的失敗者。但中國這樣的發展中國家在經濟發展早期，大部分國民處在基本生活溫飽的邊緣，農村也沒有條件建設發達國家那樣依靠正式稅收體系的成本較高的社會保障，因此社會保障著眼于從制度上保障大多數人的基本生存和發展。從這種邏輯出發，中國樹立公平優先的執政理念，通過建立人民當家做主的政治和經濟制度，在資源配置上向普通勞動者傾斜，企事業單位和農村集體組織不僅是經濟部門，同時也是社會保障和公共服務的部門。相比之下，舊中國國民黨政府雖然也建立了賑谷、賑銀、以工代賑、施粥、居養、減免稅賦等賑災救濟活動，但是由于沒有解決生產資料所有制這個根本問題，這些措施的作用是十分有限的。中華人民共和國成立后，毛澤東多次強調，如果農村的集體經濟動搖了，農村“兩年都不要，一年多就會出現階級分化……貧苦農民破產a中共中央文獻研究室：《毛澤東年譜（1949—1976）》（第五冊)，中央文獻出版社，2013年，第130頁。”。這里體現的就是通過解決所有制這個根本的問題，從源頭上避免兩極分化和破產。

（三）社會保障具有較高的福利性和公益性

從籌資上看，由于當時在總體上實施“高積累、低消費”的分配方式，所以社會保障基本不依靠個人繳費，而是由國家和集體從財政、國有企業成本、人民公社公積金和公益金中直接列支，受益不取決于個人的繳費，而是使人民普惠地享有待遇。從服務提供上看，由于社會保障所依托的醫療、養老、教育、住房等機構是公益性的，主要由公共撥款支持運行，自身缺乏逐利性，因此能夠按照社會需要提供服務，避免服務機構的商業化導致的社會保障成本壓力。藥品等有關產品的價格也由政府制定，堅持“藥價從低，微利經營”的原則。

（四）社會保障和群眾工作相結合，依托國家財政與集體、社區等多層次組織互助作用

對于中國這樣的發展中國家，在經濟發展初期，正規部門就業人數遠不占主體，并沒有條件建設發達國家那樣依靠正式稅收體系的成本較高的社會保障。中華人民共和國前30年的社會保障制度充分發揮中國共產黨嚴密高效的組織能力，通過嚴密的組織體系彌補了經濟資源的不足。大部分社會保障制度依托基層組織，通過集體組織成員之間的互助來提供保障，而不是依靠成本較高的稅收體系和專業化服務體系（如商業保險等）。這種人際互助模式，實際上比單純依靠專業人員的服務模式更加節省成本，也更有利于因地制宜，增進社會團結，以滿足人本身的發展需要。

（五）優先保障基本需要，采取低成本的適宜服務

服從于高積累、低消費的分配格局，這一時期社會保障在保障待遇上，優先公平地保障最基本的需要，限制多樣化的需要。城市的勞動保險和農村的社會保障制度，主要是根據年齡、家庭人口等指標和實際需要分配保障資源，限制奢侈性、多元化的消費。在生產健康、教育等人力資本方面，大量采用勞動密集型技術，如赤腳醫生、民辦教師等機制，而不是主導西方社會的資本密集型技術。基于中國的經驗，諾貝爾經濟學獎得主阿馬蒂亞·森指出，醫療、教育等是勞動密集型程度極高的社會服務，在窮國中其相對價格和成本也比較低。與富國相比，窮國只需要較少的錢就可以提供富國要花多得多的錢才能提供的服務a周文文：《倫理 理性 自由——阿馬蒂亞·森發展理論研究》，復旦大學博士學位論文，2005年。。這種根據實際需要、優先保障公平的基本需求的做法，最大限度地利用了有限資源。從西方國家的經驗來看，在已經產生社會分化的情況下建立社會保障制度，很難做到待遇在人群、地區之間的公平，也容易受到商品化生產方式的影響。中國正是由于堅持公平優先和保基本的原則，并克服了商品化生產方式的影響b例如，在醫療保障中一直提倡預防為主，批判過去的私立醫療機構為贏利而侵害患者利益。，才在經濟發展水平很低的情況下實現了較高的保障水平。

三、中華人民共和國前30年社會保障制度的評價

（一）成就、影響和不足

中華人民共和國前30年，在經濟發展水平很低的情況下就普及了基本的社會保障，降低了居民生存和經濟運行的成本，使集中資源發展工業化成為可能，同時也實現了人力資本水平快速提升，為經濟發展準備了豐富的高質量勞動力。

