全球老齡化：事實、影響與政策因應

王杰秀 安 超

近年來，全球人口老齡化進程加快，背后推手是低位徘徊的生育率與日益延長的預期壽命。老齡化的負面影響主要包括經濟增長缺乏動力、公共財政不堪重負、醫療護理費用劇增、代際團結趨于瓦解等。理解這些事情是如何發生的，并據此預測其未來演化趨勢，對科學制定人口老齡化的因應策略具有重要參考價值。鑒此，本文試圖呈現人口老齡化對國家社會經濟發展、家庭發展能力等方面的影響機理，梳理分析發達國家應對老齡化的政策工具，在此基礎上，總結國際經驗對探索中國特色應對人口老齡化政策體系的啟示意義。

一、全球老齡化趨勢及現狀

全球60歲及以上人口以每年3%的速度遞增，2017年達到9.62億，約占世界總人口的13%aUnited Nations, World Population Prospects: The 2017 Revision, Key Findings and Advance Tables, Working Paper, No.ESA/P/WP/248, 2017.。全球各地區老齡化進程并不同步（見圖1）。歐洲作為老齡化較嚴重的區域，60歲及以上人口比例高達25%。美洲、亞洲、大洋洲老去的步伐正在加快。預計到2050年，除非洲外，所有地區的老年人口比例都將接近或超過25%。全球老齡化趨勢已難逆轉。

圖1 2017年世界各地區各年齡組人口比例（%）

截面數據顯示，人口老齡化與經濟發展水平呈正向關系（見圖2），老齡化程度較深的國家，如日本、芬蘭、德國、丹麥、法國、瑞典、荷蘭等，2017年人均國內生產總值均在3.5萬美元以上。

圖2 人均GDP與人口老齡化程度的關系（2017年）

人口老齡化與人類發展指數也呈現一定相關性，老齡化嚴重的國家或地區通常聚集在人類發展指數較高的區間。相對而言，集中于人類發展指數較低區間的國家大多沒有步入老齡化社會或老齡化局勢尚不嚴峻（見圖3）。

圖3 人類發展指數（2017年）與人口老齡化程度（2017年）的關系

人口老齡化是經濟社會發展到一定階段的產物，先富后老較為普遍。例如，美國和日本65歲及以上人口比重超過7%時，人均國民生產總值（GNP）已分別達到1392美元（1945年數據）和1940美元，而中國65歲及以上老年人口占比突破7%時，人均GNP僅為840美元（見表1），屬于典型的“未富先老”。

表1 美國、日本、中國老齡化程度達到7%時的經濟水平

自2000年以來，中國老齡化提速，2017年60歲及以上人口比重已達17.3%；老年人口絕對數量從2000年的1.3億增長到2017年的2.4億a國家統計局：《2017年國民經濟和社會發展統計公報》，國家統計局官網：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html，2018；彭希哲：《人口模式變化下的中國老齡化》，《企業家日報》，2018年5月28日第A02版。。與老齡化嚴重的發達國家相比，中國雖未進入深度老齡社會，但家底薄，國民生活質量也有待提高。2017年，中國人均國內生產總值為8826.99美元，低于10714.47美元的全球平均線bWorld Bank, GDP Per Capita (Current US$), https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD?view=chart, 2018.；2017年人類發展指數僅排在第86位（189個國家和地區）cUnited Nations, Human Development Index (HDI), http://hdr.undp.org/en/content/human-development-index-hdi, 2018.。與發展中國家相比，中國老齡化超前發展，巴西、墨西哥、南非60歲及以上人口比例分別為13%、10%、8%dUnited Nations, World Population Prospects: The 2017 Revision, Key Findings and Advance Tables, Working Paper, No.ESA/P/WP/248, 2017.，均低于中國。

全球人口老齡化的加速發展主要源自低生育率與高預期壽命（低死亡率）的疊加效應。首先，持續走低的生育率使青少年人口比例降低，老年人口比重增高。近10余年來，許多國家的生育率大幅下降，低生育率版圖不斷擴張。1975—1980年，全球23%的人口生活在高生育率（5以上）的國家和地區，2010—2015年，這一比例跌至8%。生活在低生育率（低于2.1）國家和地區的人口比例則從1975—1980年間的21%倍增至2010—2015年間的46%，預計到2045—2050年，這一比例將增至69%eUnited Nations, World Population Prospects: The 2017 Revision, Key Findings and Advance Tables, Working Paper, No.ESA/P/WP/248, 2017.。

其次，人口平均預期壽命逐步延長是老年人口比例特別是高齡人口比例增加的主要原因。全球人口平均預期壽命已由2005—2010年的69.1歲增長到2010—2015年的70.8歲，預計2015—2020年將達到71.9歲（見表2）。

表2 世界各地區人口平均預期壽命變化情況

二、人口老齡化的影響與挑戰

全球人口年齡結構向蘑菇狀演變的趨勢明顯，它對經濟社會運行的沖擊與挑戰是多維度、全方位的，其中以公共財政入不敷出、醫療護理費用不斷上漲、養老服務供不應求、經濟下行壓力上升、社會治理難度加大最為突出。

（一）公共財政面臨巨大沖擊

人口老齡化的主要表現之一是老年贍養率的持續升高。經濟合作與發展組織（OECD）國家的平均贍養率已由1975年的19.5%上升到2015年的27.9%，預計2050年將倍增至53.2%aOECD, Pensions at a Glance 2017: OECD and G20 Indicators, OECD Publishing, 2017.。這一趨勢對公共財政造成了巨大沖擊，主要表現在如下方面。

1.涉老公共支出所占比重擴大。自2009年以來，OECD國家的公共社會支出（Public Social Spending）占GDP比例一直保持在21%左右bOECD, Social Expenditure Update 2016: Social Spending Stays at Historically High Levels in Many Countries, http://www.oecd.org/els/soc/OECD2016-Social-Expenditure-Update.pdf.。其中，芬蘭和法國已超過30%。養老金和衛生健康是公共社會支出的主要流向，OECD國家面向老年和遺屬（Old-age and Survivors）的公共福利支出占GDP的比重平均在8%以上。研究表明，日本和歐債危機國家人均養老支出的增長與人口老齡化增速直接相關。在簡單剔除老齡化的影響后，日本、葡萄牙、希臘等國的養老支出增長速度明顯放緩。c張士斌等：《債務危機背景下的老齡化成本與公共財政困境》，《現代日本經濟》2012年第5期。據預測，美國社會保險（Social Security）支出占GDP的比例從2017年的4.9%將升高至2047年的6.3%，且增長的主要驅動力來自人口老齡化dLouise Sheiner, The Long-term Impact of Aging on the Federal Budget, Hutchins Center Working Paper #40, https://www.brookings.edu/research/the-long-termimpact-of-aging-on-the-federal-budget, 2018.。

