失業保險制度促進就業功能的發揮及遞進研究

程惠霞

一、導言

適齡勞動力大量失業影響經濟社會發展，甚或危及社會秩序，大多數國家將失業保險制度作為應對失業問題的主要途徑。失業保險可以直接減少失業對家庭造成的沖擊，幫助失業者平穩度過“求職緩沖期”。不過，失業保險覆蓋率或失業保險支付標準過高、過低或支付方式不合理，都可能導致失業者求職積極性下降，延長失業持續時間，乃至“自愿失業”，反過來會影響失業保險制度的促進就業功能。

我國失業保險制度以1986年《國營企業職工待業保險暫行規定》推行的“待業保險”為開端，經1999年《失業保險條例》正式確立，并通過《就業促進法》和《社會保險法》得到完善。從實施情況看，失業保險在應對國企職工下崗、穩定社會秩序、促進就業等方面發揮了重要作用。黨的十八大報告強調“要增強失業保險對促進就業的作用”，十九大報告要求“完善失業、工傷保險制度”。然而，現行失業保險制度更多強調的是“生活保障”功能，對其“就業促進”功能的關注局限在職業培訓和職業指導等方面，列支范圍和參加人員都很狹窄，難以滿足現實需要。

圍繞“失業保障”與“就業促進”之間的關系，國外研究多從實證出發，以莫滕森（Mortensen）的工作搜尋理論為代表aDale T. Mortensen, "Unemployment Insurance and Labor Supply Decisions," Industrial and Labor Relations Review,1977, 30(4).，認為失業保險對求職有正反兩方面作用，但如果設計好失業保險的給付水平，則能給失業者再就業帶來積極效果。國內研究早期多介紹失業保險制度歷史沿革、發達國家失業保險制度特點等，近年來開始從實證角度論證失業保險與再就業之間的關系。在具體觀點方面，鄭功成b鄭功成等：《中國社會保障制度變遷與評估》，中國人民大學出版社，2002年，第6-9頁。、王延中和張車偉c王延中、張車偉：《我國失業保險制度的主要問題與對策》，《中國經貿導刊》2005年第11期。、張燕d張燕：《中國目前失業保險水平狀況分析——從促進就業的角度》，中國勞動社會保障出版社，2008年。等認為應當強化失業保險的再就業功能。

為在實證層面進一步豐富對失業保險制度促進就業功能的研究，本文通過建構綜合指標評價體系，采用因子分析法找出制約失業保險制度發揮就業促進功能的阻礙因素，并提出針對性的政策建議。

二、失業保險制度促進就業的基本情況

自1999年《失業保險條例》明確失業保險“促進就業”的定位以來，其就業促進表現為兩點：其一是“保生活”，為失業者再就業提供緩沖，便于他們提高勞動技能，間接促進就業；其二是通過各級政府提供職業培訓、財政補貼等手段直接促進就業。但是，“保生活”一直是焦點，而直接“促就業”功能相對被忽視。

（一）失業保險制度促進就業的總體狀況

在20世紀90年代中后期國有企業改制和大量工人下崗的背景下，失業保險制度有力地保障了失業者及其家庭的基本生活。1999—2003年期間，我國有超過50%的參保失業者在失業保險基金資助下重新實現了就業e參見國家統計局等：《中國勞動統計年鑒（2000—2004）》，中國統計出版社，2000—2004年。。2003—2016年，城鎮失業登記率一直在3%—4%之間波動，失業保險對失業人員的覆蓋面基本維持在37%—45%之間；失業人員的失業保險受益面最低為18.96%，最高不超過58%；人均失業保險基金收入和發放均逐年增長；得到有效使用的失業保險基金比率在2002年達到最高峰86.55%，此后持續下滑，最低時不到40%；從使用保險基金促進就業和再就業的情況看，職業介紹成功率在1999年最高，達到54.9%，2016年最低，僅為37.31%，與失業保險基金使用率基本同步（表1）。

表1 我國1999—2016年失業保險制度就業促進情況

資料來源：根據《中國統計年鑒2010—2017》《中國勞動統計年鑒2010—2017》相關數據整理計算所得。

（二）失業保險制度促進就業存在區域差異

我國經濟發展不平衡、產業結構與勞動力結構差異使東中西部地區失業保險的就業促進功能呈現顯著的區域差異?，F階段失業保險制度覆蓋面與城鎮就業人數基本正相關，東部地區失業保險覆蓋率與受益率均遠超中西部，中部地區失業保險受益率最低，西部地區失業保險受益率是中部的2倍多（表2）。這可能與西部大開發戰略對西部省份傾斜資源有關，當地失業者因政策和資金支持能享受失業保險制度保障。中部地區多為農業大省，勞動力豐富，但第三產業發展不足以充分吸納勞動力，有大量剩余勞動力流出，他們不在本地繳納失業保險金，也不可能在本地領取失業保險金，造成失業保險享受率低的局面。