第一，有效服務了重工業優先發展的戰略，啟動了經濟增長。中國通過普及低成本的基本社會保障和公共服務，滿足了人民在生活、住房、教育、醫療、養老方面的基本需要，大大降低了人民生活的不確定性和經濟運行的成本，使得集中資源發展工業化“高積累、低消費”的戰略成為可能，既解決了清末和國民黨政府沒有解決的如何集中資源啟動工業化的問題，也超越了大多數西方國家早期出現的通過兩極分化、種族滅絕、海外殖民等方式積累原始資本的道路，使社會保持了穩定，沒有發生大規模失業、饑荒、動蕩等社會危機，是一條速度更快、成本更低的工業化路徑。

第二，大幅度提高了人力資源水平。中國的平均壽命從1949年前的35歲增加到1980年的68歲，出生嬰兒死亡率從1950年約250‰減少到1981年低于50‰，改善速度約為印度和墨西哥的總和。1960—1977年的18年間，印度的嬰兒死亡率下降速度為年均1.6%，墨西哥為年均2.2%；而中國在1958—1981年的24年間，嬰兒死亡率下降速度為年均3.5%a李玲等：《人力資本、經濟奇跡與中國模式》，當代中國史國際高級論壇，2009年。。由于社會保障的完善，可以使產業工人集中精力提高人力資本水平，使中國成為一個“具有第一世界人力資本的第三世界國家”，形成了一支數量多、質量好、成本低的勞動力隊伍。

第三，有效促進了社會公平、社會團結和女性解放。中華人民共和國前30年社會保障制度的建立深得廣大職工的擁護，徹底改變了舊中國貧富兩極分化、在生死線上徘徊的局面。《勞動保險條例》草案在全國各報公布的當天，報紙立即被搶購一空。工人群眾在討論中對比新舊社會的變化，一致感慨：社會主義好，生老病死有“勞保”。許多職工把《勞動保險條例》比作農民在土改中分得的土地，欣慰于從此生活有了保障。有的職工把準備養老用人積蓄全部捐獻給國家購買飛機大炮支援抗美援朝戰爭b胡曉義：《中國養老保險制度的歷史沿革》，《經濟要參》2003年第15期。。中華人民共和國呈現出同舊中國截然不同的社會風尚，整個社會團結、積極、向上的精神面貌，成為物質匱乏條件下激勵人們奮斗的精神動力。社會保障的完善也有利于減輕婦女在家庭中的負擔，提高婦女地位，促進婦女解放。1968年到1979年，我國總和生育率從6.45下降到2.27，使得家庭更加注重子女的教育投資，實現人口質量全面提高。

第四，探索了有效的管理體制和運行機制。這一時期的社會保障雖然是同計劃經濟相結合的、低水平的，但是其中一些體制機制是從實際出發探索出來的，符合社會保障的普遍規律，對于我們建設社會保障制度是有啟示的。例如，在勞保醫療和農村合作醫療的制度下，為了控制醫療成本，堅持了預防為主的原則，在城鄉建立三級醫療服務網并嚴格執行基層首診制度。特別是，勞保醫療和合作醫療的制度設計，都實現了籌資者和服務提供者的合一。勞保醫療的基金由企業列支，合作醫療的經費來自公社的公益金，赤腳醫生既管錢，又負責提供服務，這就實現了責權利的統一。這些目標有些在今天還沒有實現，是值得當前深化社會保障改革借鑒的。

第五，為改革開放創造了基礎和前提。改革開放之前我國的國民健康、教育水平顯著上升，生育率大幅下降，積累的人力資本對改革開放之后的經濟增長做出了顯著貢獻c李玲等測算，健康水平對經濟發展有顯著影響，人口死亡率每下降10%，未來5年的人均GDP則上升5%以上。高中以上受教育程度人口占比在原來基礎上每提高10%，人均GDP就相應上升4%左右。參見李玲、李明強：《人力資本、經濟奇跡與中國模式》，《當代中國史研究》2010年第1期。。阿馬蒂亞·森評價，“改革前中國在教育、保健、土地改革和社會變化方面的成就，對改革后的成績做出了巨大的積極貢獻，使中國不僅保持了高預期壽命和其他相關成就，還為基于市場改革的經濟擴展提供了堅定支持”d龔松柏：《中印經濟轉型與發展模式比較》，西南財經大學博士學位論文，2009年。。改革開放初期，城鎮勞動保險制度仍然在國有和集體企業有效運行，醫療、教育、住房的成本較低，企業可以用較低的工資水平雇用工人，從而形成所謂“低勞動力成本”優勢。這些都是改革開放前的社會保障給改革開放留下的紅利。

