行政訴訟撤訴中不良博弈產(chǎn)生的后果及克服
——以涉稅行政訴訟案件為樣本的考察

吳玉婷

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042）

在對(duì)歷年1000多份行政訴訟案件進(jìn)行的歸納分析基礎(chǔ)上，我們可根據(jù)數(shù)據(jù)分析出現(xiàn)階段行政訴訟案件的撤訴特點(diǎn)。據(jù)此我們可在行政訴訟案件的撤訴情況中剖析具體的不良博弈導(dǎo)致的撤訴產(chǎn)生的原因和后果分析，并依據(jù)參與糾紛的不同主體總結(jié)歸納解決糾紛的具體方案。本論文主要按照四個(gè)部分來(lái)講解——首先闡述的是對(duì)行政訴訟撤訴案件現(xiàn)狀的數(shù)量化分析得出現(xiàn)狀的特點(diǎn)；其次對(duì)該些特點(diǎn)進(jìn)行具體深入的法理分析，從而使之成為法理層面的問(wèn)題；再次對(duì)其中出現(xiàn)的官民不良博弈問(wèn)題進(jìn)行具體的原因及后果分析；最后則是對(duì)這一不良博弈現(xiàn)象的克服與完善。

一、行政訴訟案件撤訴現(xiàn)狀

行政訴訟撤訴案件是指法院對(duì)行政案件宣告判決或裁定前，原告撤回自己的訴訟請(qǐng)求而不要求法院繼續(xù)審判的案件。以下數(shù)據(jù)都是從中國(guó)裁判文書網(wǎng)上得出權(quán)威原始數(shù)據(jù)，由于我國(guó)的行政訴訟案件的數(shù)量龐大，所以本文采用的是以涉稅行政訴訟案件為樣本的考察方法。此外我們需要研究的問(wèn)題主要側(cè)重的是行政訴訟主體之間的官民糾紛，鑒于需要從案件中提取的因素存在一定的側(cè)重點(diǎn)如“官民”“撤訴”等子因子。采取“樣本分析法”難免會(huì)影響到論文的嚴(yán)謹(jǐn)性、全面性和結(jié)論精確性，但確實(shí)是研究某一具體社會(huì)問(wèn)題的過(guò)程中不可避免的方式方法。

我們通過(guò)表格1、2和3對(duì)行政訴訟案件與涉稅行政訴訟案件相關(guān)數(shù)據(jù)加以呈現(xiàn)。

表1 歷年行政訴訟案件數(shù)量Tab.1 The number of administrative litigation cases over the years

表2 歷年涉稅行政訴訟案件數(shù)量及撤訴量Tab.2 The number of administrative litigation cases and the amount of withdrawal

表3 歷年涉稅行政訴訟案件撤訴原因分類Tab.3 Classification of reasons for the withdrawal of administrative litigation cases in the past years

以上是對(duì)收集的原始數(shù)據(jù)加以歸納展示，涉及的樣本有1000多份，全部都是近期從中國(guó)裁判文書網(wǎng)上收集的原始數(shù)據(jù)。我們可以將以上原始數(shù)據(jù)加以分析得出，中國(guó)的行政訴訟案件（以涉稅行政訴訟案件為樣本）有以下顯著特點(diǎn)：

（一）我國(guó)的行政訴訟案件總量與撤訴量大，撤訴比高

根據(jù)以上數(shù)據(jù)量化分析，我們可以觀察發(fā)現(xiàn)：中國(guó)的行政訴訟案件數(shù)量呈快速上升式發(fā)展態(tài)勢(shì)，如2017年的全年行政案件總數(shù)比2010年增長(zhǎng)300多倍。可見(jiàn)在當(dāng)下及未來(lái)長(zhǎng)期的社會(huì)發(fā)展中，行政案件的普遍化及重要化。做好這一領(lǐng)域的研究有助于解決我國(guó)司法問(wèn)題中一大重要領(lǐng)域的制度完善及其中存在的突出的官民訴訟博弈問(wèn)題。此外，也可看出我國(guó)的行政訴訟案件撤訴比也處于不斷上升趨勢(shì)，且行政訴訟案件的撤訴比率也相對(duì)比較高。

（二）我國(guó)的行政訴訟案件撤訴原因多樣化，未說(shuō)明具體撤訴原因的案件占比大

由上述表格數(shù)據(jù)可以看出我國(guó)的行政訴訟案件撤訴的復(fù)雜性，在公開(kāi)的裁定書中展示的撤訴的原因呈現(xiàn)多樣化。在此筆者將其分為說(shuō)明具體撤訴原因的撤訴與未說(shuō)明具體撤訴原因的撤訴兩大類，具體則細(xì)小化為四種情形。我們可以發(fā)現(xiàn)其中少數(shù)撤訴原因占主要地位，比如未說(shuō)明原因的原告提出撤訴。可見(jiàn)我們有必要對(duì)行政撤訴案件原因加以具體化、深層化分類與探討。