表2 不同地區的失業保險情況（2014年）

三、失業保險制度促進就業功能的不足

失業保險制度從無到有，其重心從“保生活”到“保生活”與“促就業”并重，既體現了政府治理對社會公平的重視，也體現了政府治理工具應用的改善。不過，現階段我國失業保險制度的促進就業功能并不完善，存在3方面不足。

（一）失業保險覆蓋范圍與受益面較為狹窄

現階段我國失業保險制度覆蓋的是“國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業以及其他城鎮企業”勞動者等5類人群。1999—2016年中國城鎮就業人數、失業保險覆蓋率、失業保險受益率顯示（圖1）：該期間失業保險覆蓋率一直維持在40%左右，應保人數和實際參保人數相差較大；失業保險受益率在逐年下滑，特別是2009—2016年期間徘徊在25%甚至更低水平，說明每4個失業者中就有3人沒有享受失業保險，失業保險受益面過于狹窄。

（二）失業保險基金使用效率較低

圖1 1999—2016年我國城鎮人口就業人數、失業保險覆蓋率及失業保險受益率

學界多采用“人均失業保險基金收入水平”“人均失業保險基金支出水平”“人均失業保險基金滾存結余水平”等指標衡量失業保險基金收入、支出和結余狀況。整體看，基金收入越多，對再就業的補貼能力就越大，就越能支持職業介紹、技能培訓和技能鑒定等項目，有利于失業者重新就業。1999—2016年我國失業保險基金收入、支出和結余水平趨勢表明（圖2）：各項指標均呈逐漸增加趨勢，滾存結余2010年后增長速度加快，說明我國對失業者的保護能力有了明顯改善，但過多的滾存結余可能反映出我國失業保險基金使用未能有效促進再就業。2004年以前因為基金累計結余不足，失業保險制度不得不將重點放在“保生活”上，但隨著國企工人大規?！跋聧彙备叻迤谶^去和參保人數快速增加，失業保險基金規模日益增大，在對失業者提供生活保障外，2005—2016年失業保險基金平均近50%沒有得到充分利用。失業保險基金滾存結余越來越多，最多時有60%的保險資金在“躺著睡覺”（圖3），沒有充分應用到促進就業方面。

圖2 1999—2016年我國失業保險基金收入、支出和結余水平變化趨勢

圖3 1999—2016年我國失業保險基金支出率（%）

（三）失業保險基金對再就業的補貼占比持續下滑

失業保險基金用于職業培訓、職業介紹是失業保險制度直接促進就業的方法，可用“職業培訓補貼金額”和“職業介紹成功率”衡量?！奥殬I培訓補貼”是使用失業保險基金購買職業培訓、補貼培訓機構、鼓勵勞動者參與培訓提高就業技能的方式。當前眾多職業培訓項目多由政府培訓中心和民間培訓機構承擔，或對失業者強制培訓單項技能，或為農民提供電腦學習補貼，以提高其可就業性?！奥殬I介紹成功率”與補貼數量直接掛鉤，激勵職業介紹機構為失業者和其他勞動者提供就業信息、職業咨詢和職業指導等，推動失業者再就業。數據顯示，2007—2015年期間失業金發放占基金的比例為50%左右，但用于職業培訓補貼的比重總體呈下滑態勢，最高時不到30%，2011年甚至只有8.55%（圖4），導致失業者將重心放在領取失業金而不是參加職業培訓方面，各類中介機構對介紹失業者再就業的積極性也不足。

黨的十八大以來，國家積極推進就業工作，實施了“五緩四減三補貼”，并以“一緩一減兩補貼”等作為補充，失業保險制度促進就業功能有了更雄厚的依托，但每年新增失業人群、非正規就業成為主流對失業保險制度提出了新挑戰。城鎮化的推進使大量農村剩余勞動力轉化為的農民工、個體工商戶及高校未就業畢業生等，因各種原因沒有參加失業保險。與此同時，國企、集體企業之外的其他所有制企業就業人數已經占比62.5%a參見國家統計局：《中國人口與就業統計年鑒（1993—2015）》，中國統計出版社，1994—2016年。，且出現了“零工”“小時工”“非全日制工”等多元形式。這些就業群體沒有長期勞動合同，游離于保障范圍之外，極大妨礙了失業保險制度促進就業功能的發揮。