同時要看到的是，這一時期的社會保障制度畢竟是在很低的經濟發展水平基礎上建立起來的，而且受制于當時要集中力量實現工業化的需要，存有許多不足。一是制度性的城鄉分割。財政投入的主要方向是城市社會保障，農村主要依靠集體組織的互助合作，城鄉居民的待遇差距較大。二是限制勞動力流動。社會保障高度依賴單位，勞動力流動性不高。三是保障和管理存有不佳狀況，一定程度上影響保障的效果。籌資渠道比較單一，籌資水平不高，在一些單位存在著保障不當、浪費保障資金、干部多吃多占等問題，一些行之有效的做法還沒有形成穩定的制度。這些缺陷決定了這種制度進入市場經濟階段之后不適應生活水平提高、老齡化、勞動力市場流動、所有制多元化等新情況。

（二）把有益的歷史經驗發揚光大

當前，社會保障仍然是我國經濟社會發展的一個短板。改善社會保障是滿足新時代人民美好生活需要的重要內容。習近平總書記指出：“對改革開放前的歷史時期要正確評價，不能用改革開放后的歷史時期否定改革開放前的歷史時期,也不能用改革開放前的歷史時期否定改革開放后的歷史時期”a中共中央文獻研究室：《十八大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社，2014年，第109頁。。中國特色社會主義新時代，要對改革開放前后兩個時期共同經驗進行繼承和發展。在社會保障領域，改革開放之前比較豐富的經驗，在今天仍然有借鑒意義。

第一，社會保障是經濟增長的動力，而不是負擔。改革開放前，我國的社會保障不僅沒有成為國家的負擔，反而有效服務于經濟增長，成為經濟增長的動力。當前，我國面臨著重新凝聚經濟增長動力的任務。社會保障不完善不利于激勵企業和個人創新；企業過于依賴低成本勞動力，使創新活力窒息；支出的不確定性刺激居民儲蓄，難以有效擴大內需。穩定的社會保障，公平的收入分配，有利于穩定居民預期，增加消費，化解產能過剩；有利于提高人力資本水平，為建設創新型國家提供人才儲備。故此，應當把完善社會保障作為促進經濟增長和社會全面進步的戰略性選擇。

第二，我國社會主義基本制度完全能夠為人民提供高水平的社會保障，同時避免“福利陷阱”。改革開放前的經驗以及其他社會主義國家的經驗表明，在社會主義國家，實行生產資料公有制，勞動者在分配中處于相對有利的地位。社會主義的公共服務系統、社會福利事業主要由公益性的機構承擔，可以向全民提供基本而公平的普遍服務，這有利于避免西方國家出現的“福利陷阱”，為人民提供更高水平的社會保障。

這里還要特別說明，要全面準確理解“社會政策要兜底”“保障和改善民生既盡力而為，又量力而行”“避免福利陷阱”的政策精神。應看到，當前我國的社會保障水平和制度建設，離真正能夠達到“兜底”的標準還有很大的距離。盡力而為也好，量力而行也好，都是服從于習近平總書記關于“以人民為中心”的發展思想和堅定不移地走共同富裕道路的大方向、大前提的。我國雖然在個別領域、個別機制上存在著保障過度的現象b例如，醫療保障中的部分專利藥物超過發展中國家的承受能力。，但是總體上看，沒有任何理由說我國的社會保障水平已經過度福利化了。我國確實要避免“福利陷阱”，但不能因此就在社會保障方面無所作為，而是要發揮社會主義制度的優越性，對社會保障進行總體設計，建設成本適宜而又公平的社會保障制度，真正讓改革成果由人民共建共享，切實落實“以人民為中心”的發展思想。

第三，要走符合國情的本土化的社會保障道路。中華人民共和國初期建立了具有獨創性、符合本土化特點的社會保障制度。改革開放以來，我國社會保障建設充分吸取了西方國家社會保障的經驗。但同時也要看到，西方的社會保障是建立在私有制社會基礎上的。隨著金融危機之后資本主義基本矛盾的激化，依靠大量福利投入緩解社會矛盾的模式也遇到挑戰。在這種情況下，我國社會保障制度的改革與發展要充分挖掘本土化的資源。例如，通過加強基層組織的作用，強化集體互助在初級保健、養老等領域的作用；探索在市場經濟條件下發揮企事業單位在社會保障方面的作用；采取符合國情的技術路線；充分利用我國信息技術的后發優勢，改善保障的效果等。

第四，要充分發揮中國的政治優勢，推進社會保障改革。中華人民共和國前30年社會保障制度的完善，得益于毛澤東等領導人親自推動和黨政系統高效的執行力。當前，我國的黨政干部隊伍對社會保障的重視程度還有待進一步提高，需要在加強領導、干部配置、激勵和隊伍建設上進一步努力，把社會發展納入地方黨委政府考核指標，對社會保障投入等重要指標可在考核中設置一票否決機制。加強社會保障部門的隊伍建設，在全黨形成你追我趕抓社會事業的氛圍。