雷公山國家級自然保護區林權糾紛的成因及對策研究

唐秀俊 ，金應洪 ，姜 山

(貴州雷公山國家級自然保護區管理局，貴州 雷山 557100)

1 引言

新中國成立后， 我國的土地制度經歷了三次大的變革。通過土地制度的三次大變革，林權制度也隨著演變。大體經歷了四個階段：一是土地改革時期，分山分林到戶階段；二是農業合作化時期，山林入社階段；三是人民公社時期，山林集體所有，統一經營階段；四是改革開放時期，林業“三定”階段。集體林權制度雖經數次變革，但產權不明晰、經營主體不落實、經營機制不靈活、利益分配不合理等問題仍普遍存在，制約了林業的發展。為進一步解放和發展林業生產力，發展現代林業，增加農民收入，建設生態文明，國務院于2008年又發布了《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》，在全國范圍內全面實施新一輪集體林權制度改革。

省、州、縣三級政府在林改推進過程中，認真貫徹落實中央林改要求和有關會議精神，始終把妥善處理林權糾紛和歷史遺留問題貫穿林改工作始終，積極主動地做好調處工作，盡可能把糾紛解決在基層，解決在萌芽狀態，使多年糾纏不清的問題得到解決，很多農戶因此拿到了新頒發的林權證，提高了確權發證的勘界率和到戶率，林改的成效進一步顯現。雷公山自然保護區在2008年開展集體林權制度改革結束時仍存在林權糾紛301宗，面積104416.39畝。據統計：截至2018年5月底，已完成調解林權糾紛148宗51183.63畝，還有153宗，面積52637.83畝，未得到有效調解或行政裁決。

2 雷公山保護區概況

貴州雷公山國家級自然保護區地處貴州省的東南部，1982年6月經貴州省人民政府批準建立，2001年6月經國務院批準晉升為國家級自然保護區， 2007年11月加入中國生物圈保護區網絡。雷公山保護區是以保護禿杉等珍稀生物為主的森林生態系統類型自然保護區。

雷公山保護區地跨雷山、臺江、劍河、榕江四縣，涉及10個鄉(鎮)、42個行政村、8900多戶、3萬多人。保護區總面積47300 hm2，林地面積44939 hm2，森林覆蓋率92.34%，活立木蓄積416萬m3，其中,集體林地36234 hm2，占80.6%，國有林地8705 hm2，占19.4%，為典型的南方集體林區保護區。按照當前公益林補償標準14.75元/畝，每年應兌現集體公益林補償資金802萬元，但因存在林權糾紛，兌現率僅為92%。

3 開展林權糾紛調解情況

雷公山自然保護區在2008年開展集體林權制度改革結束時仍存在林權糾紛301宗，面積104416.39畝，這些林地權屬爭議，時間跨度長，涉及村寨多，歷史問題復雜，雖經州、縣、鄉多次調解，因爭議雙方群眾意見分歧較大，至今未能得到全部解決。同時，隨著國家重點公益林補償資金的兌現，因存在糾紛未能有效兌現公益林補償金，也極易引起群眾集體性事件。為推進重點公益林補償金兌現進度，助力脫貧攻堅，維護好林區和諧穩定，雷公山保護區管理局多次上報州政府要求雷山、臺江、劍河、榕江四縣人民政府加快調處林權糾紛力度。同時，州人民政府分別于2011年7月、2017年5月主持召開“四縣一區”聯席會議，形成了“在調處林權糾紛中，對證據充分、情況清楚，要及時調處；對爭議時間較長、情況復雜、證據不足、雙方意見分歧大的，按照‘共管共享’的原則，由爭議雙方對糾紛林地共同管理，共同享受森林生態效益補償金”等的會議紀要，促使林權糾紛調處工作得到了有效推進，成效較為顯著。截止2018年5月底，已完成調解林權糾紛148宗51183.63畝，兌現滯留資金524.6萬元，其中，調結林地權屬糾紛126宗36302.9畝，簽訂共管共享協議22宗14880.73畝。目前，仍有153宗，面積52637.83畝未得到有效解決。

4 林權糾紛的成因

4.1 歷史原因

建國后，林權制度雖然經歷了土地改革時期的分山分林到戶、農業合作化時期的山林入社、人民公社化時期的“四固定”、改革開放時期的林業“三定”四個階段，但各地行政區劃多次變更，絕大多數都采用呈報登記的辦法，定標劃界時沒有到現場實地勘測，坐在屋里定林權、指山界，有的填證馬虎，對林木、林地的座落位置、四至范圍、面積記錄不準或不清楚，造成山林四至界限不明確，留下后遺癥。正因“土改”、“合作化”、“四固定”、林業“三定”時期，林權證填發混亂、不規范等，造成“一山多證”、“一證多山”、“山與證不符”、“山證漏填”等現象，山權與林權區分不清楚，從而引發糾紛。另外，由于林地的自由買賣、遷徒、嫁娶隨帶或贈送，使山林權屬不斷變遷轉移，造成了十分復雜的山林權屬分布。尤其在一些行政區域毗連的地方，山界的認定在1949年前就有分歧，一直遺留到現在。加上，現在區內所有林地均劃為國家重點公益林，每年都有一定公益林補償資金，受利益的驅動，多數村民寸土寸山必爭，進而引發大量的山林糾紛。

4.2 集體林權制度改革時期，外業勘界確權原因

4.2.1 技術員識圖不準問題

因政府推進的速度太快，在各縣林業部門技術力量有限的情況下，抽調農業、水利、國土等相關部門的人員充當林業技術員進行外業勘界，因當時沒有平板電腦，全靠技術員自身識圖能力，因此這些人員在外業識別地形圖時難免出現移位或誤判的現象。

