清末浙江教育行政機構變遷考述

(南昌航空大學 國防生教育學院，江西 南昌 330063)

浙江向來人文薈萃，是我國東南地區(qū)的文化重鎮(zhèn)之一，這自然與歷來的文化傳統(tǒng)有著密切關系，也與浙江教育的發(fā)達有著密切的關系。近代以來，面對“千年未有之大變局”，浙江教育仍能走在全國教育的前列。特別是清末新政時期，在廢科舉、興辦新式教育的時代浪潮中，浙江也是教育轉型較為成功的區(qū)域之一。這與浙江士紳積極參與和推動有著莫大的關系，也離不開清末浙江教育行政部門的有力推動。然而，就教育行政機構而言，學界的研究仍顯薄弱，甚至有些機構的史實存在著一些偏差，本文擬對清末浙江教育機構的變遷進行初步探察，以期能梳理并深化這一方面的研究。

一、新政初期浙江新式學堂教育的興起及學務處的設立

早在中日甲午戰(zhàn)爭后，浙江有識之士即開始關注于新式教育，如杭州士紳汪康年擬創(chuàng)設新式學堂，寧波士紳谷鳳年等設立中西義塾，溫州孫詒讓創(chuàng)設學計館等。當時浙江巡撫廖壽豐敏銳地意識到新式教育的重要，在與士紳反復籌商后派杭州府知府林啟創(chuàng)辦求是書院，此后紹興士紳徐仲凡創(chuàng)設中西學堂，杭州士紳王履善創(chuàng)辦體用學堂，寧波士紳設立中西格致學堂等，浙江各地興起創(chuàng)辦新式學堂的風潮，新式學堂教育大有蒸蒸日上之勢。[1]然而，戊戌變法的失敗使浙江新式教育重歸于寂。這一時期尚屬于浙江新式學堂教育的萌發(fā)期，由地方開明士紳積極提倡和浙江巡撫試驗性的創(chuàng)辦為主，相應的行政組織尚未完善。

隨著清政府推行新政，新式學堂教育重新列入地方政府的工作范疇。在清政府的直接指導下，浙江巡撫任道镕將浙江原有的求是書院改為省城大學堂，養(yǎng)正學堂改為杭州中學堂，杭州崇文、紫陽兩書院改為錢塘、仁和兩縣小學堂，再度重啟新式學堂的建設。[2]浙江各地官紳也逐漸創(chuàng)設新式學堂教育，紹興地方官陶心云創(chuàng)設東湖通藝學堂，溫州知府王雪廬將中山書院改為中學堂，杭州紳士胡乃麟創(chuàng)辦安定學堂，一股新的興學風潮逐漸涌起。而此時新式學堂教育仍作為西式新政之一，屬于地方督撫的工作范疇。因此，浙江巡撫的提倡和督飭在很長一段時間內對新式教育的舉辦有著巨大的影響。當時創(chuàng)設學堂大體上由浙江巡撫督飭地方官積極提倡創(chuàng)設，并勸令地方紳士捐資增設，以輔官方之不足。[3]

隨著新式學堂事務日漸紛繁，為了有效地管理全省學務，浙江巡撫聶緝椝意識到“學堂教育為當務之急，必須設一總持全局之所”，因此根據(jù)《奏定學務章程學務綱要》規(guī)定，札飭藩、臬等司設立全省學務處，“嗣后浙江全省所設學堂、學塾，無論官立、民立，統(tǒng)歸該處綜核”。[2]于是，1904年11月26日，浙江學務處正式設立。最初它設在浙江官書局，但因地勢偏僻，后改在杭州三元坊兩湖會館開辦。[4]