二、行政訴訟案件撤訴中兩大特點(diǎn)的法理分析

根據(jù)第一部分的量化實(shí)證分析，我們總結(jié)出了行政訴訟撤訴案件的兩大顯著特點(diǎn)，本部分我們將從這兩點(diǎn)入手闡述其法理層次的意義及問(wèn)題意識(shí)，對(duì)之加以系統(tǒng)化深層化分析從而展現(xiàn)出其中存在的雙方及多方不良博弈現(xiàn)象。

（一）我國(guó)的行政訴訟案件總量與撤訴量大、撤訴比高

對(duì)這一現(xiàn)象，我們不應(yīng)當(dāng)主觀地判斷這一特點(diǎn)的突出在中國(guó)的司法環(huán)境中是好是壞。但是不可否認(rèn)其從普遍意義上來(lái)說(shuō)存在獨(dú)特的法治意義與鮮明的行政法理特點(diǎn)：

1.轉(zhuǎn)型期中國(guó)的法治進(jìn)步

隨著法治社會(huì)的發(fā)展，司法越來(lái)越成為人們解決糾紛機(jī)制之一。人們從原來(lái)的“談法色變”“法不容情”的觀念轉(zhuǎn)變成為現(xiàn)代法治社會(huì)的公民，具有一定的法律意識(shí)，并開(kāi)始運(yùn)用法律解決自身糾紛。司法機(jī)關(guān)受理的案件數(shù)量迅速上升，這不僅是因?yàn)檗D(zhuǎn)型期中國(guó)的社會(huì)問(wèn)題更加繁多和復(fù)雜，也體現(xiàn)了司法途徑越來(lái)越多成地為人們解決糾紛的方式。

2.博弈雙方法律性質(zhì)不同而訴訟地位平等

公權(quán)力機(jī)關(guān)與私人團(tuán)體之間在案件審理過(guò)程中法律性質(zhì)不同而訴訟地位平等兩大特點(diǎn)導(dǎo)致當(dāng)事人雙方愿意訴諸司法協(xié)商平臺(tái)而非正規(guī)公開(kāi)的解決渠道，這樣對(duì)雙方而言有更多的協(xié)商空間，同時(shí)也有助于行政訴訟問(wèn)題的體面適當(dāng)解決。

（1）“官貴民賤”的傳統(tǒng)法律文化。不得不承認(rèn)，自古以來(lái)中國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期存在“官貴民賤”的思想。究其根本，是由于中國(guó)的封建王權(quán)制度在中國(guó)歷史上幾千年之久彌留的烙印。自古人們尋求的都不是自身權(quán)利的爭(zhēng)取和維護(hù)，而是對(duì)“青天大老爺”“父母官”的理想追求，總是期望在自身的權(quán)益受到貶損時(shí)依靠高高在上的官員做出明斷來(lái)維護(hù)自身的合法權(quán)益。

此外，雙方的優(yōu)弱勢(shì)形勢(shì)也使得前者在物質(zhì)與心理上有更大的優(yōu)勢(shì)地位。這種“官貴民賤”的思想也使得維持千年封建制度的科舉制得以流傳，人人崇拜官員、人人懼怕官員、人人又想成為官員。雙方存在糾紛時(shí)，相同條件下不愿意直接面對(duì)正面沖突而是選擇一定程度的妥協(xié)與撤訴。這樣的歷史發(fā)展模式使得“官貴民賤”的思想深深扎根在中國(guó)人的思想中，遇到問(wèn)題自主解決的少，向官方、公權(quán)力機(jī)關(guān)尋求解決的方式多，希望能從公權(quán)力那里取得自己的權(quán)益，這是行政訴訟案件增加的原因之一。

回望當(dāng)代，我國(guó)的行政訴訟案件就是最為直白的官民間的博弈。在司法層面上，給予官民在行政訴訟中的訴訟地位是雙方平等，但是如上所述，中國(guó)的官較民在傳統(tǒng)的思想觀念上就處于優(yōu)勢(shì)地位，加上法律文化和政治體制等多層次的影響，兩者在法律性質(zhì)上也完全不同。況且現(xiàn)實(shí)生活中官員比民眾擁有更多的司法資源、更強(qiáng)大的政治力量博弈能力，在缺少權(quán)力監(jiān)督的情況下，很容易濫用自身的優(yōu)勢(shì)地位。

