政府干預(yù)背景下城市現(xiàn)代有軌電車的融資模式研究
——以淮安市現(xiàn)代有軌電車一號(hào)線為例

□蔣劭杰

一、引言

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)，城市軌道交通建設(shè)出現(xiàn)了前所未有的“井噴式”發(fā)展。相對(duì)于傳統(tǒng)的地鐵，有軌電車因其造價(jià)低、建設(shè)期短的特點(diǎn)擁有著巨大的發(fā)展前景。然而，有軌電車建設(shè)的快速發(fā)展不可避免地加劇了政府的財(cái)政壓力，諸多城市建設(shè)經(jīng)費(fèi)超支和財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題已經(jīng)逐漸開(kāi)始顯現(xiàn)。2015年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》，文件中明確指出“在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式，是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的重要改革舉措。”因此，研究探索政府可控的市場(chǎng)化有軌電車融資模式，不僅有利于解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的問(wèn)題，更重要的是可以使政府從融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的困境中解脫出來(lái)，有效轉(zhuǎn)移公共部門風(fēng)險(xiǎn)，提高資源配置效率。

二、現(xiàn)代有軌電車的特征

（一）經(jīng)濟(jì)特征

1.準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性

在財(cái)政學(xué)公共產(chǎn)品理論中，現(xiàn)代有軌電車屬于介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品屬性之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品范疇。其提供的運(yùn)輸服務(wù)具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和一定的非排他性，即部分人對(duì)于有軌電車的使用并不會(huì)影響其他人對(duì)該產(chǎn)品的使用，同時(shí)有軌電車也不屬于特定的某些人，每個(gè)人都可以享受其帶來(lái)的服務(wù)。作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，不可避免的存在市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象，因此通常情況下城市有軌電車的建設(shè)資金主要由政府財(cái)政“兜底”。

2.極強(qiáng)的正外部效應(yīng)

現(xiàn)代有軌電車受天氣、路況影響較小，具有方便快捷、節(jié)省時(shí)間的優(yōu)點(diǎn)。且相較于傳統(tǒng)公路運(yùn)輸?shù)墓幌到y(tǒng)，有軌電車依靠電能提供動(dòng)力的特性節(jié)省了大量能源，很大程度上減少了對(duì)環(huán)境的污染。隨著有軌電車完成建設(shè)投入運(yùn)營(yíng)，政府會(huì)對(duì)沿線區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃，其沿線的土地價(jià)值會(huì)依托穩(wěn)定的客流量而增長(zhǎng)，帶動(dòng)了周邊的地產(chǎn)業(yè)、商貿(mào)業(yè)及餐飲業(yè)的發(fā)展，帶來(lái)了極強(qiáng)的正外部效應(yīng)。

（二）融資特征

1.投資大、項(xiàng)目建設(shè)期長(zhǎng)

籌資是有軌電車建設(shè)甚至基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的首要問(wèn)題，和其它公共基礎(chǔ)設(shè)施不同的是，有軌電車建設(shè)的投資額比較大，一期項(xiàng)目的總投資高達(dá)十幾億到幾十億元。此外，隨著有軌電車的前期投資費(fèi)用不斷提高，單位造價(jià)還會(huì)持續(xù)增加。盡管如此，有軌電車每公里造價(jià)大約在1億元人民幣左右，相較于每公里造價(jià)動(dòng)輒5億甚至10億元的地鐵而言還是存在較大的融資優(yōu)勢(shì)。根據(jù)目前建設(shè)完成并投入運(yùn)行的項(xiàng)目建設(shè)周期估算，有軌電車工程從前期論證規(guī)劃、融資建設(shè)到正式運(yùn)營(yíng)需要5-10年，并且多種因素也會(huì)延遲項(xiàng)目的周期和進(jìn)度，如投融資因素、法律因素、天氣因素等。

