高職院校專項經費績效評價研究
——以北京市為例

（北京經濟管理職業學院審計處 北京經濟管理職業學院督導處 北京 100102）

專項經費是高職院校辦學經費的重要組成部分，北京市財政每年都安排大量的專項經費來支持高校教育事業的發展，各高職院校根據自身發展規劃和辦學計劃，也會列出一些資金作為專項經費。隨著資金規模的不斷增大，專項經費在使用過程中產生了不少問題，普遍存在重資金投入、輕使用結果現象，最終導致經費不能夠達到預期的效果。2012年9月，財政部頒布的《預算績效管理工作規劃（2012—2015年）》提出，要建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制，該機制下的績效評價不僅是對項目經費使用過程、使用效果的評定，還將作為以后年度項目經費安排的依據。可見，加強高職院校專項經費績效評價對利用專項資金和管理財務風險都具有重要的現實意義。

一、專項經費績效評價的含義及特點

專項經費是指高校為了實現某一事業發展或特定任務目標而設立的、具有特定用途的專有資金。從資金來源上可以將專項經費分為財政項目專項經費與校內項目專項經費。其中，財政項目專項經費指的是各級財政部門撥付給學校的財政撥款項目資金；校內項目專項經費指的是學校在滿足基本支出的前提下，利用除財政項目資金以外的其他安排的項目資金。高校專項經費具有三個共性特點：一是只能用于指定用途的特定事項；二是要求資金獨立核算、專款專用，不可以挪作他用；三是項目支出有明確的時限，除個別特殊原因并經相關手續報批，一般不可以延長項目實施或者提前終止項目。

績效評價是產出和效果導向預算管理的基礎，根據財政部2011年頒布的《財政支出績效評價管理暫行辦法》，有關財政資金績效評價是指財政部門和預算部門（單位）根據事先設定的目標，用科學、合理的績效評價指標、評價標準以及評價方法，對財政支出的經濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價。專項經費績效評價在高校中的應用實際是指兩個方面，一是高校專項經費的投入和使用，即成本；二是高校采取措施實現項目既定目標的情況，即業績。

二、北京市高職院校專項經費管理現狀分析

公辦高校作為非營利性組織，其經營目標不是利潤最大化，但同樣也需要提高各項經費的使用效益，并且運用切實可行的手段來進行監督。為了大力支持高職院校的發展，北京市財政對高職院校的專項經費撥款逐年增加，在“簡政放權”“放管結合”“優化服務”大環境下，高職院校面臨著如何用好管好實現好這部分經費的問題。各高職院校在內涵建設、專業建設及人才培養方面，也將大筆資金列為校內專項資金，對這部分資金進行項目化管理和使用。為規范專項資金的使用，政府越來越重視專項資金的績效考評，然而目前高職院校專項經費管理工作普遍存在以下問題：

（一）申報準備工作不充分。學校作為專項經費的申報主體，清楚申報財政專項資金對促進學校事業發展的重要意義，為了有利于項目申請，爭取到資金支持，有些學校的項目負責人在向上級財政部門申報項目時，存在“先爭取資金”的心態，至于專項資金下撥之后如何管理和使用，缺乏統籌思考，缺乏充分的前期市場調研，編制的預算脫離學校的實際需要，盲目申報導致資源的浪費。

（二）項目預算編制缺乏總體統籌。有些學校在編制項目預算時，相關部門之間溝通不足、項目管理部門把關不嚴，缺乏項目合理性和必要性的論證，從而導致有些項目與學校事業的發展規劃吻合度不高。項目管理涉及到多個部門，而有些項目負責人在編制預算時，并沒有溝通所涉及的其他部門，有些部門在經費下達后才開始了解情況，臨時制定使用方案，突擊使用項目資金，這樣很可能導致預算編制的隨意性。

（三）項目評審存在主觀隨意性。項目負責人在編制預算時考慮到上級財政部門在項目評審時肯定會審減部分經費，因此在上報預算時，往往根據以往的審減比例將預算數進行上調。上級主管部門在接到上報的項目預算后，由于時間緊任務重，有可能不會進行全部項目的調查研究，有時候根據經驗或其他方式，將各高校上報的項目申報預算評審在預算數額控制內下達。

（四）項目執行上有偏差。目前有些高校在項目執行上出現偏差，究其原因，一是因為項目預算上報與經費下達時間間隔比較長，預算執行時間滯后，導致項目支出計劃與事業開展進程的不同步，使得高校專項項目的實施進程與項目申報計劃存在偏差；二是因為專項經費時效性的特點，學校為了避免專項經費年底被財政收回，擅自使用專項經費，或是擴大專項經費的支出范圍，或是將其他費用在專項經費中列支，違反了專款專用原則。