（2）官民雙方法律性質(zhì)不同。官：指的是公權(quán)力機(jī)關(guān)，代表的是公共利益；民：指的是私人團(tuán)體，代表的是私人利益。雙方在法律的明文規(guī)定上是處于不同性質(zhì)的兩種法律主體，并且代表兩種不同類型的利益，這兩種利益種類的沖突調(diào)節(jié)優(yōu)先序位是不同的。根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)憲法》：第十二條：社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。國(guó)家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)，禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞國(guó)家的和集體的財(cái)產(chǎn)。第十三條：公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。可以看出在同樣情形下，對(duì)于前者規(guī)定是神圣不可侵犯，對(duì)于后者則是法律上的保護(hù)。甚至有學(xué)者對(duì)這一立法直接表明態(tài)度，行政訴訟及其司法解釋更加應(yīng)當(dāng)充分考慮公共利益。[2]這樣的規(guī)定導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)生活具體的司法審判中，法官存在一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，再加上上述的 “官貴民賤”思想的存在，所以公權(quán)力機(jī)關(guān)和私人團(tuán)體的的司法博弈本身就存在前提的差別性和序位性。

（3）官民雙方訴訟法律地位平等。根據(jù)我國(guó)的《行政訴訟法》第八條規(guī)定，當(dāng)事人在行政訴訟中的法律地位平等。可見(jiàn)司法過(guò)程中法律賦予官與民之間的法律地位是平等的，要提供正當(dāng)正面、平等協(xié)商平臺(tái)給予雙方訴訟博弈。同時(shí)這也要求審判人員在司法的過(guò)程中保持司法中立，不受官民雙方法律性質(zhì)的不同而枉法裁判，也要求保證司法機(jī)關(guān)的中立地位，防止司法過(guò)程中行政機(jī)關(guān)權(quán)力干涉與權(quán)力濫用。

根據(jù)以上三點(diǎn)，我們可以看出，在行政訴訟案件中官民之間的法律性質(zhì)不同而訴訟地位相等，再加上傳統(tǒng)中國(guó)的“官貴民賤”思想的烙印，使得官民間的行政訴訟博弈比普通訴訟案件融入更多的復(fù)雜因素，在公民的權(quán)利受到公權(quán)力機(jī)關(guān)的貶損時(shí)，前者一方面希望借助第三方平等博弈平臺(tái)（司法）爭(zhēng)取自己的利益，另一方面也面臨一定程度的自輕觀念的沖擊、行政力量壓迫和兩類利益的平衡問(wèn)題，使得行政案件予以增加，同時(shí)原告在達(dá)到自己一定的期望時(shí)，出現(xiàn)行政撤訴的可能也越來(lái)越普遍。

（二）撤訴原因多樣化，未說(shuō)明具體撤訴原因案件所占比大

行政撤訴問(wèn)題涉及到原告的權(quán)利保障、被告的權(quán)力監(jiān)督和法院的職責(zé)范圍以及三者之間的關(guān)系。[3]不同于其他的訴訟案件中雙方當(dāng)事人自行和解、結(jié)束糾紛的情況，行政訴訟案件撤訴的原因就其種類和層次而言要復(fù)雜和深層次很多。本篇論文將1000多份的樣本加以歸納整理，分成兩大類四小類，其中兩大類是寫明具體撤訴原因的撤訴和未寫明具體撤訴原因的撤訴，這是由行政案件撤訴的結(jié)果來(lái)分類的。具體對(duì)于這兩類的分析如下：

1.寫明具體撤訴原因的

對(duì)于這一大類下的撤訴案件，其下主要?jiǎng)澐譃閮尚☆悺V訟目的已達(dá)到和雙方協(xié)商解決。

在這類撤訴案件的裁定書中，通常法官會(huì)在其中加以注明。如（2016）冀0281行初18號(hào)案件，裁定書中記載的撤訴理由是——“原告王立彬于2016年7月12日以被告已撤銷遵國(guó)稅稽罰（2015）16號(hào)稅務(wù)行政處罰決定書為由，向本院提出撤訴申請(qǐng)。”由此可見(jiàn)，行政訴訟中寫明具體撤訴原因的撤訴從表面上看屬于較完美狀態(tài)的良性博弈，因?yàn)閺奈淖稚衔覀兛梢钥闯鲈婀駥?duì)于這一博弈結(jié)果處于訴求請(qǐng)求實(shí)現(xiàn)或可接受的狀態(tài)。