四、失業保險制度促進就業功能發揮的阻礙因素

圖4 2007—2015年失業金發放與職業培訓補貼分別占基金支出的比重

失業保險制度在新時期新形勢下，如何才能進一步發揮其就業促進功能？本研究在1999—2016年失業保險制度促進就業情況基礎上，采用因子分析法對失業保險制度促進就業功能做系統評估以發現阻礙因素。圍繞研究目標，遵循“盡可能真實”“數據可獲得”“具有內在邏輯聯系”等原則，選擇9組數據作為失業保險制度就業促進功能的評價指標，即：

（一）變量間相關性檢驗與主成分、公因子提取

相關系數矩陣表明，大部分相關性的絕對值在0.3以上，表明變量之間相關性較強。KMO和Bartlett檢驗值為0.707（＞0.7），Bartlett球形度檢驗，P值＜0.001，顯示9個變量有相關性，可做分析（表3）。進一步提取主成分和公因子，通過分析得到主成分的特征值和方差貢獻率（表4），旋轉后兩個公因子的方差累計貢獻率實現87.404%（＞85%），因此提取成分1和2作為主成分，其他成分因涉及信息相對較少，故不選取。輸出碎石圖后確定出主成分個數為2，與累計方差貢獻率主成分分析結果相同。由此選用兩個公因子解釋失業保險制度促進就業功能受到的阻礙。

表3 KMO 和 Bartlett 的檢驗

表4 解釋的總方差

注：提取方法為主成分分析。

（二）旋轉成分矩陣、成分得分系數矩陣和綜合得分分析

旋轉成分矩陣顯示，公因子與原始變量之間的關系較為密切，變量X3、X4……X9主要由公因子F1解釋，X1、X2主要由公因子F2解釋（表5）。與公因子F1關系密切的指標包括失業保險受益率、失業保險基金使用率、職業介紹成功率、人均失業保險基金支出和收入、人均失業保險繳存結余等，展現了失業保險制度的保障能力，定為“保障水平”因子；與公因子F2關系密切的失業率和保險覆蓋率是失業保險制度實施效果的量化指標，定為“實施效果”因子。

表5 旋轉成分矩陣

通過主成分提取方法，得出成分得分系數矩陣（表6），由此得出因子表達式：

表6 成分得分系數矩陣

注：提取方法為主成分分析。

進而得到綜合因子評價模型：a按照因子分析基本理論，將各因子的方差貢獻率占兩個因子總方差貢獻率的比重作為權重進行加權匯總。F=64.832%/85.191% F1+ 20.359%/85.191% F2=0.761F1+0.239F2

代入數據求得 1999—2016年我國失業保險制度幫助失業者再就業功能及其變化的綜合得分和各因子得分（表7、圖5），結果表明：1999 年以來我國失業保險制度幫助失業者再就業的功能在逐步加強，且由負值逐漸轉為正值，表示其就業促進功能越來越強bSPSS自動標準化負值與正值不代表正負，只是偏向于平均的程度，正值表示高于平均值，負值表示低于平均值。。這一點與1999 年開始推行《失業保險條例》有關。此外，2008—2009年我國失業保險制度的就業促進功能有所變化和增補，其核心致因是全球金融危機時期實行的“一攬子就業計劃”。該計劃使得這一時期我國失業保險促進就業功能保持平穩發展，參保比例不斷上升、滾存結余連年增長。有條件的地區開始探索有效使用失業保險基金促進就業的方法，比如適當提高職業介紹補貼的使用比例，激勵人才服務中心、職業中介積極參與到失業者再就業領域。

表7 1999—2016 年各因子得分與綜合評價得分

公因子F1 公因子F2 綜合評價年份 得分 排序 得分 排序 綜合得分 排序2007 -0.30268 10 1.07849 1 0.02603846 10 2008 0.04491 8 1.01671 2 0.2761984 7 2009 0.01552 9 0.43459 8 0.11525866 9 2010 0.19603 7 0.29323 9 0.2191636 8 2011 0.63945 6 0.25362 10 0.54762246 6 2012 0.93139 5 0.06855 11 0.72603408 5 2013 1.23791 4 -0.23012 12 0.88851886 4 2014 1.44951 2 -0.33099 13 1.025751 2 2015 1.37604 3 -0.42105 14 0.94833258 3 2016 1.72813 1 -0.67464 16 1.15627074 1

