行政事業單位內部控制現狀分析
——基于天津市的調查

（天津商業大學寶德學院 天津 300384）

一、引言

行政事業單位（以下簡稱單位）作為我國提供社會公共服務的主體，規范和加強其內部控制，已成為提高單位管理水平和風險防范能力、推進廉政建設、維護社會公眾利益的重要手段。2014年1月1日 《行政事業單位內部控制規范（試行）》，（以下簡稱《規范》）在全國范圍內的單位正式開始實施，按照《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會[2015]24號，以下簡稱《指導意見》）要求，單位應于2016年底前完成內部控制的建立與實施工作。目前時限已過，各單位是否嚴格按照規范要求，單獨設置內部控制職能部門或者確定了內部控制牽頭部門；是否建立健全內部控制關鍵崗位責任制；是否定期對經濟活動存在的風險進行評估；是否對單位內各項業務活動建立健全內部控制制度并嚴格執行。基于此，本文通過實地調研探討如何進一步促進單位有效開展內部控制建立與實施工作。

二、天津市行政事業單位內部控制總體情況

（一）調查的基本情況

1.問卷設計。問卷的設計綜合考慮了《規范》《指導意見》《企業內部控制規范》、相關文獻分析結論等，分為五個部分共31個問題。第一部分是單位及被調查者基本情況；第二部分是對內部控制規范的了解及落實情況；第三部分是單位層面內部控制的建立和執行情況；第四部分是業務層面內部控制的建立和執行情況；第五部分是完善單位內部控制的建議。由于本次調查涉及主觀性問題，為了能夠更加準確地反映調查對象的態度，對于內部控制執行效果的調查主要采用李克特五項式量表形式。

2.問卷的發放與回收。本次問卷發放對象主要選擇了市內六區的單位對內部控制比較了解的人員，如內控部門負責人、內審部門負責人、單位負責人、財務部負責人等。問卷的發放采用郵件發放、訪談發放和參與行政事業單位內部控制培訓會發放等形式。此次調查共發放問卷255份，回收問卷227份，回收比率為89%。其中，有效問卷208份。

3.樣本基本情況統計。本次調查，從單位性質來看，事業單位占比較大，為60.1%。從資金來源來看，行政及全額事業單位比重較高，有172家，占全部調查對象的82.69%。從單位規模上來看，200人以上的單位有56家，占比26.92%；100—200人的單位有84家，占比40.38%；100人以下的單位有68家，占比 32.7%。

（二）天津市行政事業單位內部控制的基本情況

1.對《規范》的了解情況。通過調查發現《規范》自2014年1月1日全面實施以來，各單位通過內部組織的學習、參加培訓會等對《規范》進行了學習。但從掌握運用的程度看，只有近23%的人認為十分了解《規范》。

2.《規范》的落實情況。隨著財政部關于內部控制相關工作的不斷推進，各單位財務工作人員，尤其是單位負責人逐漸重視自身的內控建設。調查結果顯示，92.5%的單位表示已經貫徹實施《規范》的要求，7.5%的單位正在采取措施落實。

3.內部控制牽頭部門。調查結果顯示，占前兩位的內控牽頭部門分別為財務部（49.04%）、領導辦公會（21.63%）；另外，仍有5.23%的樣本單位未明確牽頭部門。

三、天津市行政事業單位內部控制存在的問題

（一）單位負責人對內控的重視程度有待進一步加強

單位負責人對內控的認知度直接影響單位內控建設和實施效果。調查結果顯示，對內控越重視的單位，內控工作進展效果則越好。盡管近年來隨著內控工作的逐步推進，各單位逐漸開始重視內控的建設，但仍有部分單位只是被動地完成上級要求，未能從主觀上認識到內控建設對于提升內部管理的重要性。有些單位片面認為，內控工作只限于財務部或內控領導小組，未能做到全員關注、全程參與。

（二）內部控制制度建設不健全

《規范》《指導意見》對于行政事業單位內部控制建設具有指導作用。各單位需結合自身的業務特點和實際需求，在認真梳理業務流程、進行風險識別評估的基礎上，設計適合自己的內控制度。但調查中發現，成立專門的風險評估工作小組，并定期進行風險評估的單位僅為12%。這表明，行政事業單位作為向社會提供公共服務的組織，在風險防范、控制方面缺乏主動的意識。可見，各單位急需建立經濟活動風險定期評估機制。