單從寫明撤訴原因這一類型訴訟案件體現(xiàn)出來(lái)的表面上的良性博弈我們可以看出，中國(guó)的行政訴訟中存在的良性博弈其意義與價(jià)值。

（1）體現(xiàn)出撤訴人撤訴的具體意愿，有利于司法公正和司法透明監(jiān)督。由于說(shuō)明具體的撤訴原因，可讓公眾了解原告即私人團(tuán)體的撤訴具體意愿大小，從而實(shí)現(xiàn)了一次博弈的真正目的即公民在與公權(quán)力機(jī)關(guān)的行政訴訟中維護(hù)了自己的合法利益。同樣這也有利于司法監(jiān)督制度的形成與完善。作為社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的重要一部分，司法監(jiān)督的完善有利于公民對(duì)法治加強(qiáng)信仰，同時(shí)又有利于司法的公正和監(jiān)督的透明。

（2）為公權(quán)力機(jī)關(guān)與私人團(tuán)體博弈提供正當(dāng)合法、正面協(xié)商平臺(tái)，并為后者提供主動(dòng)權(quán)。公權(quán)力機(jī)關(guān)與私人團(tuán)體的博弈平臺(tái)就是法院提供的司法審判途徑，在雙方矛盾無(wú)法在《行政法》及行政部門間解決時(shí)，司法機(jī)關(guān)提供的這一第三方平臺(tái)有助于雙方矛盾的和平解決。由于這一平臺(tái)引入了相對(duì)獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)——法院，因此更加有利于對(duì)雙方糾紛的的調(diào)節(jié)與解決。法院在其中不僅提供了平臺(tái)，而且適當(dāng)?shù)母深A(yù)有利于公權(quán)力機(jī)關(guān)無(wú)法行使自身的優(yōu)勢(shì)地位。

此外，這一維權(quán)的途徑也為私人團(tuán)體提供主動(dòng)權(quán)，其有權(quán)就生活中的行政糾紛訴至法院，并且這一過(guò)程中的舉證責(zé)任很大程度上附加于公權(quán)力機(jī)關(guān)，這種情形下，私人團(tuán)體的責(zé)任相對(duì)輕松，主動(dòng)權(quán)也進(jìn)一步加強(qiáng)。

（3）公民維權(quán)成本降低（費(fèi)用、時(shí)間），帶動(dòng)公民守法維權(quán)秩序形成。對(duì)于撤訴案件，首先從費(fèi)用上我們可以看出是相對(duì)優(yōu)惠的。不與訴訟標(biāo)的額相掛鉤，并且是減半收取訴訟費(fèi)用。從時(shí)間上也節(jié)約了公民消耗在訴訟上的精力，一旦撤訴成功，訴訟則終結(jié)，無(wú)需下一步的審判程序耗費(fèi)當(dāng)事人的時(shí)間。可見(jiàn)行政訴訟調(diào)解撤訴正是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)最優(yōu)化的一種方式，不僅程序時(shí)間上還有訴訟成本上都提高了行政類案件的結(jié)案率，實(shí)現(xiàn)法院自身辦案的最優(yōu)化。[4]

最重要的是，這種類型的撤訴案件有利于公民的權(quán)益保障，同時(shí)也增加了其他公民對(duì)這一類型行政訴訟的自信心，從而使得公民養(yǎng)成良好的守法與維權(quán)意識(shí)，促進(jìn)良好的社會(huì)秩序的形成

（4）節(jié)約司法資源（開(kāi)庭審理、執(zhí)法等程序被免除），促進(jìn)公權(quán)力機(jī)關(guān)資源合理配置。現(xiàn)今中國(guó)訴訟案件數(shù)量急劇增長(zhǎng)，必然這方面的司法人員和資源是處于緊缺的狀態(tài)，如果良性博弈下的行政撤訴案件增加，有助于節(jié)省案件處理的時(shí)間，提高行政與司法的辦事效率，從而促進(jìn)公權(quán)力機(jī)關(guān)資源的合理劃分和配置。

（5）促進(jìn)社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的完善與市民社會(huì)、法治社會(huì)的進(jìn)步。司法公正下的良性博弈是社會(huì)法制正常運(yùn)行和完善的表現(xiàn)之一，不僅對(duì)于雙方當(dāng)事人是一次利益糾紛的合理矯正，而且也有利于全社會(huì)對(duì)司法公信力的認(rèn)同和促進(jìn)社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的完善。從而形成人人守法、人人懂法，人人具有法律意識(shí)與法律思維的市民社會(huì)，使得法治社會(huì)制度在這一社會(huì)中得到真正完善與發(fā)展。