雖然如此，聶緝椝最初對學務處這一新機構應如何組織管理并沒有清晰的架構。因此，為了更有效地運作，他一方面向京師學務大臣抄錄新的教育章程，作為指導，另一方面派人到兩江、湖北等學務較先進的省分調查各項規(guī)則，抄錄各學務章程，以有所依據(jù)。[5]此外，浙江方面還派官員到日本考察學務，察閱規(guī)則、課程，藉資仿效。[6]在多方考察后，浙江學務處逐漸步入正軌。限于資料的不足，筆者目前尚未找到直接描述浙江學務處的具體人員結構的材料。但由于學務處是按照《奏定學務章程》而設立，因此與其他省份應有較大的相似性。當時四川的學務處是“提倡于上者嚴持宗旨，統(tǒng)為全局；尤賴辦學員紳有以扶導于下，庶遠近承風，咸遵正軌，不致誤入歧趨”，[7]可知，四川學務處大體上由官吏與地方士紳組成。江西學務處是由藩司陳慶滋、候補道傅春官等官員和陳三立、程志和等士紳組建而成。[8]而浙江學務處后來改為浙江學務公所，士紳也是學務公所的重要參與者。因此，浙江學務處的人員應由浙省官吏與地方士紳組建而成，其權責當與四川學務處、江西學務處類似。

在學務處設立后，浙江的教育行政管理制度日漸規(guī)范。浙江學務處對官員和紳士的責任逐漸明確。學務處在一份公告里直接指明了，各地方的學堂開辦應由地方公正紳董同地方官員商酌辦理。[9]同時又規(guī)定，各地官員有承辦本地小學堂的責任，應督同紳董妥籌切實辦法，如有地方官故意延宕不辦或雖辦而敷衍塞責者，應由學務處查明稟請督撫將該地方官加以懲處；如紳士有從中阻撓者準地方官稟請將該紳士懲處。[10]因此，興辦學務由地方社會重要的公益事務儼然成為地方要政，成為浙江巡撫考核地方官的重要內容。而浙江士紳在這一過程中積極參與，并開始有逐漸聯(lián)合的趨向，這可以從溫州、紹興、寧波等地士紳紛紛成立教育會中可見一斑。于是，在浙江巡撫等官員極力提倡和士紳積極參與的情況下新式學堂教育在浙江各地逐步成立并迅猛發(fā)展。

二、科舉停廢后提學使和浙江學務公所的設立

1905年清政府正式廢止科舉，原有的儒學教育停止，各省學政權力隨之消散，清政府遂將學政改為提學使。1906年6月，學部在奏準《各省學務詳細官制及辦事權限章程》中規(guī)定各省設立提學使一員，掌管全省學務。根據(jù)這一章程，1906年10月，浙江裁撤提督浙江學政及省學務處，設立提學使司。[11]當年11月，首任提學使支恒榮抵任。此后，經清政府正式任命的浙江提學使還有袁嘉榖，其間，因袁嘉榖未到任或因事他往而代理的人員有李傳元和郭則沄，清末浙江提學使的任命情況具體見表1。

表1 清末浙江提學使的任命情況

表2 清末浙江歷任學務公所議長表*資料來源于《政治官報》光緒三十三年九月二十九日，1907年11月4日，第10號，第12頁；宣統(tǒng)元年八月二十六日，1909年10月9日，第701號，第4頁；宣統(tǒng)二年四月十一日，1910年5月19日，第916號，第5頁；宣統(tǒng)三年五月初四日，1911年5月31日，第1286號，第5頁。

支恒榮先經清政府派往日本參觀考察學務后再到任。光緒三十二年(1906年)，支恒榮將學務處改為學務公所，歸提學使直接管轄，其中分課辦事，至光緒三十四年(1908年)遵照學部飭令，改六課為六科。[12]按學部定章，學務公所分為六課，由提學使督率所屬職員按照定章辦理。具體組織結構分為議長、議紳、總務課(科)、專門課(科)、普通課(科)、實業(yè)課(科)、圖書課(科)、會計課(科)及省視學員。議長議紳多為在籍士紳擔任，而各課設有課長、副課長和課員等職，課長副課長人員多為正任或候補官吏充任，課員由官吏和學堂畢業(yè)生擔任。省視學員多為官吏擔任，具體分成杭嘉湖三府視學員、寧紹臺三府視學員、金衢嚴視學員、溫處視學員、省城兼抽外府視學員、調查省城兼外府視學員。[13]其中，按照學部章制，學務議長之職責范圍在于“參劃全省學務，兼?zhèn)涠綋嶙稍儭盵14]，起到集思廣益之效。因此，充任議長、議紳者多為名望素著之在籍紳士。先后擔任議長者見表2。