2.公共財政收入減少。盡管理論上存在諸多不確定性，但總體上人口老齡化對公共財政收入的影響以負面居多。首先，作為人口老齡化的直接后果，勞動生產率降低、社會投資不足會抑制經濟產出，進而導致稅基縮減，稅收收入下降。其次，為促進養老產業發展，各國政府普遍實施一系列針對養老服務機構與老年人口的稅收優惠政策，如有些國家對老年人繳納的個人所得稅實行額外扣除及實收抵扣e付伯穎：《人口老齡化背景下公共財政政策的選擇》，《地方財政研究》2008年第10期。，但這類政策往往會造成一定程度的稅基侵蝕fNeil Gilbert、Paul Terrell著，沈黎譯：《社會福利政策引論》，華東理工大學出版社，2013年，第249頁。。

3.公共財政入不敷出，養老體系可持續性亮“紅燈”。公共支出增勢難控，財政收入趨于萎縮，導致各國財政收支失衡加劇，政府債務不斷攀升。以美國為例，預計2047年聯邦政府支出將占到GDP的30%（目前不足21%），聯邦債務已經歷史性地達到GDP的75%，30年后甚至會升高至150%gLouise Sheiner, The Long-term Impact of Aging on the Federal Budget, Hutchins Center Working Paper #40, https://www.brookings.edu/research/the-long-termimpact-of-aging-on-the-federal-budget, 2018.，由此形成一種不可持續的財政未來。養老金困境最能體現財政風險之機理。現收現付（Pay As You Go）養老金體系依賴于繳費者與受益者之間的數量平衡，但隨著勞動年齡人口的數量和比例遞減，養老金收不抵支的局面將日趨惡化，甚至引發支付危機。2002—2009年，日本公共養老金的收支缺口擴大了1.6倍，虧空高達70918億日元。長此以往，“退休領不到養老金”的預期會不斷強化，越來越多人選擇棄繳保費。2001—2011年日本國民年金未繳納率由27%上升到40.3%。

（二）醫療健康領域承壓超載

醫療健康支出與人口老齡化之間的關系存在一定模糊性，但由于老年群體對醫療健康服務的需求量明顯高于其他年齡段，高齡人口規模的擴張將導致醫療支出攀升。

1990年至今，大部分發達國家的公共醫療支出均經歷了大幅度上漲，直接推力源自不斷增多的門診病人（Outpatient）和長期護理費用。如日本2016年人均醫療開支約為4519美元，其中，人均醫療公共支出達到3801美元aOECD, Health Expenditure 2017, http://www.oecd.org/els/health-systems/health-expenditure.htm, 2018.。人口年齡結構老化被視為人均衛生醫療健康支出增長的重要解釋因素bTheo Hitiris, John Posnett, "The Determinants and Effects of Health Expenditure in Developed Countries," Journal of Health Economics, 1992, 11(2).。相較于青壯年群體，老年人口產生更多醫療花費cJacobzon Stephane, "Ageing and the Challenges of New Technologies—Can OECD Social and Healthcare Systems Provide for the Future," The Geneva Papers on Risk and Insurance, 2003, 28(2).。一項基于發達國家經驗數據的研究表明，65歲及以上人口的醫療健康支出比0—64歲人群高出3—5倍，各國具體數字從德國的2.8倍到日本的5.3倍不等dJacobzon Stephane, "Ageing and the Challenges of New Technologies—Can OECD Social and Healthcare Systems Provide for the Future," The Geneva Papers on Risk and Insurance, 2003, 28(2).。發展中國家的經驗也是如此。“全球老齡化與成人健康研究”（SAGE）對6個中低收入國家的35000名50歲及以上老年人進行調查，發現70—79歲年齡組使用門診和住院服務（Inpatient Services）的可能性最高。此外，老年群體內部各年齡組的人均醫療健康支出有較大差異。據測算，85歲以上老年群體的人均醫療開支是75—84歲年齡組的2倍，是65—74歲年齡組的3倍eVictor R. Fuchs, Health Care for the Elderly: How Much? Who will Pay for It? NBER Working Paper, No. 6755, 1998;Cutler David, Ellen Meara, The Concentration of Medical Spending: An Update, NBER Working Paper, No.7279, 1999.。 雖然也有研究認為，人口老齡化與醫療健康支出的單向因果關系過于簡單，隨著時間推移，醫療健康支出水平與人口年齡結構之間并無明確關聯fJacobzon Stephane, "Ageing and the Challenges of New Technologies—Can OECD Social and Healthcare Systems Provide for the Future," The Geneva Papers on Risk and Insurance, 2003, 28(2).，據計算，人口老齡化對醫療支出增長的貢獻率僅有幾個百分點gJoseph P. Newhouse, "Medical Care Costs: How Much Welfare Loss?" Journal of Economic Perspectives, 1992, 6(3).。但是，人口老齡化導致人均醫療負擔增加的觀點無疑更具說服力。

（三）養老服務存在巨大缺口

隨著人口老年期的延長，特別是高齡期延長，失能老人的絕對數量不斷增加，養老服務在人、財、物等方面存在巨大缺口。

1.養老服務供給不足。相對于老齡社會龐大的養老需求，養老機構及床位數量嚴重不足。有研究表明，2014年，日本等待入住“特別養護老人院”的老人達到52萬h《日本老齡化程度加重》，環球網：http://world.huanqiu.com/exclusive/2014-03/4932001.html，2014年3月26日。。同時，養老服務人力資源短缺在超老齡國家已經常態化。根據貝塔斯曼基金會的研究，到2030年，德國全職護理人員的缺口將達到50萬人i《德國護工缺口越來越大 只得靠“進口”彌補缺口》，人民網：http://world.people.com.cn/n1/2018/0205/c1002-29805864.html，2018年2月5日。。