但我們也不得不提，寫明具體原因的撤訴下同樣存在不良撤訴。不良撤訴也稱為不良博弈指的是訴訟過(guò)程中出現(xiàn)非正常影響案件訴訟的因子，比如行政機(jī)關(guān)的干涉、公民個(gè)人的非理性訴求以及司法機(jī)關(guān)的枉法裁判等。不良博弈會(huì)導(dǎo)致通過(guò)司法的正當(dāng)裁判使原告公民的訴求無(wú)法得到解決或被迫“解決”，甚至嚴(yán)重的會(huì)導(dǎo)致表面官民協(xié)商撤訴，實(shí)質(zhì)上雙方私下的協(xié)商損害到第三方或公共利益。就比如材料收集中的（2016）豫03行初925號(hào)的判決裁定書中“原告河南隆基房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限責(zé)任公司提出為了企業(yè)健康的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，決定撤回起訴”。可看出諸如此類的裁定書展示的撤訴理由是存在一定的瑕疵性的，其中是否存在不良博弈是存疑的。所以即使對(duì)于寫明原因的具體撤訴案件，依然存在需要改進(jìn)的空間。

2.未寫明具體撤訴原因的

對(duì)于未寫明具體撤訴原因的行政訴訟案件，在總的撤訴案件比例達(dá)到80%以上。本篇論文將其分類（通過(guò)實(shí)踐調(diào)研和判決書內(nèi)容）為：（1）公民意識(shí)非理性訴求而撤訴；（2）外界行政壓力被迫撤訴；（3）按撤訴處理。對(duì)于這類行政撤訴案件，由于裁判書中通常沒(méi)有說(shuō)明具體的撤訴原因，所以探究其原因的難度偏大，需要進(jìn)行歸納匯總和量化分析，此外還需要一定程度的實(shí)地拜訪與詢問(wèn)得出其中因博弈導(dǎo)致撤訴的具體事由。如在 （2016）遼0192行初757號(hào)案件中——“原告未經(jīng)法庭許可中途退庭，按照撤訴處理”只是說(shuō)明原告退庭，但是沒(méi)有進(jìn)一步分析具體撤訴的理由與原被告的主觀想法，這樣就使得博弈的正當(dāng)合法性得不到充分審查與監(jiān)督。但是我們不能片面就認(rèn)為沒(méi)有說(shuō)明撤訴原因的博弈就是不良博弈，比如公民在起訴審理的過(guò)程中意識(shí)到自身的訴求屬于非理性訴求而意識(shí)到錯(cuò)誤，不到庭繼續(xù)處理糾紛的情形，這種情形反而有利于公民法律素養(yǎng)的提高和守法意識(shí)的增強(qiáng)。

必須重申以上對(duì)于行政訴訟案件存在的兩大特點(diǎn)的法理分析都沒(méi)有存在先入為主的價(jià)值判斷。但是不可否認(rèn)在存在良性博弈的同時(shí)，這種模式下的撤訴制度存在相當(dāng)數(shù)量的不良博弈，官民地位不同，法律性質(zhì)不同但訴訟地位平等以及撤訴審查制度不完善都從側(cè)面反應(yīng)出來(lái)了不良博弈的存在。

三、行政訴訟撤訴案件官民不良博弈的原因及后果分析

以上部分是對(duì)我國(guó)行政訴訟撤訴案件的的現(xiàn)狀介紹和兩大特點(diǎn)的法理分析，我們可以看出，看似簡(jiǎn)單行政訴訟撤訴案件除了存在法治意義以及良性博弈的一方面外，還潛在著不良博弈的情形與危害。本部分就是對(duì)行政訴訟撤訴案件中不良博弈的原因與產(chǎn)生的后果加以分析，并對(duì)國(guó)外的相關(guān)制度加以簡(jiǎn)單介紹從而更加全面反映這一部分需要呈現(xiàn)的問(wèn)題：

（一）不良博弈的原因分析

從前兩部分的梳理中我們可以看出，不良博弈是由于參與博弈的三主體各自存在著不正常子因素的干擾所導(dǎo)致的結(jié)果。無(wú)論是說(shuō)明具體撤訴原因還是未說(shuō)明具體撤訴原因的案件，其中既存在司法的進(jìn)步也存在不良博弈的問(wèn)題。對(duì)于不良博弈的原因，本文主要根據(jù)不同當(dāng)事主體的角度來(lái)加以分析從而將不良博弈劃分為三種類型。

