PPP模式在我國應用存在的問題及對策研究

□（中國石油集團石油管工程技術研究院 陜西西安710077）

一、PPP模式廣泛應用的原因

PPP模式起源于英國，是指政府和私人組織共同合作建設城市基礎設施項目，或提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，雙方通過合同契約約定權利和義務，形成一種合作伙伴關系并達到互利共贏。20世紀80年代，英國經濟不斷衰退，公共支出增加，政府面臨巨大的債務壓力。英國政府為解決經濟衰退和公共支出的雙重壓力，利用私人資金來提供公務服務以彌補政府公共支出的不足。經濟衰退、政府債務的積壓、公共支出不斷增加等是 PPP式在英國首先興起和推廣的根本原因。

PPP模式在我國的推廣是在國家政策支持下進行的，國家通過制定各種支持性的政策文件，積極推動PPP模式在全國的基礎設施建設方面的運用。PPP模式的推廣和運用是國家經濟社會發展的現實需要，2016年底，地方政府負債達到17.2萬億元，PPP模式的應用能有效緩解政府債務壓力，降低地方融資平臺的融資風險。PPP模式的應用是國家財政制度創新發展的內在需求，注重市場機制，引入社會資本，緩解了年度財政支出壓力，符合資源優化配置、促進社會公平的現代財政制度要求。目前，我國處于經濟增速放緩、結構調整、轉型升級的階段，有些地方政府財政債務負擔嚴重，政府財政資金壓力大，公共部門財政困難，經濟發展需要保持適度公共投資規模與地方政府短期償債壓力過大之間的矛盾凸顯。因此中央政府推動PPP模式得到地方政府廣泛響應，這是PPP模式在我國能夠廣泛應用的根本原因。

二、PPP模式應用存在的問題

推進PPP模式在我國的廣泛應用需要具備一定的內外部條件，規范的政府支持和監管、完善的法律法規體系、健全的信用體系和財務制度、專業化的機構和人才的支持等。我們應當從政府部門和社會資本兩個方面分析我國推進PPP模式存在的問題。

（一）政府部門方面。

1.缺少完善的PPP模式法律體系。目前我國PPP模式的運作缺乏國家法律法規層面的支持，PPP法律的制定仍在進行中。PPP模式主要應用在公共基礎設施建設方面，公共基礎設施建設應由政府介入，以滿足公眾和社會發展的需要。需要國家出臺規范全面的法律政策，明確規定政府和私人部門的權益和義務，以確保合作雙方的利益。同時PPP項目的運作需要清晰、完善的法律和法規制度予以保證，需要在項目設計、融資、運營、管理和維護等各個階段對政府部門和企業各自需承擔的責任、義務和風險進行明確界定，保護合作雙方的利益。

2.契約精神薄弱。PPP項目的全過程是通過合約對項目進行約束，因此PPP項目的順利完成需要在整個建設周期注重契約精神。在基礎設施建設過程中，地方政府面臨地方債務壓力較大、信用環境差等問題,招商引資時積極承諾，完成基礎設施建設運營后有時卻不能按照合同約定執行，損害了社會資本的合法權益，影響了PPP模式的推廣和運用。

3.公共利益受損。目前，我國市場經濟體制還不完善，在公私合作過程中政府部門更關注自身的財政壓力與投資方向，而輕視自身所需承擔的責任，導致政府部門在某些領域的責任缺失，造成政府角色的缺位和錯位，侵蝕公共利益。另外，政府與社會資本合作過程中也可能造成國有資產損失，包括政府財政直接損失和國有企業虧損。

4.PPP項目價格形成機制不合理。PPP模式在運營過程中，價格形成機制存在問題。由于公用事業及其基礎設施和服務具有非排他性、非競爭性及自然壟斷等特點，只靠市場無法形成合理的價格，必須由市場和政府共同決定。傳統的定價方法成本定價法和投資回報率法存在很大的局限，成本利潤率和投資回報率的標準難以確定、信息不對稱。

（二）社會資本方面。

1.法律法規不完善。我國目前PPP項目的現狀是社會資本進入城市基礎設施投資缺乏完善的法律保障。由于我國沒有完善的關于PPP模式的具體法律條文，使得目前存在股權轉讓與特許經營管理條例的矛盾。投資收益率沒有明確法律規定或指導意見，造成投資商面臨投資法律風險。同時法律與政策法規之間的一致性問題、中央政府政策法規與地方政府政策法規的一致性問題在一定程度上制約了社會資本參與PPP模式。

2.政府違約風險存在。城市基礎設施特許經營項目投資資金量大、投資利潤較低、投資回報渠道比較單一、投資回報周期長，企業的大部分或全部投資回報資金來源于政府財政支付，一旦政府出現支付違約，企業便無法持續經營，陷入困境，很可能出現資金鏈斷裂的嚴重危機。雖然PPP模式作為市場化的運作模式引進社會資本，但是政府在其中的作用仍然很明顯，在社會資本看來與政府部門的合作，社會資本仍處于弱勢地位，難以保障其自主經營的權利。甚至有的地方政府主要強調企業的社會責任和義務，而忽略企業盈利的重要性，違背了社會發展的市場規律，使社會資本難以遵循市場經濟規律做出決策。