2.長期護理費用增加。驅動長期護理支出增長的因素大致可分為兩類：人口因素包括無自理能力老年人比例、預期壽命、醫療健康支出水平等；非人口因素則涵蓋國民收入、生產率以及非正式照料供給等。

（1）人口因素。年齡與殘疾是長期護理需求的主要預測變量aErin R. Giovannetti, Jennifer L. Wolff, "Cross-Survey Differences in National Estimates of Numbers of Caregivers of Disabled Older Adults," Milbank Quarterly, 2010, 88(3).，長期護理支出因此與老年人口規模呈顯著正相關b參見Wan He, et al., An Aging World 2015: International Population Reports, Washington, D. C., U. S. Government Publishing Office, 2016.。研究表明，75歲以上人口的無自理能力比例（Dependency Ratio）急劇上升cEuropean Commission, 2009 Aging Report: Economic and Budgetary Projections for the EU27 Member States, http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/pages/publication14992_en.pdf, 2009.d Mohit Chawla, et al., From Red to Gray: The "Third Transition" of Aging Populations in Eastern Europe and the Former Soviet Union, Washington, D. C., The World Bank, 2007.，當預期壽命超過這一臨界值，無自理能力老年人口的數量將大大增加，從而對長期護理支出構成壓力。一般而言，長期護理的資金來源有：長期護理社會保險計劃，如在德國、日本和韓國；一般性稅收，如在奧利地、瑞典；保險、一般性稅收和私人繳費的組合，如希臘；特殊計劃d，如荷蘭的強制性保險計劃e荷蘭“特殊醫療費用法案”（The Dutch Exceptional Medical Expenses Act，AWBZ）是一項強制保險，包括長期護理，涵蓋殘疾人護理、慢性精神保健和老人護理等風險。AWBZ資金的2/3來自勞動者繳費，其余1/3來自稅收。。最近10余年來，大部分OECD國家的公共長期護理支出年增長率皆有所上升。截至2014年底，OECD國家長期護理公共開支占GDP比重平均達到1.4%，其中，荷蘭、芬蘭、瑞典的該指標值分別為4.3%、3.5%、3.2%，均超過3%fOECD, Health Expenditure, http://www.oecd.org/els/health-systems/health-expenditure.htm.。據預測，受到人口老齡化和癡呆癥等慢性疾病的影響，長期護理需求量會持續大幅增加，相關公共支出也將隨之升高gJoaquim Oliveira Martins, Christine de la Maisonneuve, "The Future of Health and Long-term Care Spending," OECD Journal: Economic Studies, 2014, 1.。

中國老年人口基數大，老齡化速度快，養老服務公共支出增幅巨大。據測算，2000—2012年，隨著醫療保險覆蓋面大幅擴張，中國公共衛生和長期護理支出幾乎翻了一番，占GDP比重從1.6%增加到3%。在此基礎上，2012—2030年間，中國的公共衛生和長期護理支出占GDP比例在成本控制和成本壓力情景下預計將分別增加1.6個百分點和2.2個百分點（見表3）。

表3 公共健康與長期護理支出占GDP百分比的預測

（2）非人口因素。首先，經驗數據表明，國家人均國內生產總值越高，國民對長期護理服務的需求與期待越高，長期護理公共支出水平也趨于上漲h參見Francesca Colombo, et al., Help Wanted? Providing and Paying for Long-Term Care, OECD Health Policy Studies, OECD Publishing, 2011.。其次，鮑默成本疾病（Baumol's Cost Disease）間接影響長期護理服務支出水平iWilliam J. Baumol, "Macroeconomics of Unbalanced Growth: The Anatomy of Urban Crisis," The American Economic Review, 1967, 57(3).。長期護理服務是勞動密集型行業，相比于其他經濟部門，其生產率提高空間有限，但長期護理服務業的工資水平不會停滯，而是向其他行業看齊。這意味著長期護理服務的相對價格將隨總體生產率和人均國內生產總值的提高而上升。因此，當人口老齡化催生出大量剛性長期護理需求時，長期護理支出占國內生產總值的比重趨于擴大。第三，非正式照料與正式護理的相對比例對長期護理支出起到重要作用。從數量上看，非正式照料者是正式護理人員的2倍，在某些國家甚至在10倍以上，如加拿大、新西蘭、美國與荷蘭a參見Francesca Colombo, et al., Help Wanted? Providing and Paying for Long-Term Care, OECD Health Policy Studies, OECD Publishing, 2011.。家庭小型化、殘疾人居住模式改變、女性勞動力參與率上升等，有可能使非正式照料者數量萎縮，進而導致有償護理需求量增加，最終抬高長期護理總支出b參見Francesca Colombo, et al., Help Wanted? Providing and Paying for Long-Term Care, OECD Health Policy Studies, OECD Publishing, 2011.。

（四）經濟增長放緩甚至停滯

主流觀點認為，人口年齡結構老化將導致儲蓄相對于投資過度增長cLawrence H. Summers, Why Stagnation might Prove to be the New Normal, The Financial Times, http://larrysummers.com/commentary/financial-times-columns/why-stagnation-might-prove-to-be-the-new-normal/, 2013-12-15.d Kevin M. Murphy, Finis Welch, "Empirical Age-Earnings Profiles," Journal of Labor Economics, 1990, 8(2).，勞動力老化則造成勞動力參與率下降，勞動生產率衰退dKevin M. Murphy, Finis Welch, "Empirical Age-Earnings Profiles," Journal of Labor Economics, 1990, 8(2).，經濟停滯遂成為老齡化時代的底色。但也有研究表明，老齡化不必然阻礙經濟發展eKoichi Futagami, Tetsuya Nakajima, "Population Aging and Economic Growth," Journal of Macroeconomics, 2001,23(1); Maxime Fougère, Marcel Mérette, "Population Ageing and Economic Growth in Seven OECD Countries," Economic Modelling, 1999, 16；Bas van Groezen, et al., "Serving the Old: Aging and Economic Growth," Oxford Economic Papers, 2005, 57．。本文傾向于前一種觀點，即人口老齡化對經濟增長的總體影響弊大于利。

