國內外帶薪休假制度的回顧與思考

吳琪

摘要：我國帶薪休假制度的醞釀經歷了一個長期的歷史過程，在具體實施中也面臨過諸多復雜情況，橫向對比西方發達國家帶薪休假制度的制訂與實施，無疑對探索具有中國特色的帶薪休假實施模式有著積極的指導作用。

關鍵詞：帶薪休假 中國特色 實施

2012年3月11日，瑞士就帶薪休假時間從4周延長到6周的提議進行全民公投，約67%的瑞士人否決了這項給自己放更多假的提議。此事立即成為歐洲各大媒體議論的焦點，質疑的、贊同的、嘲諷的、擔憂的……，不一而足。有的媒體更把這件事情提到了“國家文化”的層面來進行闡述，認為不同價值觀和文化觀的國家對帶薪休假的思考和實踐各不相同。其實，如何合理享受帶薪休假一直是社會各界關注的話題，國內外的思考和實踐也各有特色。

一、我國帶薪休假制度醞釀與制訂的回顧

中華人民共和國建國后，關于帶薪年休假管理規定的制訂和實施有一個較長的醞釀過程。上世紀八十年代，我國有部分地區和單位嘗試推行過年休假制度，如1980年四川省勞動局就關于解決渡口市勞動工資問題的實施意見向當時的國家勞動總局去函請示，國家勞動總局的復函中有：“關于年休假制度問題，原則上同意按你局意見執行，待國務院有正式文件下達后，改按國務院規定執行。” 1983年青海省也下發過規定：“常年在海拔三千五百零一米以上地區工作的正式職工，每年休假一次，每次三十天。”這些年休假制度，只是針對當時當地特殊情況的一種處理辦法，并不具有普遍性。

1990年3月，人事部在《關于離休干部健康休養和干部年休假問題的通知》中進行過說明：“關于在職干部、工人的休假問題，涉及面較廣，需要通盤考慮。根據國務院指示結合我國實際情況，我部正在會同勞動部等有關部門，研究擬定國家機關、事業單位和企業單位的干部、工人年休假辦法。”

四年后，第八屆全國人民代表大會常務委員會于1994年7月5日通過的《中華人民共和國勞動法》第四十五條明確提出：“勞動者連續工作一年以上的，享受帶薪年休假。具體辦法由國務院規定。” 之后國務院和各相關部門多次將帶薪年休假具體辦法制訂工作提上了辦事日程。1994年8月31日，勞動部在《關于印發“貫徹勞動法的依據和需立法的項目”、“應與勞動法配套的立法項目工作計劃表”的通知》中提出：“第四十五條規定了年休假制度。需制定《職工年休假條例》，擬9月份報送國務院，爭取今年年底前出臺。” 2001年國務院辦公廳 《轉發國家計委關于“十五”期間加快發展服務業若干政策措施意見的通知》中指出：“推行職工帶薪年休假制度，有關部門要盡快制定具體實施辦法。” 2004年勞動和社會保障部在《關于印發2004年勞動和社會保障工作要點的通知》中表示：“積極推進立法工作。做好勞動保障監察條例、帶薪年休假規定的修改完善工作，爭取年內出臺。”

因為帶薪年休假問題牽涉面廣，相關問題眾多，帶薪年休假管理規定的制訂遲遲未決，絕大多數單位處于觀望狀態，期間能起到指導性作用的是1995年勞動部在“關于印發《〈國務院關于職工工作時間的規定〉問題解答》的通知”中的答復：“在國務院沒有發布企業職工年休假規定以前，1991年6月15日中共中央、國務院共同發出的《關于職工休假問題的通知》應繼續貫徹執行。”