3.市場準入障礙。由于長期以來的政府因素影響，城市基礎設施行業壁壘尚未打破，城市基礎設施等還是以財政投資為主，社會資本準入制度嚴格，行業進入阻力大。特別是軌道交通領域，社會資本相對規模小、融資能力差，缺乏相應的運營經驗和運營實力，缺乏競爭力，短期內難以進入。在城市基礎設施建設方面引入PPP模式，對社會資本開放基礎設施建設領域，但能夠獲得進入資格的企業都是在政府部門有良好的合作經驗的企業，基礎設施建設領域的市場準入障礙還是無形的存在。

4.審批程序復雜。PPP項目的立項審批程序非常復雜，審批程序需要的時間較長。由于不同部門對項目審批的要求不同，社會資本要獲得PPP項目的審批將耗費大量的時間和精力，降低項目的運行效率，不能實現理想化的高效運作。

5.風險共擔原則缺乏。每一個PPP項目都存在一系列系統性風險及臨時性風險，而我國PPP項目的風險更加復雜和不確定。如政策法規及法律的頻繁調整和變動，經濟結構的調整等因素使得企業預測PPP項目的風險更加困難。我國PPP項目在風險預測與管理方面，對風險缺乏事前充分的認識、論證以及風險管理經驗的缺乏和合同中的責任不清，很容易使 PPP項目陷入困境。

三、科學應用PPP模式的對策

（一）建立契約制度并強化契約精神。通過建立完善的契約制度，對地方政府在PPP項目中的職責進行明確規定，規定政府部門違約行為的判定依據，并制定不同程度的違約懲罰，懲罰措施直接影響到相關部門及負責人。將相關部門的違約情況納入年度考核，同時定期對PPP項目進展情況向社會公眾報告，由社會公眾對其進行監督。

（二）建立完善的PPP投融資管理法律法規。PPP模式的有效運作需要一套完善的法律條文和政策作為依據來確保項目參與各方的談判有章可循，政府建立和完善相關的法律法規能促使PPP項目更好的執行。PPP投融資管理法律應在保障政府權力的同時增加投資方資金投入的信心，并降低PPP項目的風險和成本。因此，PPP項目相關法律法規的頒布非常必要。PPP項目法規基本框架應包括：PPP模式的適用范圍、設立程序、招投標和評標程序、特許權協議、風險分擔、權利與義務、監督與管理以及爭議解決方式和適用法律等。

（三）制定標準化的PPP項目審批程序。PPP模式中，政府應對公共基礎設施建設的投融資體制進行改革，對管理制度進行創新，通過制定有效的政策和措施，促進社會資本參加我國基礎設施的投資，并形成利益共享和風險共擔的政府和私人資本的合作模式。同時，應簡化PPP項目的審批程序，吸引社會資本參與。中央政府的監管機構應當建立公私合作制項目的審批程序和操作程序，地方政府PPP項目的開發參照這一程序，這些標準程序應通過項目經濟狀況、投資效益指標等來評估其合理性和可行性。

（四）提高對社會資本的政策支持。在目前的經濟環境下，需要政府提高對社會資本的政策支持。首先，在融資方面給予社會資本政策支持，使私營企業與國有企業具有一樣的平等地位；對于參與PPP項目的企業，地方政府可以給予貼息等補償措施，提高社會資本的融資能力；鼓勵銀行對PPP項目實行貸款開放，銀行建立和完善為社會資本服務的金融組織體系及提供社會資本的融資協調服務等。其次，地方政府在同等條件下優先選擇社會資本，應有意識地引入社會資本，選擇綜合實力較強的企業。再者，政府在土地、稅收方面給予社會資本優惠政策。只有加大對社會資本的政策支持，才能充分調動社會資本的積極性。最后，地方政府設立專項資金用于支持和鼓勵PPP項目的開展，運用財政資金的引導作用，通過財政資金支持撬動大規模的社會資本，吸引社會資本積極參加PPP項目。

（五）加強識別PPP項目融資風險和制定風險。根據國內外BOT等項目建設的經驗，結合PPP模式的特征，對PPP模式運行過程中可能面臨的風險進行總結，制定PPP模式的風險對照表，為政府和社會資本在進行PPP項目時提供參考。根據承擔風險的能力分配風險，政府對于政策變化的把握和掌控能力強，應承擔政策風險；社會資本具有較強的經營管理能力，應承擔運營風險；而對于不可抗力的風險，則應根據風險發生的實際情況由政府和社會資本共同承擔。政府與社會資本合作組建項目公司，政府作為公司的股東，項目的實施狀況直接影響到政府的利益，在遇到困難時應主動幫助企業協調解決，為社會資本分擔一定的風險。

（六）形成科學的價格形成和財政補貼機制。價格制定既要盡可能減少政府的財政支出，又要保證社會資本的收益，經過政府和社會資本雙方的博弈最終確定恰當的價格。因此在制定價格時，地方政府應通過建立定期審價制度等方式，加強成本監控，健全公共服務價格調整機制。既形成社會資本長期穩定的投資回報預期，又維護公共利益。對社會效益較好，但經濟效益較差、難以維持成本支出的項目，在綜合考慮產品或服務價格、建造成本、運營管理費用、財政中長期承受能力等因素的基礎上，合理提供財政補貼，并探索建立動態補貼機制，以保證財政支出的穩定。