三、高職院校專項經費績效評價問題分析

（一）缺乏科學的項目績效管理觀念。項目績效評價實質上應該分為兩個層次：第一層面是對政策目標的實現情況與現實結果的比對；第二層面，也是更重要的，是在第一層面實現的基礎上，評估目標是否符合目標群體的需求及其滿足程度，即從目標群體的角度對政策績效進行評價。現行的項目支出績效評價方案主要側重于專項經費的使用是否合法合規，注重資金分配、資金流轉、資金使用、硬件產出是否合格達標，項目績效評價重心依然放在專項資金管理上而非專項經費使用績效上。

（二）績效評價指標體系不夠科學。在績效評價方面，各級財政部門有具體的評價要求，在實踐中總結提升，已經形成了一套財政支出績效評價的指標體系，也制定了相關的績效評價指標。通過調研北京市高職院校績效評價工作，并征求評審專家意見，發現指標體系方面存在以下難點：一是有些通用指標不適用部分有針對性的項目，績效考核針對性不強，如業務項目需要設置匹配的專業業務考核技能的指標，實驗實訓建設項目需要延長驗收時間等；二是個別指標含義界定不夠清晰、定量指標數據獲取困難等。

（三）風險評估控制機制難以落實。為全面、客觀地評估經營管理活動中存在的風險，高職院校應建立風險評估機制，定期開展評估工作。對于項目績效管理，應當從跟蹤項目管理、掌握預算的執行情況、收集和分析績效評價數據等方面，及時發現并控制經濟活動的風險因素。高校作為預算管理的主體，往往對財政專項資金項目進行事后績效評價，不注重從經濟管理活動整個環節上開展績效評價，績效管理往往具有片面性。因此，有些高校難以落實風險評估控制機制，這也有悖于內部控制建設的要求。

四、完善高職院校專項經費績效評價體系的建議

績效評價是預算管理的基礎，可以用于衡量工作目標的實現情況，從而為決策者分配資源和撥款提供依據。結合北京市高職院校的特點，筆者提出以下建議：

（一）完善項目經費績效評價體系。以平衡計分卡（BSC）為核心的北京市高職院校專項經費績效評價體系可以設置為三級指標體系，其中，一級指標是指項目管理總體目標要求；二級指標可以根據BSC的基本原理，從財務指標、效益指標、效率指標、學習與成長指標四個維度構建，調整績效評價指標體系結構；三級指標是對二級指標的進一步細化分解，針對項目性質或特點，選取更能夠評價該類項目的指標，其中最重要的是確定各具體指標權重，可以通過專家打分比較確定分值。

（二）搭建平臺，構建良好的績效評價環境。高職院校可能受辦學規模、人員配備以及經費來源等限制，對專項資金沒有成立專門機構進行管理，但是可以轉變觀念，變管理為服務，為項目負責人營造良好的工作環境，從項目的申請、立項、經費執行、項目驗收等方面建立系統化的服務。一是建立健全具體可操作的績效管理制度，讓績效評價工作有據可依，在陽光下運行。二是建立信息共享平臺，如資產、財務、審計等部門應該聯合起來搭建平臺，實現資源整合和管理一體化，讓資金高效、合法使用。

（三）加強績效管理信息化建設。借助信息化手段可以提高項目管理效率，提升績效評價的質量，在商業領域的大數據平臺應用獲得極大成功的背景下，應建立項目基礎信息平臺，整合管理數據和指標體系，實現預算績效信息資源共享。目前，北京市有些高職院校已經初步建設了項目績效管理信息系統，并將該系統嵌入學校財務管理系統，該系統從錄入指標數據、財務比率分析、績效評價數據導出等方面進行設計，強化了信息化手段的運用，進一步提升工作效率。因該系統還不夠成熟，加之有些單位信息化建設還比較落后，還需進一步增強績效數據收集、整合、處理、利用和對比分析的能力，全方位提升績效管理信息系統的質量，搭建有利于逐步實現信息系統數據收集和統計分析的自動化預算績效管理體系。

（四）強化考評責任制和考評結果的應用。一方面，要構建包含財政、學校內部審計、第三方服務機構等部門的多元化的績效評價管理責任機制，充分發揮相關各方對績效管理的促進和約束作用，進一步明確各相關主體的預算分配權、資金管理、資金使用及獨立社會中介機構評價等責權利，合理分工發揮多元化績效考評管理責任機制的管理效果和作用。另一方面，強化績效考評結果的應用，公開績效考評結果，在監督過程中充分運用獎懲機制，對考核結果優秀的單位給予獎勵，對考核結果不合格的單位減少下一年項目經費，爭取財政資金獲得最大化使用效益。