1.勞動力供給萎縮。隨著老齡化加劇，勞動年齡人口比例不斷下降，勞動力供給持續萎縮，可能出現嚴重的勞動力短缺。歐洲國家大多經歷了勞動年齡人口比例的持續下降。亞太地區未來也將成為勞動力數量萎縮的重災區。據預測，2016—2030年，亞太地區的勞動人口（15—64歲）將減少2%—13%fJonathan Tan, et al., Aging Workforce Cost and Productity Challenges of Ill Health in Singapore, https://www.marsh.com/content/dam/marsh/Documents/PDF/asia/en_asia/Aging_Workforce_Cost_and_Productivity_Challenges_of_Ill_Health_in_Singapore.pdf, 2017.。其中，中國香港地區降幅高達13.03%，韓國、新加坡、中國大陸的降幅皆在5%以上gJonathan Tan, et al., Aging Workforce Cost and Productity Challenges of Ill Health in Singapore, https://www.marsh.com/content/dam/marsh/Documents/PDF/asia/en_asia/Aging_Workforce_Cost_and_Productivity_Challenges_of_Ill_Health_in_Singapore.pdf, 2017.。

勞動力數量短缺或將長期存在。據預測，到2030年，德國專業技術工作崗位空缺將達到500萬。在美國，隨著嬰兒潮一代逐漸老去，勞動參與率面臨較強下行壓力，15—64歲人口勞動力參與率自2000年以來不斷下降，2016年為72.95%hMitra Toossi, Labor Force Projections to 2022: The Labor Force Participation Rate Continues to Fall, Monthly Labor Review, U.S. Bureau of Labor Statistics, 2013.。勞動力短缺會使更高比例的大齡勞動者繼續工作。2017年，日本55—64歲、65歲及以上人口勞動力參與率分別達到75.3%和23.5%iOECD, Labour Force Participation Rate, https://data.oecd.org/emp/labour-force-participation-rate.htm#indicator-chart,2018.。

勞動力短缺將導致經濟運行成本居高難降。在微觀上，勞動力稀缺增加企業用工成本，造成企業運營成本攀升，企業競爭力降低。在宏觀上，養老、醫療、照料、福利等方面的費用大幅增加，導致宏觀經濟負重運行。

2.勞動力老化抑制勞動生產率。個人勞動生產率與年齡之間存在倒U型關系，即低齡與高齡勞動者的生產率較低，而年齡適中的勞動者生產率較高a國際應對人口老齡化戰略研究課題組：《國際應對人口老齡化戰略研究》，華齡出版社，2013年，第37頁。，因而勞動力老化b聯合國、國際勞工組織把勞動年齡人口中45 歲及以上的勞動力劃為老年勞動力人口,勞動力老化表現為在勞動年齡人口的年齡結構中, 老年勞動力人口比重上升的動態過程。會導致經濟活力下降。根據1980—2010年美國各州人口老齡化速率來估計老齡化對經濟增長的影響，60歲以上人口比例每增加10%，人均國內生產總值增長率便下降5.5%。就貢獻度而言，2/3的降幅是由高齡勞動者生產率低下所致，1/3被歸咎于勞動力數量的增速下降cNicole Maestas, et al., The Effect of Population Aging on Economic Growth, the Labor Force and Productivity, NBER Working Paper No. 22452, 2016.。

（五）社會治理難度加大

老齡化時代的社會治理困境始于人口年齡結構劇變及其引發的代際利益沖突，個人層面以老年群體脆弱性增加為表征，家庭層面則以互惠模式變遷為體現，兩者互為表里，對社會秩序產生諸多不利影響。

1.老年群體的脆弱性與日俱增。老年人是貧困高發的脆弱群體，尤其是體弱多病（People of Poor Health）、無子女（Childless Individuals）以及無社交活動（Persons not Engaged in Any Social/Leisure Activtiy）的老年人處于高危狀態，需要社會政策保障其生活d參見 European Union, Population Ageing in Europe: Facts, Implications and Policies, Luxembourg, Publications Office of the European Union, 2018.。在大部分國家和地區，個體貧困風險隨年齡遞增。據統計，OECD國家75歲以上人口的貧困率平均為14.7%，比66—75歲年齡段高3.5%eOECD, Pensions at a Glance 2015: OECD and G20 indicators, OECD Publishing, 2015.。其中，有15個國家的老年群體相對于總體人口更易墮入貧困fOECD, Pensions at a Glance 2015: OECD and G20 indicators, OECD Publishing, 2015.。令人擔憂的是，隨著老齡化程度加深，老年貧困率g貧困率是顯示相對貧困的指標，標準是收入位于中等水平以下人口所占比重。老年人口貧困率是65歲及以上人口中收入在貧困線以下的比例。呈現上升之勢。以韓國為例，其老年人口比例從2000年的7%升至2017年的13%，65歲以上老年人口的貧困率也長期處于高位，2014年已達到48.8%hOECD, Poverty Rate, https://data.oecd.org/inequality/poverty-rate.htm, 2018.。老年貧困問題會危及社會穩定。如，日本的“銀發罪犯”已經引起社會關注，他們通常是一些生活無著的老人，故意犯些偷竊等較輕的罪行,為的是進監獄養老iShiho Fukada, Japan's Prisons Are a Haven for Elderly Women, http://japaninsides.com/japans-prisons-haven-elderly-women/, 2018.。落后國家和地區治理老年貧困難度更大，且日益成為全球性議題，因為預計到2050年有2/3的80歲及以上老年人口生活于欠發達地區jUnited Nations, Income Poverty in Old Age: An Emerging Development Priority, social.un.org/ageing.。

2.家庭互惠模式變遷。關于人口老齡化如何改變家庭代際紐帶，觀點集中于兩方面：一是預期壽命之延長會重塑家庭代際結構kSarah Harper, "Changing Families as European Societies Age," European Journal of Sociology, 2003, 44(2).；二是生育率下降使得可照料年邁父母的子女越來越少，或者說，成年子女的平均贍養壓力增大了aAbraham Monk, "Family Supports in Old Age," Home Health Care Services Quarterly, 1983, 3(3-4)；Sharon L. Tennstedt, et al., "Is Family Care on the Decline? A Longitudinal Investigation of the Substitution of Formal Long-term Care Services for Informal Care," The Milbank Quarterly, 1992, 71(4).。上述命題確鑿與否仍待商榷，但其聚焦所在——家庭結構與功能——卻對家庭互惠模式之變遷有深刻影響。