4.2.2 外出務工人員多

技術員在進山開展外業勘界時，因外出務工人員多，僅靠村長、組長、在家鄰居兄弟或村民到現場指界來完成，難免出現指界錯誤、移位或誤導。

4.2.3 溝通協調不夠

在組織開展外業勘界時，縣與縣、鄉與鄉、村與村，缺乏組織溝通協調，沒有形成統一思想，沒有組織雙方代表對接邊區域進行指界，導致各自為政，重疊部分很多，造成原本不是糾紛的山林再次發生糾紛，已經調解好的山林又發生糾紛。比如：關于雷山、臺江、劍河、榕江四縣接邊地區的大毛坡、牛角坡、鳩系坡、烏州溪一帶的山林權屬爭議，黔東南州人民政府已于1995年組織四縣代表召開協調會并形成了調解協議，明確了各縣的山林權屬范圍。但有些縣、鄉、村借助開展集體林權制改革之機，又重新把已調解好的范圍想占為己有，產生新的問題糾紛等等，像類似這樣的糾紛事例舉不勝舉。

4.2.4 頒發林權證程序不合法

現場勘界時，相關權利人必須到現場共同指認界線，并當場簽名蓋章表示認可，若相關權利人對界線有爭議的，由有權調解部門組織雙方調解成功后，方可發證。但有些縣政府發證部門不按程序邀請相鄰縣市政府有關部門共同對接邊地區進行指認界線，發證公示期間也未到對方進行公示，就直接給村集體或村民頒發林權證，時間一長又形成新的跨縣山林糾紛。

4.3 人為因素

(1)林權證、協議書或裁決書有關四至范圍的表述含糊不清或不準確而引發糾紛。

(2)由于長期的生產經營活動，界標自然毀損，山界一時難以確定，因過失越界經營而產生爭執。

(3)一些人為蓄意侵占對方山林或以其他原因為目的，故意毀壞界碑，造成山界難以確定而發生糾紛。

(4)集體“林改”以及招商引資、項目建設征占用林地大量增加，當事人因林地補償款即利益之爭引發山林權屬糾紛。

(5)一些人以種種借口推翻原有協議或偽造證據、故意侵占他人山林，或拒不執行政府裁決、法院判決而引發糾紛，即使是經過幾級政府及法院的裁決，仍然有拒不執行行政裁決的。

4.4 干部群眾法制觀念淡薄，調處結果執行力差

在一些地方往往存在少數群眾或干部法制觀念淡薄，以種種借口推翻原有協議或偽造證據或故意侵占他人山林，或拒不執行政府裁決、法院判決；有些甚至不講法律政策，只想依靠人多勢眾武力解決。眾多山林糾紛雖然經過調解達成了調解協議或者下發了裁決，甚至經過了行政復議或法院終審判決，采取各種形式就同一糾紛反復到政府及有關部門上訪，難以實現案結事了。

5 對策與建議

5.1 提高認識，切實加強管理

各級黨委、政府要切實加強對山林糾紛調處工作的管理，始終把山林糾紛調處工作作為農村工作中一項重要內容來抓，作為保護森林資源和推進生態文明建設的一項重大舉措，要從思想上、行動上真正重視，把其上升到創新社會管理，確保農村穩定，大力推進農村經濟大發展，助推同步全面小康的高度來認識、研究和統籌謀劃，要定期研究和部署，切實解決調處工作中存在的困難和問題，決不能重演“說起來重要、喊起來響亮、做起來掛空檔”的惡性循環。

5.2 做好群眾法律宣傳工作，增強人民群眾的法律意識

堅持預防為主的工作思路。各級政府要進一步加大農村普法依法治理力度，制定相應章程、公約，積極向群眾宣傳法律、法規，在“防”字上下功夫，教育群眾遵紀守法，增強群眾的法律、法規意識。一方面，繼續開展“法律服務進村寨”活動，通過上法制課，營造法治氛圍，使群眾逐步樹立法制觀念；另一方面，加大對職能部門及村干部的培訓力度，組織學習《土地管理法》《森林法》《林地管理條例》《行政訴訟法》《行政復議法》等法律政策，努力提高干部的法律意識和依法辦事能力，培養一批“知識型”、“業務型”的調處骨干，促進調處工作的規范化，提高依法調處的水平。

5.3 加大強制執行力度

加強依法對人民政府、人民法院的生效處理決定或判決的執行力度，糾紛當事人拒不執行的，按照法定程序，向人民法院提出申請，組織力量栽樁定界，予以強制執行；對無故阻礙執行的，嚴肅給予處罰，觸犯法律的，由司法機關依法追究刑事責任，確保生效處理決定或判決得以全面履行，堅決維護法律權威。

5.4 規范辦證程序，杜絕不作為、亂作為的行為

林權證是縣級以上地方人民政府或國務院林業主管部門，依據《森林法》或《農村土地承包法》的有關規定，按照有關程序，對國家所有的或集體所有的森林、林木和林地，個人所有的林木和使用的林地，確認所有權或者使用權，并登記造冊，發放的證書。林權證是林農取得林地使用權和林木使用權的合法依據，也是林權糾紛調處的有效證據。因此，開展林權登記發證尤為重要，各級政府要加強對林地確權頒證部門的監督管理，嚴格按照辦證程序進行確權登記發證，避免因工作失誤造成新的林權糾紛。