2.盈利性不足、投資回報(bào)慢

現(xiàn)代有軌電車是社會(huì)公益性為主的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，除了政府財(cái)政補(bǔ)貼，票價(jià)收入占收入來(lái)源的絕大部分，必須保證有足夠的客流量，才能實(shí)現(xiàn)盈利。而在運(yùn)營(yíng)初期，客流情況一般不理想，而票價(jià)又不能完全按照市場(chǎng)定價(jià)，還必須考慮居民的經(jīng)濟(jì)承受能力，參考其他公共交通的票價(jià)水平后制定，因此其票價(jià)收入常常入不敷出。僅在運(yùn)營(yíng)中后期，在客流情況好轉(zhuǎn)后，才能夠?qū)崿F(xiàn)盈利。從投入運(yùn)營(yíng)到項(xiàng)目現(xiàn)金流收支平衡，大約需10-15年時(shí)間。而在此期間，由于現(xiàn)代有軌電車項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本高，還本付息壓力大，即使盈利，盈利水平也不高。

三、城市現(xiàn)代有軌電車融資模式的分類與比較

根據(jù)城市有軌電車自身特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)特征和融資特征，借鑒其它城市軌道交通項(xiàng)目的融資模式，將有軌電車項(xiàng)目可采用的融資模式分為以下三種：

1.政府全資的融資模式

該模式下項(xiàng)目建設(shè)資金全部來(lái)源于政府財(cái)政投入，政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目的資金籌措和擔(dān)保、建設(shè)規(guī)劃以及運(yùn)營(yíng)管理。政府可以將建設(shè)和運(yùn)營(yíng)委托給政府平臺(tái)公司，自身對(duì)其工作進(jìn)行監(jiān)督。在我國(guó)軌道交通建設(shè)的起步階段，由于社會(huì)資本的規(guī)模較小，政府只好承擔(dān)全部資金投入，如北京地鐵1、2號(hào)線。該模式政府支出巨大，財(cái)政往往不堪重負(fù)，阻礙了建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，且建設(shè)規(guī)劃與運(yùn)營(yíng)管理容易脫節(jié)，市場(chǎng)化管理未運(yùn)用到運(yùn)營(yíng)中，后期運(yùn)營(yíng)政府補(bǔ)貼多。

2.政府主導(dǎo)的借貸型融資模式

該模式的顯著特征就是積極引入了社會(huì)資本，并通過(guò)銀行貸款、企業(yè)債券等多渠道多元化方式籌款。一般情況下政府只提供建設(shè)資金的一定比例，其余資金利用財(cái)務(wù)杠桿向銀行貸款籌集或吸引社會(huì)資本承擔(dān)，并委托社會(huì)資本方規(guī)劃建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理項(xiàng)目，政府對(duì)其行使監(jiān)督權(quán)。該模式很大程度上緩解了政府的財(cái)政壓力，但是項(xiàng)目的還本付息和運(yùn)營(yíng)管理虧損依然由財(cái)政“兜底”，增加了財(cái)政的隱形投入。除此之外，作為投資主體的社會(huì)資本多數(shù)是國(guó)有企業(yè)，阻礙了私人資本的進(jìn)入。

3.政府干預(yù)下的市場(chǎng)化PPP融資模式

PPP融資模式（Public-Private-Partnership）又被稱為“公私伙伴關(guān)系”，廣義的PPP主要指為了提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，政府部門與私人部門建立起的一種合作伙伴關(guān)系。狹義的PPP代表的是一個(gè)完整的項(xiàng)目融資、建設(shè)和管理的復(fù)合概念，是一種公共部門與私人部門之間關(guān)于資產(chǎn)供給和服務(wù)配置的合約安排，它取代在傳統(tǒng)模式下由公共部門獨(dú)自供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的一種新模式，包含了DB、BOT、BTO等多種典型模式。目前，城市軌道交通的籌資多采用BOT模式。