（1）家庭規模與結構變化。一般認為，受低生育率與高預期壽命的雙重影響，垂直聯結較多、水平聯結較少的“豆桿型家庭”（Beanpole Families）將成為主流bVern L. Bengtson, "Beyond the Nuclear Family: The Increasing Importance of Multigenerational Bonds," Journal of Marriage and Family, 2001, 63.，但在歐洲大部分地區，4代或5代同堂的家庭并非常態，2到3代人共同生活更為常見。因為壽命延長雖然增加了多代人同時在世的可能性，但日益顯著的延遲生育傾向拉大了代際年齡差距，使多代同堂的幾率降低cPearl A. Dykstra, et al. (eds.), Family Solidarity in the Netherlands, Dutch University Press, 2006, pp. 21-37.。近年來，許多國家和地區的平均家庭規模有所下降，家庭結構小型化趨勢明顯。2015年，OECD國家平均家庭規模為2.46人，其中，德國、挪威、丹麥戶均2人，瑞典僅1.8人。少子化傾向也很顯著。大部分OECD國家40—44歲女性的無子女比率（Rates of Childless）正在增加，在1990—2010年期間，芬蘭無子女比率增長了5個多百分點（14.6%—19.89%），英國提高了6個百分點（14%—20%）dOECD, Family Database, http://www.oecd.org/els/social/family/database.htm, 2018.。

（2）家庭代際反哺減弱。從社會層面看，隨著老年贍養比例日趨失衡，勞動年齡人口負擔加重，但在家庭內部，這種代際關系發生了逆轉。漸退出勞動力市場的父母在養育后代、租購房屋、操持家務等方面仍然能夠為其成年子女提供頗多幫助。這說明所謂的“三明治”代際結構（Sandwich Generation）只是一種政策隱喻，至少大部分30—45歲的中青年群體不必同時照料長者和撫育幼童，甚至在家庭互惠關系中，他們毋寧說是凈受益者。然而，“上有老、下有小”的“夾心層”并未憑空消失，而是轉移到50—64歲年齡段的“初老”群體，他們在家庭代際關系中更多地扮演給予者的角色eOECD, Paying for the Past, Providing for the Future: Intergenerational Solidarity, Background Document for OECD Ministerial Meeting on Social Policy, Paris, 2011.。來自歐盟的數據顯示，在60%以上的多代同堂家庭中，父輩的付出多于成年子女之回報（這一現象在中東歐較為普遍）f參見 European Union, Population Ageing in Europe: Facts, Implications and Policies, Publications Office of the European Union, 2014.。成年子女對其父母的依賴程度更勝以往，社會性斷乳延后在很多國家逐漸成勢。如，日本長期待業、靠父母養活的“尼特族”逾60萬人，占15—34歲人口的2.3%g張寶鈺：《外媒：中國“啃老族”很無奈》，《青年參考》，2014年10月8日第28 版。。

三、發達國家應對老齡化的政策措施

（一）加強生育支持政策

鼓勵生育是延緩老齡化進程的重要舉措，其核心是降低家庭撫養子女的成本。為拉升逐年下降的生育率，OECD國家普遍塑造了包括生育休假、經濟補償、保育服務等項目的生育支持服務體系a唐一鵬：《OECD國家的生育支持服務體系及其啟示》，《人口與社會》2018年第2期。。

1.生育休假。夫妻共享、產育兼顧被視為當今生育休假政策的發展趨勢。從OECD國家的實踐情況來看，生育相關假期主要包括產假（Maternity Leave）、陪產假（Paternity Leave）、生育假（Parental Leave）、育兒假（Home Care Leave）。其中，OECD國家2016年母親帶薪產假和生育假平均時長為52.6周，育兒假平均時間更達到85.6周b唐一鵬：《OECD國家的生育支持服務體系及其啟示》，《人口與社會》2018年第2期。。

2.經濟支持。經濟支持政策能夠彌補撫育子女的機會成本，熨平家庭收入波動。大部分OECD國家都以兒童津貼與稅收優惠的形式向育兒家庭輸送經濟福利。如在津貼方面，瑞典向子女年齡低于16歲的家庭給付津貼，并按照子女數量遞增補貼金額。日本兒童津貼制度主要面向3—6歲兒童，并對家庭收入設限。2012年起，對3歲以上和3—15歲兒童實行差異化補貼（這兩個年齡段的補貼額分別為每月1.5萬日元和1萬日元）。

3.保育服務。歐盟國家在擴大正式兒童照料服務覆蓋面上取得了長足進展。截至2014年，法國和瑞典0—2歲兒童獲得正式照料的比例分別達到51.9%和46.9%，德國、英國也均超過了30%（見表4）。針對女性婚后繼續工作比例上升的情況，日本政府試圖補強保育服務，自20世紀90年代初開始，相繼啟動了“天使計劃”（1994年）、“待機兒童零作戰計劃”（2001年）、“兒童、育兒支援計劃”（2004年），但效果一般。截至2014年，日本全國的待機兒童尚有2萬多人c《日本鼓勵生育 為何難以奏效？》，新華網：http://www.xinhuanet.com/world/2015-11/02/c_128386024_2.htm，2015年11月2日。。

表4 2014年兒童照料服務情況（%）

（二）延遲退休年齡，緩解公共財政壓力

1.延遲退休。提高退休年齡是應對人口老齡化很難繞過的政策選項，在推行過程中，發達國家普遍堅持兩項原則。一是循序漸進延長退休年齡。1950—2050年，許多國家的平均退休年齡隨預期壽命呈遞增趨勢d唐一鵬：《OECD國家的生育支持服務體系及其啟示》，《人口與社會》2018年第2期。，但多采取“小步慢走”的方法，每延遲1歲通常需要10余年時間。如英國計劃在2018—2020年將退休年齡從65歲提高到66歲，并在2026—2028年延至67歲e張士斌等：《退休年齡政策調整的國際實踐與中國借鑒》，《經濟社會體制比較》2014年第4期。。二是養老金收益與工作年限掛鉤，形成延遲退休的正向激勵。在德國，65歲退休可全額領取養老金，每提前一月扣減0.5%，每推遲一月增發0.7%。對于喪失勞動能力或失業后無再就業可能的群體，全額發放養老金。