1.公民的非理性訴求

隨著改革開(kāi)放的不斷深化和社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變動(dòng)，社會(huì)的改革轉(zhuǎn)型與快速發(fā)展導(dǎo)致了多元化群體之間的利益沖突凸顯甚至不斷激化。在這樣一個(gè)社會(huì)環(huán)境中，公民自身追求的利益更加多樣化，但是與此同時(shí)存在的問(wèn)題是，公民認(rèn)知能力、法律意識(shí)還是比較淡薄。很多情形下，許多利益訴求的表達(dá)往往容易偏離法制軌道，存在一種激情引導(dǎo)下的非理性訴求。[5]比如漫天要價(jià)的拆遷費(fèi)，又比如過(guò)分索求行政賠償，甚至有時(shí)陷入一種“我弱我有理”的思維困境之中。一旦沒(méi)解決好，就會(huì)成為事態(tài)惡化的導(dǎo)火索，演化成為負(fù)面輿論的風(fēng)向標(biāo)，且導(dǎo)致的直接結(jié)果就是濫用訴權(quán)，大部分情形下，這樣的非理性訴求在不良博弈中存在很大的主觀性，只有在訴訟中通過(guò)第三方司法人員的解說(shuō)才能意識(shí)到。所以這種不良博弈在現(xiàn)今中國(guó)的存在，需要公眾群體的自身反省和理解以及外界的疏導(dǎo)和宣傳才能得到改善。

2.公權(quán)力機(jī)關(guān)濫用優(yōu)勢(shì)地位

如前部分所述，中國(guó)自古存在“官貴民賤”的思想，加上現(xiàn)今的權(quán)力劃分制度和行政監(jiān)督制度的不完善，容易導(dǎo)致涉事的公權(quán)力機(jī)關(guān)濫用自身的優(yōu)勢(shì)地位導(dǎo)致不良博弈。這些非正常子因素的存在具體劃分為如下幾個(gè)方面：

（1）職權(quán)主義色彩濃重。從古到今，中國(guó)的行政機(jī)關(guān)職權(quán)設(shè)置都是具有相當(dāng)?shù)穆殭?quán)與職能，執(zhí)掌百姓的衣食住行。但是另一方面這些權(quán)力并沒(méi)有得到有效的監(jiān)督，有的地方權(quán)力濫用則更加普遍，不僅對(duì)職權(quán)范圍內(nèi)的事物獨(dú)斷專行，同時(shí)也干預(yù)其他行政領(lǐng)域。這樣的職權(quán)主義色彩很容易使得公權(quán)力機(jī)關(guān)在作為行政案件的被告時(shí)覺(jué)得有損面子，并千方百計(jì)運(yùn)用自己的職權(quán)加以干涉與施壓，導(dǎo)致案件得不到公正裁決。

（2）對(duì)司法中立、司法機(jī)關(guān)獨(dú)立審判的干預(yù)。涉事的公權(quán)力機(jī)關(guān)除了運(yùn)用職權(quán)主義辦事，還運(yùn)用自己的優(yōu)勢(shì)地位和職權(quán)干涉司法運(yùn)作，運(yùn)用行政級(jí)別因素、經(jīng)費(fèi)因素以及地方性的官場(chǎng)人情等因素給法院、法官政治施壓，影響地方的司法獨(dú)立審判。這種行為不僅使得個(gè)案得不到有效判決，而且還會(huì)干涉司法的中立，使得維護(hù)人們正義的最后一道防線受到破壞。從而使司法喪失公信力，甚至危害社會(huì)整體穩(wěn)定與進(jìn)步。

3.現(xiàn)有行政訴訟撤訴的審查制度漏洞

對(duì)于中國(guó)的撤訴審查制度，現(xiàn)有立法規(guī)定的內(nèi)容較少。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十二條：人民法院對(duì)行政案件宣告判決或裁定前，原告申請(qǐng)撤訴的，或者被告改變其所作的行政行為，原告同意并申請(qǐng)撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定。這一條文對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)和審查處理結(jié)果的公布并沒(méi)有做進(jìn)一步說(shuō)明，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)的可操作性不高。

此外，我國(guó)的法官需要處理的案件繁多，大多數(shù)的法官面對(duì)案件的心態(tài)是盡早結(jié)案，不想花費(fèi)更多的精力。對(duì)于申請(qǐng)撤訴的案件通常都是欣然接受的狀態(tài)，并不多加考慮其中存在的隱患。并且也講求中國(guó)人情中的明哲保身思想，不想過(guò)分勘探撤訴的具體緣由，以免給自己招惹不必要的糾紛。

（二）不良博弈的后果分析

1.公共利益在司法協(xié)商博弈過(guò)程中的私人分割

在未說(shuō)明具體撤訴原因的情況下，官民雙方提出的和解方案，可能損害到國(guó)家、集體或第三人的利益，在這種情況下容易導(dǎo)致其他正當(dāng)利益遭遇到正當(dāng)司法途徑的破壞并將此狀態(tài)“合法”確立。

2.法院審理提供的平臺(tái)無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正意義上的對(duì)等地位

