建立健全公共部門預算決策咨詢機制的探討

胡迎燕

摘要：公共部門預算的核心問題是其決策問題，主要解決有限經費資源在眾多需求間的配置問題。如何有效提高公共部門預算決策水平？一個非常重要途徑就是構建科學合理的咨詢機制。本文探討了公共部門預算決策咨詢機制面臨的發展障礙、構建的主要原則以及具體對策。

關鍵詞：公共部門；預算；決策咨詢

一、構建公共預算決策咨詢機制的主要障礙

（一）決策主體實施咨詢的意愿不夠強

有的預算部門對組織實施咨詢活動不積極、不主動，勉強組織實施的預算決策咨詢活動也往往是在首長、上級部門的督促和要求下或者公眾的積極呼吁下實施的，或者屬于在特殊事件刺激下的應激性行為。

（二）決策主體選擇咨詢方的空間不夠大

目前主要局限于公共部門科研院所、專家、業務骨干及為數不多的公眾。根據社科院智庫研究所統計，我國目前有各類咨詢公司3萬多家，但其中僅有5%左右真正提供咨詢服務，不到5‰在行業中被認可為名牌。

（三）決策咨詢質量難以保證

從全國公共部門已開展的預算決策咨詢活動來看，質量水平參差不齊，也就是說決策咨詢質量難以保證，即咨詢活動不能取得高質量的咨詢意見或者咨詢意見難以落地見效。

（四）決策咨詢成本與效益難以管控

咨詢是有成本的，當咨詢結果沒有被采納時，由于咨詢是定制化服務難以“退貨”，咨詢費用便全部轉化為沉沒成本，此外還存在知識轉移過程中的隱性知識轉移成本以及由于信息不對稱帶來的代理成本；咨詢效益具有不確定性，在不同的決策部門環境下對咨詢結果的使用能力是不同的，公共部門自身的知識累積也會干擾對咨詢效用的評價，并且無形的效益難以評估，咨詢介入的作用也難以剝離。

二、建立健全公共部門預算決策咨詢機制的基本理念與主要原則

（一）樹立開放決策、民主決策、透明決策、輔助決策的基本理念

開放決策是指公共部門預算決策者要具備主動接受外來知識、信息、技能的思想認識。民主決策是指公共部門預算決策主體在思想上不排斥、認可公眾對預算決策的參與。透明決策是指預算決策者要具備敢于公開決策過程與結果等相關信息的理念。輔助決策。是指決策主體一方面必須樹立起借力于咨詢機制的理念，另一方也必須澄清“讓位”于咨詢機制的理念。

（二）遵循權責對等清晰、程序方法規范、分類分層設計、結果運用科學等主要原則

1、權責對等清晰。對公共部門預算決策主體、咨詢方的權利、責任進行科學合理劃分界定。所謂科學合理起碼有兩個標準：一是從實質上講，權、責必須對等。二是從形式上講，權、責必須清晰。

2、程序方法規范即公共部門預算決策咨詢的程序方法應該逐步走向規范，而不能是經驗型的、自由裁量型的。

3、分類分層設計。不同類別、不同層次的公共部門預算決策咨詢活動，有不同的目的要求，應該總結特點規律，遵循共性把握總體要求，區別對待，分類分層設計公共部門預算決策咨詢機制。

4、結果運用科學。構建公共部門預算決策咨詢機制，應該區分不同情況，科學合理地規范對咨詢結果的運用。

三、建立健全公共部門預算決策咨詢機制的對策措施

（一）不斷提高公共部門預算決策主體的能力素質

需要采取理論學習與“干中學”相結合的方式。公共部門預算決策主體應重點提高以下能力素質：對咨詢合理信任的觀念、判斷咨詢與否的能力、表達咨詢需求的能力、選擇咨詢方的能力、與咨詢方溝通的能力。

（二）有效培育品質優良的咨詢方隊伍。

1.加強專家隊伍的建設。目前的公共部門預算評審專家采取專家庫的管理辦法，總體講是比較科學的。但在專家隊伍的建設上，還應該突出兩點：一是專家庫要進一步強化動態開放管理。二是加強對專家的培訓。

2.引導廣大公眾參與預算決策咨詢。首先，要界定公眾參與預算決策咨詢領域和層次。其次，要吸公眾參與預算決策咨詢興趣，以圖文并茂的方式來說明預算決策事項。最后，要提高公眾參與預算決策咨詢的素養。

3.構建公共部門新型智庫。立足現有的科研院所，整合資源，統一規劃，構建與公共部門變革相匹配的新型智庫。在智庫功能設計方面可以有所拓展，即智庫承擔預算決策咨詢、預算決策宣傳與解疑、預算決策數據搜集與查詢、預算決策活動展示與經驗分享及外軍預算決策研究等功能。

（三）保障預算決策咨詢的質量

一是保障的咨詢方獨立性。要建立專家回避制度，防止行政干預，評價專家咨詢能力要有科學合理的標準。二是保障咨詢結果的合理使用。對于參考使用咨詢結果的情況，要明確規定決定參考使用咨詢結果的方式方法對咨詢結果是否采納及其理由，在必要的情況必須予以反饋。預算方案上報審批階段，必須隨預算方案一并上報預算決策咨詢結果及是否采納等情況。

（四）強化對預算決策咨詢方的激勵約束措施

在激勵措施方面：一是對因咨詢活動而產生的一些智力成果，涉及產權問題時，在遵循有關法規制度的同時，向咨詢方予以傾斜。二是通過行政方式給予服務質量較高的咨詢方予以認可。三是對有資質咨詢方的研究活動提供信息、調研活動等方面的支持。

在約束措施方面：一是對咨詢服務質量不合格的，按照事先約定或合同約定給予相應懲罰，并采取修改、補充、返工咨詢方案等救濟措施。二是對由于咨詢服務質量問題導致預算決策失誤造成損失的，依據合同約定或民法通則，按照過錯責任原則進行責任認定，以行業規范來衡量過錯程度，強制咨詢方負責損失賠償；三是對存在弄虛作假，尤其是與供貨商有共謀行為的咨詢方，應給予嚴厲懲罰。

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