2.養老金制度改革。為減輕人口老齡化引致的公共財政負擔，大部分發達國家都積極推動養老金制度改革，主要措施包括：降低養老金的慷慨程度，以保持財政可持續，如希臘、匈牙利、韓國、葡萄牙和瑞士等國家均不同程度地降低了養老金待遇水平；推動養老金制度的結構性改革，強化養老金待遇和繳費之間的精算聯系，避免養老金待遇水平過度擴張，保證養老金支出不出現巨大波動；建立多層次養老金體系，如德國養老金體系以法定公共養老保險為主體，以企業養老保險和私人養老保險為補充。

（三）促進養老服務發展

回應公共養老服務資金壓力與供給缺口，發達國家有一些常見政策工具，如擴大政府負債、增加稅收、削減非健康護理開支（Non-Health Care Spending）、提高護理服務效率、限制公共服務的質量或范圍以及使用者付費等。除此之外，還有3項重要舉措可資借鑒。

1.改善長期護理服務遞送模式是控制養老服務成本的有效舉措。其關鍵在于優化遞送方式，包括加強資源配置效率，提升服務可及性等，這將大大縮減長期護理服務的成本開支。例如，荷蘭的“友好護理區”（Care-Friendly Districts）與希臘的“開放護理中心”（Open Care Centers）皆以鄰里和社區為基礎重塑長照遞送模式架構，并將服務重點定位在家庭照料與初級護理之間，通過提供標準稍低于普通初級護理服務但可及性更高的照護服務來滿足老年人需求。

2.通過社會風險共擔來提高醫療健康與護理服務體系的可持續性。以長期護理制度為例，除北歐高福利國家外，大部分國家采取政府、企業、個人按比例分擔費用的籌資模式。如德國公共長期護理保險由國家、雇主、雇員共同籌資。其中，國家承擔1/3以上；余下部分由雇主與雇員各承擔一半，2015年的繳費率為2.35%。失業者的繳費全部由失業保險提供。

3.動員非正式照料者參與養老服務。有兩個因素導致非正式照料者的數量不斷萎縮：一是非全職女性數量減少，這意味著盡管大部分老年人至少有一個成年子女，但這些成年子女直接提供照料服務的可能性很低；二是無償照料者負擔過重，其持續提供非正式養老服務的意愿和能力均在降低。許多國家已經著手解決這些問題。直接措施包括將現金福利納入養老服務政策當中，籍此給非正式照顧者一些經濟回報。在奧地利、德國等實行社會醫療保險的國家以及依靠稅收提供服務的北歐國家，非正式照料者已經享受到這類政策，而且可以獲得養老金貸款（Pension Credits）。在荷蘭，非正式護理人員被允許提供有償服務，并且能夠獲得一些專業上的支持。

（四）就業、教育、產業政策深度融合，提振經濟活力

在“老有所養”“老有所樂”基礎上積極倡導“老有所為”是發達國家應對人口老齡化的核心戰略。

1.積極鼓勵老年人就業。北歐國家素來以積極的勞動力市場政策聞名，在支持和鼓勵老年人口就業方面也走在前列，推出了一系列富有成效的舉措。例如，冰島社會事務部（Minister for Social Affairs）于2005—2009 年實施“50 歲積極行動”（50+ Initiative）計劃，在勞動力市場中賦予老年人口更加積極角色和更重要的地位a楊志超：《北歐老年就業政策對我國延遲退休制度的啟示》，《學術界》2013年第7期。。德國的“動議50+”項目鼓勵50歲及以上老年人接受工資較低的工作，社會福利部門對收入損失給予一定補償。日本努力為超高齡化社會提供一套“終身勞動”的解決方案，內容包括增設老年人職業介紹所，向大齡勞動者提供職業培訓，幫助他們適應技術進步。

2.協調工作與家庭生活。大部分歐洲國家致力于為國民提供更加靈活的就業機會，特別是廣泛地運用兼職工作方式協調工作與家庭生活。如在北歐，大約50%的工人可以根據個人的特殊需求在一定范圍內調整工作時間a國際應對人口老齡化戰略研究課題組：《國際應對人口老齡化戰略研究》，華齡出版社，2013年，第11頁。。可以說，20世紀90年代末以來，協調工作與家庭政策已經融入歐洲就業戰略，它被視作提高勞動力參與率的重要推手b參見 European Union, Population Ageing in Europe: Facts, Implications and Policies, Publications Office of the European Union, 2014.。

3.加強人力資本投資，革新教育制度。發達國家高度重視職業教育和終身教育，希望通過加強教育提升人力資本，最大程度地減輕人口老齡化對勞動生產效率的抑制效應。歐洲設立的2010年就業指導目標規定，25—64歲人群中終生學習的參與率應該達到12.5%以上。日本2003年便頒布了《促進終身學習的相關法》，并嘗試打破學習-就業-退休的傳統教育模式，積極推廣在職教育，讓有愿望、有能力的國民任何時候都可以獲得學習機會，實現學習、就業、再學習、再就業的良性循環、無縫銜接。

4.加速推進經濟結構調整，不斷強化科技創新。科技進步特別是人工智能的推廣，有望成為解決老齡化時代經濟停滯問題的決定性力量。基于對OECD國家1990—2015年經驗數據的分析，有研究發現，人口老齡化嚴重的國家并未出現經濟滯脹cDaron Acemoglu, Pascual Restrepo, "Secular Stagnation—The Effect of Aging on Economic Growth in the Age of Automation," NBER Working Papers, 2017, 107(5).。這或許意味著老齡化形勢倒逼發達國家大力發展技術，特別是積極推廣人工智能，以抵消人口年齡結構變遷的負面影響。

四、國際經驗對我國的啟示

中國人口老齡化形勢日益嚴峻。據全國老齡辦預測，到2050年前后，中國老年人口將達到4.87億，占總人口的34.9%d新華社：《到2050年老年人將占我國總人口約三分之一》，新華網：http://www.xinhuanet.com/health/2018-07/20/c_1123151851.htm，2018年7月20日。。與此同時，中國經濟基礎相對薄弱，民生福祉還有很大提升空間，屬于典型的“未富先老”“未備先老”，想要發揮后發優勢，減少人口老齡化對經濟社會的不利影響，必須學習借鑒國外經驗，探索具有中國特色的應對人口老齡化制度道路。