由于官民雙方的力量差異以及法律性質(zhì)差異，在行政訴訟撤訴的不良博弈中進(jìn)一步加劇，使得公民的權(quán)利得不到有效的維護(hù)，公權(quán)力機(jī)關(guān)從自己濫用優(yōu)勢(shì)地位的過(guò)程中損害了公民正當(dāng)利益及國(guó)家利益。這樣的不良博弈使得法院提供的司法博弈平臺(tái)得不到有效利用，無(wú)法實(shí)現(xiàn)官民雙方在這一平臺(tái)的正當(dāng)良性博弈，反而是借助這一平臺(tái)維持并加劇了雙方不平等的糾紛解決局面。

3.不利于社會(huì)輿論的評(píng)價(jià)與監(jiān)督

不良博弈損害的不僅是當(dāng)事人的正當(dāng)利益，而且其運(yùn)用表面合理實(shí)際損害公民乃至國(guó)家利益的博弈方式使得民眾不能有力地進(jìn)行輿論監(jiān)督，比如私下進(jìn)行行政力量壓迫原告撤訴，或表面上是未說(shuō)明原因暗地里簽訂違法協(xié)議的行政撤訴，這樣導(dǎo)致的結(jié)果就是社會(huì)大眾不能對(duì)其加以正確的輿論評(píng)價(jià)和監(jiān)督。

4.司法的公信力的喪失

由于公權(quán)力機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)地位以及行政撤訴司法審查機(jī)制的漏洞與中國(guó)處于人情社會(huì)的現(xiàn)實(shí)，公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)司法的干涉在地方上普遍存在。這一現(xiàn)象導(dǎo)致的后果是司法機(jī)關(guān)不能公正裁決，從而導(dǎo)致涉事公民的正當(dāng)權(quán)益無(wú)法得到維護(hù)，公權(quán)力機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的任職人員開(kāi)始不嚴(yán)格依法行事，與此同時(shí)司法的公信力與存在的意義也喪失。

四、行政訴訟案件撤訴中不良博弈問(wèn)題的克服

（一）處理好公民的非理性訴求

面對(duì)公民的非理性訴求，首先司法機(jī)關(guān)自身要切實(shí)維護(hù)司法審判制度中公權(quán)力機(jī)關(guān)與私人團(tuán)體間的權(quán)利博弈地位平等，實(shí)現(xiàn)正真意義上的法律面前人人平等。在平等的前提下對(duì)話，同時(shí)維護(hù)好司法中立、司法公平。因?yàn)橄鄬?duì)于行政被告，公民個(gè)體的實(shí)力、地位與其存在一定的差距，法院在現(xiàn)實(shí)訴訟中更應(yīng)當(dāng)以保護(hù)弱者的姿態(tài)保護(hù)公民的權(quán)利，制定更加明確的保護(hù)流程及設(shè)立專門審查撤訴原因的部門，對(duì)于受脅迫受誘騙撤訴的案件啟動(dòng)新一輪的撤訴審查機(jī)制并且對(duì)于已經(jīng)結(jié)案的案件可以再次受理審判。

其次處理好公民的非理性訴求，在訴訟過(guò)程中針對(duì)個(gè)案通過(guò)調(diào)解說(shuō)理方式，同時(shí)在日常生活中加以宣講，加強(qiáng)法制宣傳教育，對(duì)于非理性的訴求要明確指出超過(guò)法律保護(hù)的范圍并對(duì)之說(shuō)明原因。此外更新公民法制觀念、加強(qiáng)公民正確的行政訴訟法律意識(shí)，這樣才能使得有限的訴訟資源可以正真維護(hù)公民的權(quán)益。

（二）防止公權(quán)力機(jī)關(guān)的干預(yù)，做到“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”

“要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”[6]，防止公權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力濫用，最有效的辦法是建立切實(shí)可行的權(quán)力監(jiān)督及處罰體制，不僅要建立相關(guān)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，而且不同的行政部門之間也要建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督部門。

最切實(shí)可行的是從立法入手，現(xiàn)如今社會(huì)已經(jīng)開(kāi)始注重這一領(lǐng)域的法制建設(shè)，如我國(guó)在今年十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)《監(jiān)察法》，產(chǎn)生國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)及其領(lǐng)導(dǎo)人員，并確立了監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的憲法地位。其職權(quán)是對(duì)本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察，履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，并對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)。這樣從制度上對(duì)公職人員的監(jiān)察到防止公權(quán)力機(jī)關(guān)專斷獨(dú)行，同時(shí)也有效制止其對(duì)其他部門的行政干涉，維護(hù)司法審判的中立性與神圣性，確保各機(jī)關(guān)之間在陽(yáng)光下運(yùn)作。

（三）完善司法機(jī)關(guān)撤訴審查制度，切實(shí)維護(hù)司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立審判制度