另外，多數單位由于編制所限，并未能夠完全做到不相容崗位相分離，如部分單位出納在編制收、付款憑證的同時，還負責銀行存款余額調節表的編制；輪崗制度方面，大部分單位僅就財務部門的崗位輪換做出相關規定，但對內部控制關鍵崗位人員的工作要求不夠具體，如具體的招聘流程、相關的培訓制度等。

（三）制度建立與執行相脫節

按照《規范》《指導意見》，各單位需結合自身的業務特點和實際需求設計適合自己的內控制度，但實際情況是，使制度的建立與執行嚴重脫節。調查中發現，各單位業務層面內控制度的執行中，預算、采購業務管理方面整體執行效果較好，在資產、合同管理方面，主要存在資產的使用缺乏動態管理、合同談判、執行、驗收等環節缺乏細化的操作流程等問題。

（四）內控信息化程度不高

行政事業單位內部控制管理的信息化主要由內部控制環境信息化、發展運營的風險評估信息化、日常經濟活動信息化以及內部控制監督信息化組成。目前，單位在內控信息化建設方面，仍相對滯后，主要停留在內部會計控制的信息化，未能實現內部控制中相關業務活動的程序化、標準化，降低了業務流程的規范性及處理效率，從而增加了業務活動中人為操縱引起的違法違規行為的風險；同時，內控監督方面，如審計的信息化建設，尚處于起步階段，如何利用計算機信息技術，實現信息共享，提高審計工作的效率和質量，已成為亟待解決的問題。

四、推進行政事業單位內部控制建設的建議

（一）進一步加強內部控制宣傳和培訓

《規范》中規定，單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責?？梢?，單位負責人在內部控制建設中起主導性作用。所以要通過培訓、教育的方式提高單位負責人的內部控制管理意識，確保內控規范施行取得實效。同時，內部控制的建設需要單位全體員工的參與，需定期對員工進行宣傳、培訓教育。另外，內部控制建設是一項十分復雜、繁瑣的系統工程，各單位需結合自身內控建設和執行情況，持續不斷改進并完善內部控制制度。

（二）充分發揮內外監督作用

財政部要求各單位自2014年1月1日正式開始實施《規范》，但調研中發現，多數單位真正啟動內控建設工作的時間是在2015年或2016年。由此可見，作為各單位被動完成內控建設的初期，外在的督促是不可或缺的，而且內部控制建設工作是一項長期工程，因此，首先，各單位應充分發揮內部審計的監督作用，健全內部監督、考核機制，進一步提高相關機構或部門的獨立性和權威性，并定期、不定期地開展內部控制執行情況的審查與評價。其次，相關主管部門要對單位內控建立與實施情況進行常態化的定期督查，針對督查中發現的問題，建立專項問題檔案，并要求單位限期整改，由專人及時跟進整改進度，從而督促單位不斷完善內部控制建設。

（三）加強內部控制信息化建設

隨著計算機和網絡技術的普及，通過計算機信息系統可以實現相關信息在單位上下級之間、內外之間的及時傳遞、共享，大大提高了單位的工作效率和質量。首先，單位領導應認識到信息化建設的重要作用，并在此基礎上，組織專門部門或人員對單位內部控制建設進行整體規劃，形成一個相互銜接、有機統一的信息系統。其次，可考慮將流程化的經濟業務活動嵌入信息系統，配合預算指標控制、授權審批控制、不相容職務分離控制手段等，利用信息化技術，確保內部控制的常態化，降低人為因素對經濟業務活動的影響，從而促進單位內部控制的有效運行，使《規范》真正落到實處。再次，開發適合于行政事業單位特點的審計軟件，使其不僅可以實現對單位財務數據的實時審查，同時也可以實現相關業務處理信息的追蹤檢查，這樣，審計工作就可以實現事中審計與事后審計相結合、動態審計與靜態審計相結合的目的，從而進一步有效發揮審計的監督作用。

（四）增加財政經費支持

在被問及“對于完善您所在單位的內部控制制度，您有哪些建議”時，近85%的單位均提到一條：建議增加財政經費支持。一方面，經費支持可保障各單位關鍵崗位的人員配備，以便不相容職務相分離制度的落實，另一方面，各單位在內控建設工作方面，可利用經費聘請具有相應資質能力的中介機構、軟件公司協助開展，以彌補自身經驗不足的缺陷。

當然，各單位在內控建設中，也需遵循成本效益原則，在權衡實施成本與預期效益的基礎上，以適當的成本實現有效控制，即各單位需區分重要業務與事項，高風險領域與環節，采取更為嚴格的控制措施。