（一）加大政策供給

為應對人口老齡化及其引發的諸多社會問題，發達國家持續增大政策供給，形成了保障充分、門類齊全、多元參與的涉老政策體系。與之相比，中國雖自20世紀80年代開始為應對老齡化做準備，但至今仍有許多政策空白與制度瓶頸，亟待以老齡社會基本需要為導向，提高政策供給的及時性、前瞻性，切實解決“未備先老”問題。

1.抓住戰略機遇期，實現由“未備先老”向“邊備邊老”轉化。中國正處于人口老齡化高速發展階段，必須加強政策供給的緊迫感，使政策供給超前于老齡化發展階段，讓制度發展適應人口變化。中國扭轉“未備先老”局面的“機會窗口”尚未關閉，延緩老齡化進程仍有回旋余地。截至2016年底，中國15—64歲的勞動年齡人口為10.026億，占總人口的72.5%a參見國家統計局:《中國統計年鑒（2017）》，中國統計出版社，2018年。，人力資源基礎豐富，老齡化對經濟增長負面影響尚不嚴重。同時，中國經濟正在轉向高質量發展階段，據估算，在10年左右的時間內中國老齡化經濟壓力相對較輕b莫龍：《中國能夠戰勝人口老齡化嚴峻挑戰》，《光明日報》，2016年7月28日第16版。。我們應抓住這一戰略機遇期，持續推動經濟高質量發展，為消解老齡化沖擊打下堅實的物質基礎；利用生育政策杠桿調節人口結構，進一步釋放有意愿家庭的生育勢能。最關鍵的是，應在這段機會期做好戰略戰術儲備，不斷增加高質量政策供給，在制度建設上跑贏人口老齡化。

2.政策先行，扎牢應對老齡化的法制基礎。規劃戰略和法律先行，是發達國家應對老齡化的普遍做法c趙福軍等：《應對人口老齡化的日本經驗與借鑒》，《社會治理》2018年第1期。。為貫徹實施健康老齡化，日本政府早在1989年便前瞻性地推出《高齡者保健福利推進10年戰略》（即“黃金計劃”），其后又相繼啟動“新黃金計劃”（1994年）、“黃金計劃21”（1999年）、“健康日本21計劃”（2000年），通過長遠謀劃、提早布局使健康老齡化由理念轉化為行動。在法制建設方面，日本建立了以《老人福利法》《老人保健法》《國民年金法》為支柱的老年人福利法律體系，從社會福利、醫療保健、經濟安全3方面全方位保障老年人權益。相形之下，中國涉老法律法規多有缺失，除憲法、婚姻法、民法等基本法外，僅有《社會保險法》和《老年人權益保障法》涉及老年人權益福祉。在此情況下，我國亟待加快應對老齡化的立法進程，加強養老保障立法與規章制度建設，盡早補全養老金、醫療保險、贍養父母、教育、就業等方面的法律缺失，使相關政策有法可依、有章可循。

3.以社會基本需要為導向，填補政策空白。發達國家通過聚焦老齡社會的基本需要，有針對性地進行政策供給，逐步形成了完整嚴密的涉老政策網絡。中國在這方面相對滯后，許多基本養老需要未能得到政策回應，突出表現在兩方面。一是長期護理保障制度尚付闕如。貧困、疾病、失能素來被視為老年群體面臨的3大風險，中國已建立了社會救助制度和養老保險與醫療保險應對前兩種風險，但在解決失能老人護理問題上仍存政策空白。雖然上海、青島等地已經試行長期護理保險，但距離建立正式的長期護理保障體系還有很長的路要走。我國應借鑒德國的制度模式，確定合理的籌資分擔比例，加快建立相關保險與福利及救助相銜接的長期護理保障制度，憑借長期護理保障制度成本低、受益廣的優點，切實解決養老服務資金短缺問題，滿足人民群眾的長期護理需要。二是家庭支持政策系統性缺位。中國社會養老服務體系由居家養老、社區養老、機構養老構成，其中居家養老服務大約覆蓋90%的老年人d林閩鋼：《論我國社會養老服務的公益性及實現途徑》，《人口與社會》2014年第1期。。發達國家為重塑家庭在養老服務中的核心地位，普遍建立了包羅廣泛的家庭支持政策體系。中國在該領域仍處于系統性缺位狀態e彭希哲：《應對老齡化需要“中國特色”解決方案》,《瞭望東方周刊》2017年第49期。，這與“以居家為基礎”的養老服務體系導向不相適應。為扭轉這種局面，應持續加強居家養老政策支持體系，不斷細化住房保障、戶籍隨子女遷移、適老化改造等配套政策，并有計劃地為老年人建立緊急援助系統、生活服務系統、家庭護理系統、健康管理系統、精神慰藉系統、社會參與援助系統、老年監護系統等a林閩鋼：《論我國社會養老服務的公益性及實現途徑》，《人口與社會》2014年第1期。。

（二）健全政策體系

發達國家在應對老齡化過程中根據其經濟發展水平、政治傳統、歷史文化等基本國情，形成了各具特色的制度安排。中國進入老齡社會的時間相對較短，我們遇到的許多問題發達國家早就碰到過，為了少走不走彎路，要把國外的經驗教訓研究透，同時吃透中國自身的國情民情，這樣才能建成中國特色的科學老齡化政策體系。

1.應對人口老齡化是一項涉及多領域、多層面的系統工程，需要多管齊下、綜合施策。歐洲國家普遍搭建了綜合性制度框架，中國應借鑒相關經驗，統籌規劃、系統安排，使人口、家庭、醫療、社保、福利、就業、教育、產業等公共政策貫通耦合，增強制度合力。特別是政策創制應仔細考量其正負外部性，實現政策之間的互補促進。如，改革社保制度需要與調動就業、促進發展有機結合；推行生育假政策需要計算它給企業帶來的額外用工成本；延遲退休需要輔之以老年人就業扶持。惟其如此，才能實現綜合施策的效能。