在行政訴訟撤訴中，三方力量的博弈可視為對(duì)不同利益的調(diào)和，在理想狀態(tài)下，這一目標(biāo)應(yīng)該是對(duì)利益的保護(hù)，并由此區(qū)分出個(gè)人利益和社會(huì)利益，作為立法者和法官都是處于調(diào)和這些利益的角色。[7]改變現(xiàn)有的行政撤訴中存在的不良博弈現(xiàn)象，相信法律是調(diào)和個(gè)人利益和群體利益的社會(huì)機(jī)制方面的第一人。

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的行政訴訟撤訴制度規(guī)定——《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十八條：經(jīng)人民法院傳票傳喚，原告無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以按照撤訴處理；被告無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可，中途退庭的，可以缺席判決。第六十二條：人民法院對(duì)行政案件宣告判決或裁定前，原告申請(qǐng)撤訴的，或者被告改變其所作的行政行為，原告同意并申請(qǐng)撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定。可以看出對(duì)于行政訴訟撤訴制度，現(xiàn)有法律規(guī)定不明確，只是簡(jiǎn)單提到未到庭按撤訴處理以及人民法院裁定是否準(zhǔn)許撤訴，卻沒(méi)有具體的批準(zhǔn)與處理流程。法律應(yīng)當(dāng)明晰，不給公眾一方的無(wú)從了解以及法官一方肆意解釋留下任何空間。需要進(jìn)一步對(duì)這一行政訴訟撤訴審查制度加以完善，具體完善建議如下：

第一，需要在撤訴案件中寫明撤訴的具體原因防止當(dāng)事雙方非法協(xié)議的達(dá)成造成合法的非法結(jié)果的產(chǎn)生，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)私人團(tuán)體公平的公力救濟(jì)與社會(huì)整體的司法監(jiān)督。有學(xué)者主張?jiān)跇?gòu)建我國(guó)訴訟和解協(xié)議制度時(shí)，采用將和解協(xié)議記入筆錄的方式，對(duì)當(dāng)事人雙方達(dá)成的和解協(xié)議，人民法院應(yīng)依職權(quán)進(jìn)行審查。[8]并且需要相關(guān)機(jī)構(gòu)立法具體規(guī)定和解協(xié)議情況分類，對(duì)于無(wú)效或違法的情形應(yīng)當(dāng)規(guī)定和解協(xié)議自始無(wú)效，并且行政主體和行政相對(duì)人以及法院需要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任或刑事責(zé)任。

第二，撤訴審查制度確定具體的審查環(huán)節(jié)與審查人。比如設(shè)立專門的審查部門并實(shí)行終身負(fù)責(zé)制。做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督。

第三，落實(shí)撤訴的程序性與實(shí)體性的全面審查。傳統(tǒng)對(duì)于行政撤訴案件在實(shí)際操作中，都是進(jìn)行簡(jiǎn)單的程序性審查，因此對(duì)于涉及撤訴原因背后的利益劃分是存在監(jiān)督空白。所以我們應(yīng)當(dāng)在合法性與實(shí)體性審查之后，宣告判決裁定之前再加上程序性審查。文章前部分我們?yōu)槭裁匆シ治龆喾N撤訴原因及其背后的誘發(fā)因素，主要就是為了完善撤訴審查規(guī)則，減少非正常撤訴與不良撤訴，更好使撤訴審查標(biāo)準(zhǔn)建立。

第四，改變法院傳統(tǒng)“一事不再理”制度。對(duì)于原告撤回訴權(quán)的案件，如果原告以被誘騙、被脅迫為由申請(qǐng)的再次起訴應(yīng)當(dāng)再次審查并受理，不能由于原告撤回訴權(quán)就不再審理該案，這勢(shì)必有違法院合法性審查職責(zé)，同時(shí)亦是對(duì)“司法終局性”原則之褻瀆。這一制度應(yīng)當(dāng)作為“一事不再理”制度的例外條款，這是由行政訴訟案件主體的多樣性與糾紛的復(fù)雜性決定的。

對(duì)于雙方協(xié)商撤訴的行政案件，應(yīng)當(dāng)在合法并經(jīng)真實(shí)意愿合意的前提下由審判機(jī)關(guān)主持撤訴程序。防止出現(xiàn)脅迫撤訴或達(dá)成私下非法協(xié)議等情形。從而有助于保持協(xié)商撤訴后雙方協(xié)議的合法性、有效性以及協(xié)議的強(qiáng)制性。

多管齊下，多方共建。結(jié)合我們自己的解決思路以及借鑒其他國(guó)家的制度特色，中國(guó)可在分析自己?jiǎn)栴}的基礎(chǔ)上完善我國(guó)的制度，走出自己的路。