BOT融資模式（Build-Operate-Transfer 建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交）也被稱為特許權(quán)融資模式，是指政府特許私人投資主體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的籌資和建設(shè)，并允許其在一定期限內(nèi)通過(guò)經(jīng)營(yíng)盈利來(lái)回收資本，政府在特許期滿后回收項(xiàng)目。BOT融資模式吸引了社會(huì)資本投入到資金需求量巨大的軌道交通項(xiàng)目中，大大減輕了政府的財(cái)政壓力。該模式在發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用的同時(shí)，也為政府干預(yù)提供了有效的途徑。政府以招標(biāo)方式確定項(xiàng)目機(jī)構(gòu)，作為投資主體的私人投資者在特許期內(nèi)對(duì)所建工程具有完備的產(chǎn)權(quán)。政府與私人項(xiàng)目機(jī)構(gòu)達(dá)成相關(guān)的BOT協(xié)議，政府可以通過(guò)該協(xié)議來(lái)約束BOT項(xiàng)目機(jī)構(gòu)的行為，自始至終都擁有對(duì)該項(xiàng)目的干預(yù)和控制權(quán)。

四、淮安現(xiàn)代有軌電車一號(hào)線項(xiàng)目BOT融資模式案例分析

（一）項(xiàng)目背景

1.項(xiàng)目概況

淮安市位于江蘇省中北部，地處長(zhǎng)江三角洲地區(qū)，是蘇北重要中心城市。中心城區(qū)人口約150萬(wàn)人，規(guī)劃2030年達(dá)到220萬(wàn)人。淮安現(xiàn)代有軌電車一號(hào)線工程于2014年2月19日開(kāi)工建設(shè)，工程總投資約37億元。線路全長(zhǎng)20.07公里，沿線共設(shè)23個(gè)車站，連接了清江浦區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、生態(tài)文旅區(qū)和淮安區(qū)。2015年12月28日一號(hào)線順利通車，這次的意義不僅僅在于淮安首條城市軌道的通車，更在于是BOT融資模式成功應(yīng)用在現(xiàn)代軌道交通的現(xiàn)實(shí)案例。

2.政府財(cái)政能力

政府的財(cái)政能力是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式選擇的重要考量標(biāo)準(zhǔn)。從表1可以看出，淮安市地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）在近10年內(nèi)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，這為淮安市軌道交通的建設(shè)提供了良好的基礎(chǔ)。但淮安市政府財(cái)政收入在經(jīng)歷了幾年快速增長(zhǎng)后，受全國(guó)“營(yíng)改增”結(jié)構(gòu)性減稅的影響，在一號(hào)線項(xiàng)目開(kāi)工的2014年出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)的情況，政府財(cái)政壓力日益加劇。

表1 淮安市地區(qū)生產(chǎn)總值和財(cái)政收入統(tǒng)計(jì)表

（二）淮安現(xiàn)代有軌電車一號(hào)線融資模式的選擇

工程概況表明項(xiàng)目需要較大的初始投資，20公里的工程量需要大約37億元，且從淮安市政府財(cái)政能力分析發(fā)現(xiàn)淮安市財(cái)政面臨巨大壓力，若依然由政府全資，那政府財(cái)政勢(shì)必難以承受。結(jié)合以上融資模式的分析，該工程適合采用PPP模式或者BOT模式，這兩種融資模式均能夠較好地緩解政府建設(shè)期內(nèi)的財(cái)政壓力，轉(zhuǎn)移政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，并且有利于公共交通的市場(chǎng)化發(fā)展，提高資源的配置效率。

考慮到一號(hào)線的20公里的建設(shè)規(guī)模和37億元相對(duì)適中的投資額（PPP融資模式投資額一般超過(guò)50億元），工程前期合同談判和后期施工等周期均較短，且BOT模式在其他各大城市的成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，如深圳地鐵4號(hào)線、佛山地鐵2號(hào)線等，所以淮安有軌電車一號(hào)線更適合操作便捷的BOT融資模式。