2.應對人口老齡化是一項關于如何實現制度可持續性的課題，需要立足國情，科學施策。健全政策體系必須基于經濟發展水平和國家財政狀況，不能貪多求快，應合理劃分家庭、政府和市場之間的邊界，科學界定各類型養老服務的基本屬性。綜觀國際實踐，各國政府參與養老服務程度有別、方式各異，但無不扮演著掌舵者角色，履行著托底職能。以新加坡為例，政府負責籌集資金建設養老機構及設施，同時向養老機構提供服務運營津貼。美國政府也在養老服務保障中起了關鍵作用，始于1997年的PACE計劃（Program of All-inclusive Care for the Elderly）是在老年醫療保險（Medicare）的基礎上發展而來，旨在向體弱多病的老年人提供長期護理服務（受益者必須在55歲以上，居住在服務區內，并被州政府相關機構鑒定為體弱多病，符合入住護理院條件）。PACE計劃雖采取商業運營模式，但政府并未離場，而是認真履行監督管理職能，并向符合條件的貧困老年人提供救助金使其能夠參與PACE項目（PACE經費主要來自醫療保險和醫療救助資金）。中國在健全養老服務體系的過程中，政府應履行好“保基本、建機制、強監管”的職責，形成“政府托底”與“政府主導”的格局。一方面，發揮政府對失能、高齡、貧困等特殊老年群體的兜底養老功能，確保弱勢群體“老有所養”“老有所依”；另一方面，厘清基本養老公共服務和非基本養老公共服務的關系b江丹：《打造養老服務新模式》，《人民日報》，2016年1月19日第10版。，對于前者，在保證其公共屬性不變的前提下，可以采取公辦公營、公辦民營等多種方式提供服務，對于后者，則可以充分發揮市場力量，鼓勵社會資本有序參與，政府做好監管，為養老產業發展“保駕護航”。

3.應對人口老齡化是一項全局性工作，需要區域協調、城鄉統籌。隨著新型城鎮化推進，大量勞動年齡人口由農村流向城市，由欠發達地區遷往發達地區，造成人口老齡化的“城鄉倒置”以及由東向西梯次變化的區域差異。經濟發達地區通過虹吸效應匯集勞動力資源，使老齡化進程有所放緩，但一些內陸和欠發達省區受到人才流失與中老年人口返遷的雙重影響，老齡化形勢不容樂觀。如重慶、四川，作為人口凈流出地區，2016年65歲以上人口比例分別達到13.97%和13.7%a。為解決這一問題，應積極構建城鄉統籌的社會保障體系，將涉老扶持政策向欠發達地區適度傾斜，大力推動基本養老公共服務均等化，促進城鄉、區域老齡事業和養老體系建設的均衡發展。同時也應看到，城鄉倒置、區域差距為我國延長人口紅利窗口期提供了政策騰挪空間b彭希哲：《應對老齡化需要“中國特色”解決方案》，《瞭望東方周刊》2017年第49期。，可以通過產業政策、就業政策、人口政策等宏觀調控手段，分散人口老齡化風險，實現人力資源、社會資本在城鄉、區域間的優化配置、互通互補。

4.應對人口老齡化是一項涉及代際公平的事業，需要善用傳統孝文化的軟實力。中國孝文化歷史悠久，深入人心，形塑了與西方不同的代際互惠模式cKuang Hui Yeh, Olwen Bedford, "Filial Belief and Parent-child Conflict," International Journal of Psychology, 2004,39(2).。研究發現，在受個體主義浸染的國家，如德國，成年女兒對贍養父母壓力的容忍度取決于他們能從父母那里獲得多少支持，而在集體主義色彩較濃的中國，成年女兒愿意承擔照料年邁父母的責任，卻不以父母能夠給予多少支持為考量dBeate Schwarz, et al., "Reciprocity in Intergenerational Support: A Comparison of Chinese and German Adult Daughters," Journal of Family Issues, 2010, 31(2).。這意味著中國的代際互惠模式根植于“義務型”而非“平衡型”的孝道文化。我國應充分挖掘中華孝道傳統，為老齡事業提供理念根基。一方面以孝敬倫理為價值支撐，通過大力弘揚孝文化傳統，使孝道成為家庭養老的道德規范，潛移默化地鼓勵成年子女盡到贍養義務。另一方面努力營造養老、孝老、敬老的社會氛圍，恢復中國熟人社會生態，為社區養老、互助養老奠定堅實的社會基礎。

（三）提高政策剛性

自2013年《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》出臺以來，相關配套措施密集推出，但真正能落地的少，特別是養老服務用地、融資、補貼、政府購買服務等方面的政策常遇梗阻。究其原因，一是政策質量較低，缺乏頂層設計與部門統籌，失之籠統、難以操作。如，養老服務設施用地的有關規定散見于部門規章，國土資源部出臺的《養老服務設施用地指導意見》雖對相關流程予以規范，但仍存在供地方式與用地屬性不符、監管規定不完善、法律層級低等問題e秦嶺：《我國養老服務設施用地政策的完善和落實研究》，《當代經濟管理》2016年第7期；牛云凡等：《我國養老服務設施用地政策及應對策略分析》，《國土資源情報》2015年第2期。。又如，由于申請補貼材料、發放補貼周期、補貼發放形式等執行細則不明確，大量民辦養老機構申請不到養老床位補貼。二是地方政府對中央層面的政策存在認知偏差。如，一些地方政府混淆了“居家養老”與“家庭養老”，認為居家養老就是子女及親屬在家中贍養老人，將政府責任局限于提供老年食堂服務、老年活動場所等輔助支持，缺乏綜合整體推進居家養老服務的動力。三是缺乏落實保障機制，以文件“落實”文件的現象所在多有，導致許多涉老政策到了基層淪為一紙空文。為解決上述問題，應著力增強政策剛性。在政策創制層面，打破部門壁壘，運用整體性思維，整合人口老齡化相關政策，明確各部門應對老齡化的職責分工，重構集養老服務、家庭福利、社會治理等功能為一體的涉老政府部門f陸杰華：《新時代積極應對人口老齡化頂層設計的主要思路及其戰略構想》，《人口研究》2018年第1期。，從根本上解決養老政

a 參見國家統計局：《中國統計年鑒（2017）》，中國統計出版社，2018年。策政出多門、銜接不力、籠統模糊等問題；在政策執行層面，針對養老用地、稅費減免、融資等政策難以落實的問題，可以提高政策規定的清晰度，明確責任主體、資金來源、工作機制、使用方式等制度細節。如，北京、上海、浙江等省市在供地計劃中單列養老服務設施用地指標，有力推動養老用地政策落地。同時，應加強涉老部門協調力度，建立常規溝通聯絡機制，保證應對老齡化的制度安排與政策措施得到有力執行。