然而，原有的章制對學務議長、議紳的權利規(guī)定過于籠統(tǒng)與寬泛，以致學務議長、議紳與支恒榮產生了極大的沖突。支恒榮在上任之初試圖獨攬學務大權，不延訂議長議紳，而以派學務課員為執(zhí)行，且所派人員大半為同鄉(xiāng)官員。后來，他雖延訂濮子潼等人為議長、議紳，但“無尺寸之權，徒擁虛名”，因此引起浙江學界的強烈不滿[15]。對此，議長、議紳有意打破這種局面，向支恒榮會商浙江學務事宜，但遭到一概拒駁。濮子潼遂向浙江巡撫反映，并宣稱“支若怙過不悛，定將支控諸學部”[16]。各士紳皆以事權不屬，處處與提學使為難，這使支恒榮難有作為，一度有意辭職。最后在浙江巡撫張曾敭的調停下，由議紳吳震春擬定議長、議紳辦事規(guī)約，雙方確定各自職守。具體規(guī)約為：

一、部章：議長、議紳佐提學使，參議學務并備督撫咨詢。是于全省教育必須隨事研究，除星期外，應間日分班至學務公所調閱文牘，庶免隔閡。

二、議長、議紳遇有提學使交議之件，固應悉心籌劃，即未經交議而事關重要、當分別提倡革除者亦應確抒己見，陳說于提學使，以期勉盡責任。

三、各課擬稿未呈提學使核閱之前，議長議紳不應先行索閱。然如議長議紳對于該項事件確有條議，應即陳請?zhí)釋W使采擇，不得意存顧忌，故安緘默。

四、議紳于會議事件務宜秉公論斷，和衷商榷。如遇議紳各執(zhí)一說，應取決于議長。經議長與提學使酌定后，議紳即不得再持異議。[17]

通過這一規(guī)約，議長、議紳擁有參與并影響學務議案甚至決定議案的權力，擴大了士紳階層對浙江學務的介入，具有極大的影響力。這在一定程度上削弱了提學使的權力，因此，提學使與議長議紳的關系終難融洽。支恒榮于學務公所一切事宜仍“只知有官而不知有紳”，又故意重用遭紳士所“摒棄”之諸以頤、姚志樂等人參與學務。[18]這一切雖使學務議長、議紳頗為失望，如議紳邵伯綗就以浙省學務腐敗而辭職，但從整體來看，雙方的權力結構就此固定下來，此后未再起大沖突。

隨著提學使的設立和學務公所的成立，興辦學務成為浙江官員業(yè)績考核的內容之一。1906年8月，清政府規(guī)定，學務與錢谷、刑名并重，成為地方官員的考核內容。[19]而原本地方官僅有提倡興辦新式教育的義務，屬于督撫考核屬吏的一部分。通過這一規(guī)定，興辦新式教育正式納入國家對官員的考核體制，而地方學子和士紳“舍學堂無出身之路”，于是，士紳在教育方面的角色由原來的盡力協(xié)助興學變成應盡之義務。[20]至此，浙江官吏和士紳的角色有了較大的變動，興辦新式學堂由最初開明官紳的提倡變成一般官紳的責任與義務。

三、科舉停廢后浙江教育總會的成立

浙江教育總會是為了響應學部于1906年7月頒布《酌擬教育會章程折》而設。該折要求各地原來含有教育性質的機構改為教育會，在省城的改稱教育總會,在各府、廳、州、縣的改稱教育會。而此前浙江紹興、寧波等地已逐漸設立教育會，浙江士紳已有某種聯(lián)合的趨向。此時，這種聯(lián)合逐漸向浙江全省發(fā)展，1907年9月初，浙江士紳先在報刊上刊登廣告，宣布發(fā)起組織浙江教育總會，得到浙江學界熱烈響應。

9月16日，浙江士紳正式發(fā)起組建浙江全省教育總會，并以浙江高等學堂為臨時公所開籌備會[21]。此后，浙江教育總會籌備組在杭州白話報上廣告開會宗旨。經過一番討論和籌備，至9月22日，浙江省十一府約三百名士紳齊集浙江高等學堂開正式大會。需要指出的是這些士紳均憑個人的熱情而來，并非選舉或推舉而來，這為后來的教育總會內部的沖突埋下了伏筆。