（三）淮安現(xiàn)代有軌電車一號(hào)線BOT融資模式分析

淮安現(xiàn)代有軌電車一號(hào)線工程由以上海基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展有限公司為首組建的專設(shè)項(xiàng)目公司承擔(dān)項(xiàng)目的投資、設(shè)計(jì)和建設(shè)工作，該專設(shè)公司（淮安現(xiàn)代有軌公司）獲得了淮安市政府授權(quán)淮安市交通局賦予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。項(xiàng)目總投資期限為6.5年，包含工程建設(shè)期1.5年及項(xiàng)目股權(quán)轉(zhuǎn)讓期5年，在項(xiàng)目建設(shè)期結(jié)束后的項(xiàng)目股權(quán)轉(zhuǎn)讓期，政府通過(guò)股權(quán)回購(gòu)的方式回購(gòu)項(xiàng)目公司股權(quán)，在此期間專設(shè)公司通過(guò)經(jīng)營(yíng)獲得穩(wěn)定的現(xiàn)金流，政府因軌道交通巨大的正外部效應(yīng)也會(huì)對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼。

專設(shè)項(xiàng)目公司與淮安市政府簽訂的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是BOT融資項(xiàng)目的關(guān)鍵，其為該項(xiàng)目的融資提供了擔(dān)保。在BOT融資項(xiàng)目建設(shè)中，主要依靠專設(shè)公司自身的資金以及銀行等金融機(jī)構(gòu)所帶來(lái)的資金進(jìn)行建設(shè)。

圖1 淮安現(xiàn)代有軌電車一號(hào)線BOT架構(gòu)圖

五、淮安現(xiàn)代有軌電車運(yùn)用BOT融資模式的啟示

BOT融資模式在淮安市現(xiàn)代有軌電車上的成功運(yùn)用，對(duì)我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施有很多可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。BOT融資模式可以從融資、運(yùn)營(yíng)以及轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)方面帶來(lái)好處。

（一）緩解政府財(cái)政壓力

改革開(kāi)放之后，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程日益加快，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目相繼落地。若我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由政府全資建設(shè)，會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政承受巨大壓力，這樣對(duì)于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是毫無(wú)益處可言的，因此國(guó)家大力推動(dòng)與扶持社會(huì)資本進(jìn)入到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。

運(yùn)用BOT融資模式時(shí)，通過(guò)簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的形式，政府賦予了專設(shè)公司融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的權(quán)利和義務(wù)，專設(shè)公司利用自身的資金以及向金融機(jī)構(gòu)貸款獲得的資金用于項(xiàng)目建設(shè)，大大減輕了政府財(cái)政的直接投入，使政府從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資困境中解脫出來(lái)，轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府綜合治理能力。

（二）引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和管理方法

城市基礎(chǔ)設(shè)施若由政府全資建設(shè)，會(huì)因?yàn)槿鄙俑?jìng)標(biāo)機(jī)制導(dǎo)致效率低下，且由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)難以引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和管理方法。BOT融資模式使政府有機(jī)會(huì)引進(jìn)私人資本到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中來(lái)，組建的專設(shè)項(xiàng)目公司可以在BOT融資項(xiàng)目的融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)，提供領(lǐng)先的技術(shù)手段和管理經(jīng)驗(yàn)支持。在淮安現(xiàn)代有軌電車的案例中，通過(guò)引入上海基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展有限公司作為項(xiàng)目的合伙人組建專設(shè)公司，在保證淮安現(xiàn)代有軌電車一號(hào)線安全建設(shè)和成熟運(yùn)營(yíng)的同時(shí)，也為淮安帶來(lái)了先進(jìn)的建設(shè)管理理念和建設(shè)管理人才，為淮安今后城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）轉(zhuǎn)移公共部門的風(fēng)險(xiǎn)

城市軌道交通是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中高投資風(fēng)險(xiǎn)的典型，項(xiàng)目的規(guī)模一般較大，建設(shè)周期相對(duì)較長(zhǎng)且容易受政治環(huán)境變化的影響。對(duì)于城市軌道交通建設(shè)而言，BOT融資模式比傳統(tǒng)的融資模式更能夠有效地轉(zhuǎn)移公共部門的風(fēng)險(xiǎn)。原因主要在于專設(shè)項(xiàng)目公司需嚴(yán)格按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的要求對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行融資、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)等工作，公共部門要做的只是對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠補(bǔ)貼，有效規(guī)避了經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。