（三）失業保險制度促進就業功能的阻礙因素提煉

圖6為根據表7繪制的失業保險制度促進就業功能各公因子得分圖，能更直觀地發現阻礙失業保險制度充分發揮其促進就業功能的因素。圖6顯示：公因子F1—失業保險制度保障水平的得分曲線總體向上但有起伏，表明隨著失業保險制度推進，失業保險基金收支規模逐年擴大，其保障水平逐年加強；而公因子F2—失業保險制度實施效果的得分曲線則呈波動起伏，2007年之后處于下滑狀態，說明失業保險制度就業促進功能進一步發揮受到了阻礙。

圖5 1999—2016年我國失業保險制度就業促進功能趨勢

圖6 1999—2016年失業保險促進就業功能公因子F1和F2變化趨勢圖

進一步分析表6、表7發現，公因子F1由失業保險受益率（X3）、職業介紹成功率（X4）、失業保險基金使用率（X5）、人均失業保險金發放水平（X6）、人均失業保險基金支出（X7）、人均失業保險基金收入（X8）和人均繳存結余（X9）等7個因子構成，其累積貢獻率達66.738%。其中X6、X7、X8和X9等4個因子得分基本一致，說明“失業保險基金支出”“失業保險基金收入”和“人均繳存結余”“失業金發放水平”等變量明顯影響了失業保險制度的保障水平；而“失業保險受益率”“失業保險基金使用率”和“職業介紹成功率”得分偏低，說明我國當前失業保險制度覆蓋率和受益率仍然比較低，特別是基金使用不足、大量資金閑置，職業介紹工作仍然沒有到位，還需要完善“再就業補貼”等措施。公因子F2由登記失業率（X1）和失業保險覆蓋率（X2）構成，其累積貢獻率為 20.666%。其中X2得分偏低，說明其覆蓋率較低。整體看，“失業保險覆蓋面狹窄”“失業保險受益面有限”“失業保險基金使用效率較低”“職業介紹成功率低”限制了失業保險制度進一步發揮其促進就業功能。

五、結論與建議

按照政策框架，我國失業保險制度以“保生活”為橋梁間接實現其“促就業”功能。然而在實踐中，無論是失業保險基金收入、支出與結余，還是覆蓋面、受益水平，抑或是服務與管理，都一直以“保生活”為重心，直接“促就業”則相對被忽略了。對1999—2016年失業保險制度運行數據的因子分析得到如下結論。

第一，1999—2016年期間“人均失業保險基金收入”和“人均失業保險基金滾存結余”持續增加，但未能有效用于失業者技能培訓、職業介紹等，失業者和職業中心的積極性都未得到充分發揮，地區差異、新增失業人群和非正規就業形式成為主流等挑戰，制約了失業保險制度就業促進功能的發揮。第二，綜合因子評價模型計算結果表明，1999 年以來我國失業保險制度幫助失業者再就業的功能在逐步加強，但其進一步發揮還面臨著許多障礙。第三，公因子F1和F2的分析發現，“失業保險基金支出”“失業保險基金收入”和“人均繳存結余”“失業金發放水平”極大地影響了失業保險制度的保障水平，而“受益面狹窄”“保險基金使用不足”“職業介紹工作不到位”則制約了失業保險制度促進就業功能的實施效果。

本研究在主張著力解決“非公有制企業職工”“農民工”“非正規就業者”“完成職業培訓或學業的青年”等人群的參保問題，加強對用人企業繳納失業保險基金的監管，強化宣傳促進非正規就業者繳納失業保險金的同時，提出如下提升失業保險促進就業功能的政策建議。

（一）創新失業保險金使用方式，改善其使用效率

一些國家的經驗表明，注重失業保險基金使用效率能夠強化其就業促進功能。如德國將一半失業保險金用于強化職業培訓和職業介紹的扶持力度；日本則對經營困難企業提供薪酬補助以減少裁員，對失業保險到期之前再就業人群提供現金鼓勵。改善失業保險基金使用效率、降低閑置率是失業保險制度促進就業功能有效的遞進路徑。

第一，將失業保險金作為再就業獎勵，增進失業者的求職積極性?，F階段我國失業保險金基本用于生活保障，且時限較長，對失業者形成了負向激勵，在沒有滿意工作之前，安心按月領取失業保險保證基本生活就成為許多失業者的選擇。建議建立與再就業掛鉤的激勵機制，包括對積極尋求就業、自愿終止領取失業金的再就業者提供物質獎勵，獎勵標準與再就業速度成反比等，提高失業者的求職積極性。