在會議開始時，杭州旗營貴林認為設立教育總會須由浙江十一府各舉臨時干事一人參與，因此提議暫緩開會。可知，貴林希望能以各府為單位推舉代表，但這一提議遭到溫州等處士紳強烈反對而作罷。隨后，與會人員舉定何燏時為臨時會長，并確定選舉會長“分十一府為十一團，每府得十選舉權”的原則。經大會選舉，湯壽潛獲得106票，張元濟得77票，分任正副會長[22]。次日，各府代表至湯壽潛、張元濟處敦請就職。湯壽潛曾拒絕浙江巡撫擔任浙江學務公所議長一職，加之擔任浙路總理，事務繁忙，因此他表示“對于浙學但認贊助，不任主持”，拒絕兼任會長一職[23]。隨即，張元濟也辭職。于是，浙江士紳在第二次會議中重新選舉正副會長，經選舉，張元濟擔任正會長，副會長由得票較多的孫詒讓和孫鏘擔任[24]。于是，浙江教育總會正式成立。

隨后，浙江教育總會電邀各府縣學界派評議員來杭州開會商議全省學務。1907年12月9日各屬會員評議員等共一百六十多人齊集浙江兩級師范學堂開正式大會[25]。然而，張元濟因浙路拒款風潮，無暇兼顧，電請辭職，教育總會陷入停頓狀態(tài)。至1908年初，教育總會推舉孫詒讓為正會長，王廷揚為副會長。但孫詒讓因浙東西學界意見分岐，省城與各縣又不統(tǒng)一，學會內部矛盾重重，不勝其煩，多次提出辭職。且孫自參加一次大會后，即回溫州辦學，再未過問教育會事務[26]。而孫鏘、王廷揚又各有職任，故浙江教育總會因群龍無首、行政管理的無序以致其作用仍不彰。

1908年5月，孫詒讓去世。教育總會遂決定于1908年8月9日在浙江兩級師范學堂禮堂召開全體大會，改選會長，并公決會章[27]。于是各府代表于1908年8月7日到杭州，先期于教育總會事務所開談判會，籌議開會事宜。8月9日，約有200名各府代表及學界士紳參會。會議之初，蔣樂山以選舉正副會長由到場士紳選舉，而非與會會員直接選舉，認為辦法不善，因此大加反對。而蔣所言正是浙江教育總會的軟肋：制度不明，秩序不彰，故大會一度混亂。后經浙江兩級師范監(jiān)督王廷揚極力調停，會議方才得以繼續(xù)進行。會中士紳認為各府到會人數(shù)不齊，應以每府及駐防各十票辦法選舉“最為公平”，經選舉，項崧為正會長，吳震春為副會長[28]。此后，教育會會員一再籌商，決定添設各府參議員，請各府學界公舉二員常駐省城，“與議各該府學務事宜，以免懸揣隔膜諸弊”[29]。雖然浙江教育總會試圖通過這些措施來加強與各地的聯(lián)系，但效果并不明顯。其間還一度因經費困難而有不可終日之勢[30]。

1909年9月19日，浙江教育總會開第三次全體大會，有百數(shù)十人與會。這次年會，在召開之初，會員因選舉權利問題產生了激烈的沖突。副會長吳雷川提議變更選舉章程，并邀請117名議員作為會員，致教育會會員群起詰難。隨后，吳雷川自行宣布辭職，教育總會大有解散之勢。為此，浙江學務公所介入維持，并電邀有名望之士紳出面組織開會[31]。

經過多方努力，浙江教育總會于1909年10月17日在杭府中學堂召開特別維持大會。到會者108人。開會之時，與會議員即反思浙江教育總會成立后種種，對教育總會的選舉制度進行批評。對此，原有會員認為應堅持舊定章程以區(qū)域主義作為選舉的辦法，但遭多數(shù)與會人士的反對。后經討論，大多數(shù)與會士紳認為應采“以到會人數(shù)論給票”的方法進行選舉[32]。這就破除了舊有的區(qū)域主義，雖然更加民主，但僅有利于交通便利靠近杭州的杭嘉湖甬等地，并不符合浙江其他各區(qū)域的利益。

經選舉，大會公舉夏震武為正會長，孫廷翰為副會長。10月25日，夏震武到杭，受到學界歡迎。10月31日，浙江教育總會在杭州大方伯中學堂召開特別大會，議決擴張組織，設立評議部、調查部、庶務部和編輯部等四部，同時參照江蘇教育總會章程，選舉湯壽潛等四人為會董[33]。