由此可知，自從《勞動法》發布相關規定以來的一段較長時間里，因為面臨情況復雜，無法及時制定帶薪年休假管理制度，帶薪年休假因此缺乏具體實施辦法的指導，《勞動法》規定的帶薪年休假也并沒有得到真正落實。直到2008年《職工帶薪年休假條例》的實施，和隨即發布的《機關事業單位工作人員帶薪年休假實施辦法》、《企業職工帶薪年休假實施辦法》，才標志著帶薪休假邁上規范化的軌道，我國的休假制度開始與國際社會休假制度分散休假模式逐步接軌。

二、西方發達國家帶薪休假制度建設的過程

相比之下，西方發達國家包括帶薪休假在內的福利體系的建設并非一蹴而就，同樣也經過了一個長期的階段。在英國，“19世紀中期有些工業企業開始實行帶薪休假，如在煤氣企業工作一年以上的工人可享有一周帶薪休假，工作兩年及以上可有兩周帶薪假期。”1883年，德國頒布了《疾病保險法》、《工傷保險法》和《養老、殘廢、死亡保險法》，形成了歐洲福利制度的雛形。1918年英國“印刷工業聯合會通過集體談判的形式為全體印刷業工人贏取了一份協議，所有在印刷業工作一年以上的工人每年將獲得一周的帶薪假期。”1942年，英國經濟學家貝弗里奇，發表《貝弗里奇報告——社會保險和相關服務》報告，提出建立“社會權利”新制度，包括失業及無生活能力之公民權、退休金、教育及健康保障等理念，成為當代福利國家制度的藍圖。二戰后，歐洲各國的福利制度進一步建設和完善， 為維持歐洲社會長期穩定和共同繁榮做出了重要貢獻。

我們以英國《帶薪休假法案》的醞釀出臺為例，1912年作為工黨領袖的蘭斯伯里正式向議會提交英國歷史上第一份帶薪休假提案，但未獲通過。1929年工黨議員諾森在時隔17年后再次向議會提交帶薪休假提案，仍沒有通過議會二讀。到經濟逐漸恢復和發展的1936年，諾森又一次提交了帶薪休假提案，經過政府成立的帶薪休假調查委員會歷時近兩年的調查，1938年7月，才通過了《帶薪休假法案》。該法案通過的前提是，英國到1937年通過集體談判獲得帶薪休假的工人已經達到400萬人，約占當時英國人口總數的10%，且當時英國在1929-1933年經濟危機后經濟獲得長足發展，工作時間縮短等為帶薪休假的實行做了很好的鋪墊。因為當時英國各級勞工組織的充分發展，《帶薪休假法案》在構建法律框架的同時，將帶薪休假的談判權下放給予了各行業部門的工會委員會，由勞資雙方根據實際情況，進行充分的溝通協商，形成各行業部門的帶薪休假實施細則，政府在其中起到的主要是指導和協調的作用。

三、探索具有中國特色的帶薪休假實施模式

在我國，一項新的、關系到勞資雙方切身利益的制度實施起來從來不是易事。帶薪休假制度的制訂并不意味著它能夠真正貫徹落實，除了全民休閑意識、休閑文化的培養之外，政府部門的有效指引、各級單位的積極參與也起到很重要的作用。

首先，中國民眾對自身的實際情況要有清醒的認識，這是實施帶薪年休假的前提。帶薪年休假是一項具有積極意義的、能夠增加全民幸福感的惠民政策，當經濟發展處于上升時期，合理實行帶薪休假可以拉動消費，有一定促進生產力的作用。但不能奢求帶薪年休假立即就能與歐洲高福利國家相媲美，根據我國實際經濟狀況應當允許它有一個適當的調整期。中國數千年來以農立國，土地需要辛勤的勞作才能回饋家人的溫飽，遇上天災人禍更要辛苦掙扎努力求生。長期在土地上耕耘的奮斗史在民族的心理上烙下了深深的印痕。先賢諄諄教誨：“生于憂患，死于安樂”，在中國崛起、民族自強的艱難過程中，勤勞、奮斗、努力始終是中華民族的一種主旋律。如果說2010年人均國民生產總值就達到6.7萬美元的瑞士人拒絕延長假期是一種“富貴不驕”的富足者的自律，那么人均國民生產總值尚不足1萬美元的中國，更應有清醒的憂患意識和“貧困不怨”的自強精神。