第二，將失業保險金作為創業資助資金，扶持創業企業帶動就業。對有意愿有能力自主創業的人群，可審核后，從失業保險金中撥付一定比例用作其創業啟動資金，如一次性發放數月失業保險金。a趙燕妮：《對完善我國失業保險制度的思考》，《中國財經信息資料》2004年第13期。特別是對富有創新活力的大學生而言，多元化的就業創業扶持措施很重要。整合實施失業金支出和土地支持、孵化器、稅收減免優惠、小額貸款等政策，不僅可以鼓勵大學生創業，還可促進創業帶動就業。

第三，針對企業和困難群眾發放再就業補貼促進就業。對市場下行期間的經營困難企業，提供工資性補貼，運用減少工作時間、降低薪酬水平而不是裁員方式來度過難關，減少失業率；對企業提供職業培訓補貼，支持企業開展員工強化技能培訓，提高生產效率等活動；對經濟困難的失業者，提供求職補貼，與精準扶貧工作聯動，推動其再就業。

第四，對家庭經濟條件較好的失業者，其失業保險金發放不能僅以參保年限為基準，還應當考慮其房租收入、經營性收入、資產性收入等情況，使失業保險金使用更有價值和效果。

（二）適度調整失業保險金給付標準和發放方式

現階段失業保險金給付標準、時限與繳費年限有關，一些地區有意識地根據自身情況探索使用失業金發放來促進就業的策略。如北京市2018年9月1日執行的標準規定：繳費在1—5年期間的失業者可以領取不超過12個月的失業金，標準是1536元/月；繳費5—10年的失業者可以領取不超過18個月的失業保險金，領取標準是1563元/月；繳費超過10年的失業者可以領取24個月失業金；從第13個月起還未就業者，失業保險金領取執行最低標準（表8）。但是，這種失業保險金發放模式存在給付標準相同、給付期限較長、忽略失業者之前工資水平和贍養壓力等弊端，有失公平，直接制約了失業保險制度促進就業功能的發揮。為此有必要考慮失業者之前工資水平、家庭贍養撫養負擔等情況，調整失業保險金給付標準。如果其失業之前收入水平高、家庭負擔較輕，失業金給付標準可適當降低，反之則高；同時考慮縮短給付期限，以“周數”計算，避免失業者過度依賴失業金，對失業保險基金造成支付壓力。

表8 北京市失業保險金給付標準

此外，為推動失業人員依托失業保險金主動求職、盡快實現再次就業，失業保險金發放方式也可做出一些調整，比如從每月固定額度發放改變為逐月遞減，領取失業保險金與定期參與職業培訓、職業介紹等掛鉤。

（三）完善就業服務，提升職業介紹成功率

第一，打造“一站式”就業服務，建構全面職業培訓體系，按照地區發展規劃，推行技能開發項目，建立健全職業培訓制度，推動各類培訓機構開展“定向式”和“訂單式”職業培訓，支持失業人員再就業。

第二，健全統計指標體系，評估再就業工作績效。長期以來，失業保險制度忽略對失業者再就業的激勵與指導，因而也不太關注職業培訓、職業介紹等服務體系的運行狀況，相關統計資料、統計數據缺失，統計指標只有“職業培訓補貼金額”和“職業介紹成功率”，難以中肯評價職業中介機構的再就業促進績效。有必要增加“職業培訓”“職業指導/建議”等指標的統計和追蹤，并與職業介紹補貼掛鉤，對人才中心、職業中介形成引導。

第三，建立與失業人員聯系制度，促進其積極就業。許多失業者不愿意和鄉鎮、街道社保部門溝通，導致其信息不完全。職業中心、社保部門無從判斷其失業原因，進而導致職業介紹、職業培訓和職業指導缺乏針對性、技巧性和有效性。由此，有必要將失業金領取與職業技能培訓、招聘會推廣、就業講座等聯系起來，建立與失業人員聯系制度，全面把握失業者就業意愿和可就業能力，盡可能細化就業需求、培訓內容、工作職位等信息，做好就業指導，提高就業匹配度。對那些長期不與社保部門溝通的失業者、不參加求職能力提高講座或培訓的人員、連續拒絕社保部門提供就業服務的人員，可考慮暫停失業保險金發放，促進失業者積極就業。