正當浙江教育總會似有大興之勢時，夏震武隨后因兼任浙江師范學堂監(jiān)督，至該學堂時貿然提議查賬及禮堂見面禮儀等事，與教務長許壽裳等教員產生沖突，引發(fā)極大風潮，最終導致浙江教育總會解散。到1911年7月，沈鈞儒、徐定超等士紳再次發(fā)起組織浙江教育總會，當時選舉湯壽潛為正會長，張元濟、經亨頤為副會長。[34]而當時清王朝已處風雨飄搖中，保路運動席卷全國，湯壽潛等人無暇顧及，因此此事又不了了之。待至辛亥革命后，浙江學界方才重新組織浙江教育會，以指導全省教育。[35]

由上可知，浙江教育總會大體上是浙江各地士紳群體組織而成，對全省教育起到指導的重要機構。但由于浙江學界存在浙東、浙西界限意見，加之組織不完備，制度混亂，浙江教育總會在指導全省學務方面的作用并不明顯。

四、余論

綜上所述，在清末新政開辦之初，新式學堂教育仍屬于洋務范疇，清末浙江教育行政由浙江巡撫主導，并成立了學務處，其結構由官方提倡和地方士紳輔助結合而成。隨著科舉的停廢，浙江迫切需要建立教育體系，浙江的教育行政由提學使領導下地方官強制實行和地方士紳積極盡義務組建而成。

從教育機構的設置來看，新式教育最初由浙江巡撫主導，士紳處于輔助協(xié)同地位，與其他“洋務”活動的權力結構一樣。隨著新式教育事務日益紛繁，在清政府的指導下，浙江設立學務處，但它仍是浙江巡撫的下屬機構。由此可知，在清末新政之初，新式教育僅是地方社會諸多新政項目中的一種，是地方政府的“洋務”活動，中央并未有過多干預。在這一時期，浙江巡撫對新式教育有著至關重要的影響力。

隨著科舉制度廢止后，新式學堂教育成為士紳和地方學子的唯一出路。政府專門設立學部以兼管各地教育，又在各地設立提學使，以統(tǒng)轄各地新式教育，新式教育逐漸成為政府的重要職能之一。同時，清政府頒布教育法律和法規(guī)，這樣就從制度上改變了浙江新式教育的結構，正式建立起新式教育的體系。當然，這一轉變并不徹底，仍是在原有的架構上緩慢演進，士紳與政府機構仍是最主要的行政力量。在這一過程中，除了繼續(xù)輔助政府辦理新式教育外，士紳試圖擴大自身的影響力，聯(lián)合組織浙江教育總會。但士紳群體由于自身內部原有的松散性，缺乏強有力的人物主持其事，加上地域意識、經費匱乏等問題，故雖幾經組織，然效果不彰。雖然如此，浙江提學使和浙江教育總會等專業(yè)教育機構的組建，成為新式教育的推動者和管理者，教育的權力也從浙江巡撫手中轉入到這些機構。當然，這并不意味著浙江巡撫對教育行政權力的完全喪失，他仍能透過經費和人事任命等方式影響教育。從這個角度來看，它在一定程度上削弱了浙江巡撫對新式教育的影響力。

總體而言，從浙江教育行政結構來看，浙江教育在浙江巡撫(包括各地官吏)和官方機構的提倡和協(xié)調下，各地士紳積極地參與清末新式教育。其間經歷了由地方機構逐步轉向專業(yè)教育機構，地方官員和士紳參與介入地方學務的程度日漸加深。這一教育行政的轉變過程正是新式教育從邊緣走向中心、浙江教育逐漸由傳統(tǒng)向近代轉型的體現(xiàn)。需要指出的是，清末時期浙江士紳參與新式教育的積極性是空前的，不僅有浙江各地在籍的士紳，也有遠在北京、上海、武漢等地的官吏和士紳，均能切實地建言建策并捐資助學，其深度和廣度遠超當時大部分省份。正由于此，清末浙江教育發(fā)展較為迅速，至宣統(tǒng)元年(1909年)下學期浙江省陸續(xù)推廣增設的各類學校先后有二千余所，畢業(yè)學生共三千數(shù)百人。[36]這無疑為浙江近代教育的成功轉型奠定了堅實的基礎。