其次，政府部門應當審時度勢，合理引導，逐步進行國家福利體系建設。根據我國的實際情況，政府部門在推行帶薪休假制度時，既要考慮民眾平衡工作與休閑的需求，也應充分認識現實的國情，采取逐步推進、重點突破等等方式，使帶薪休假制度的實施條件逐步成熟，最終水到渠成。

原勞動和社會保障部在《關于印發2008年勞動和社會保障工作要點的通知》（勞社部發[2008]1號）中提出：“加大勞動保障監察執法力度。開展勞動保障監察執法年活動，以貫徹實施《勞動合同法》、《就業促進法》、《勞動爭議調解仲裁法》和《職工帶薪年休假條例》等法律法規為重點，強化日常主動檢查，加大對投訴舉報案件查處力度。”但2008年兩會過后，新成立的人力資源和社會保障部在《關于印發二00八年人力資源和社會保障工作要點的通知》（人社部發[2008]6號）并未提出對貫徹實施《職工帶薪年休假條例》“強化日常主動檢查”的字眼，代之以“加快立法步伐，……研究制定《職工帶薪年休假條例實施辦法》”。之所以會有這樣的改變，或許是因為帶薪年休假條例的全方位落實，尚有較大難度。帶薪休假條例頒布后，有許多研究者撰文認為帶薪休假實施辦法過于粗放，且政府部門未就帶薪休假實施辦法的落實制訂檢查方案，導致許多單位輕易規避帶薪休假而使其落于空談，從而建議由政府部門負責建立帶薪休假的一攬子的實施細則和專項檢查方案，用行政甚至執法的力量迅速將帶薪休假落實到位。筆者認為，中國幅員遼闊，情況復雜，各地區各行業發展差異很大，應當允許帶薪休假有一個逐步推行的緩沖期。即使在《帶薪年休假條例實施辦法》推出后，也還不具備進行專項檢查的條件，許多更為迫切而棘手的問題，比如保障農民工工資發放，切實維護農民工權益等，仍是勞動保障部門工作的重點。

再次，政府勞動保障監察部門對于帶薪年休假進行方向性指導的同時，也應采取積極措施，在一些實施有難度的領域果斷出擊、打破堅冰。因為中國缺乏獨立于單位自身之外的各級工會組織，像西方發達國家那樣基本委托勞工組織就帶薪年休假的實施進行勞資談判的條件并不具備，政府部門仍然扮演著很重要的角色，在一些關鍵的領域，必須要政府部門有針對性的推動和促進才能使相關福利措施得到落實。可喜的是，我國政府正在這些方面進行著積極的努力。2012年2月27日，交通運輸部、人力資源和社會保障部、全國總工會聯合宣布從2012年3月起開展為期兩年的“出租汽車行業和諧勞動關系創建活動”，將逐步推行出租汽車企業員工制經營模式，并普遍開展以出租汽車司機車輛承包費用、社會保險、勞動收入、休息休假等為主要內容的工資集體協商。一時之間，讓“的哥”有尊嚴地勞動，不再整年超時加班，享受合理休息休假的議論迅速吸引了公眾的眼球，并贏得廣泛的贊譽。

我們期待著通過政府部門的有效引導，各級單位的積極參與，包括帶薪年休假等在內的各項福利措施能逐步貫徹落實，中國的勞動者能體面地勞動，享受著舒適的假期，創造并享受社會經濟發展的成果，實現國家目標、組織目標與個人目標的和諧統一。

參考文獻

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[2] 汪建強，1938年英國《帶薪休假法案》研究及其啟示，2010年第6期，西南石油大學學報（社會科學版）