新時代高校科研經費面臨的問題及對策研究

□ （哈爾濱體育學院財務處 黑龍江哈爾濱150001

西北農林科技大學經濟管理學院 陜西楊凌 712100）

習近平總書記在“十九大”報告中總結了過去五年創新發展戰略取得的豐碩成果，“天宮、蛟龍、天眼、悟空、墨子、大飛機等重大科技成果相繼問世”，概括了我國科研經費投入取得的巨大成就。“十九大”報告還提出了今后“加快建設創新型國家”的奮斗目標，為廣大科技工作者明確了“要瞄準世界科技前沿”的努力方向。作為科技主力軍的高校，承擔國家科技創新工作更是具有義不容辭的責任。因此新時代如何做好高校科研服務工作、加強科研經費管理具有重要的現實意義。

一、我國高校科研經費的發展現狀

為了激發科技創新創造活力，2016年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合下發了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發[2016]50號），明確科研經費管理部門要堅持“放管服”相結合，“進一步推進簡政放權、放管結合、優化服務，改革和創新科研經費使用和管理方式，促進形成充滿活力的科技管理和運行機制，以深化改革更好激發廣大科研人員積極性”。隨后各地方政府也陸續出臺了省級財政科研項目資金管理辦法，為科研工作松綁，深入實施創新驅動發展戰略。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要 （2010—2020年）》提出，到2020年我國要建成一批國際知名、有特色高水平高等學校，若干所大學達到或接近世界一流水平。實施規劃的重要落腳點之一就是科研經費的投入。2001年至2016年教育部發布的《高等學校科技統計資料匯編》的數據顯示，我國高校的科研經費投入呈逐年加速增長趨勢。近十五年來，我國高校科研經費投入總量平均每年增長45.28%，僅“十八大”以來的五年，投入經費總量就達到6 023億元。2016年全國各類高校科研經費投入總量為1 356億元，其中有201所高校超過1億元，清華大學以50.79億元位居首位。高校相比全國其他行業科研資金雄厚，科研人員集中，是實施科技創新戰略的主要力量之一。但另一方面，高校科研經費又是高校存在廉政風險的重點領域之一。近年來，高校科研經費違法違規問題多發，如2014年、2016年教育部、科技部先后通報了多所學校違反科研經費管理規定，套取、貪污科研經費，數額驚人。據不完全統計，從2005年到2015年期間，科研經費貪腐頻率約占高校腐敗各領域的8%。

如何將“放管服”政策的實施與加強科研經費監管有機結合，營造清正高效的科研環境，做到放而不亂，管而不死，是目前高校科研經費管理中面臨的新課題。

二、高校科研經費管理中存在的問題

（一）科研經費預算管理不規范

一是科研項目預算編制不合理，虛報、“拍腦門”現象依舊存在。一些科研人員在項目申報中預算管理意識淡薄，未對項目預算進行科學嚴謹的論證，以多爭取經費為出發點，夸大支出、虛報預算。相關部門對項目預算的審核流于形式，對預算的經濟合理性、相關性缺乏關注，造成經費預算與實際執行出現較大偏差，導致需要調整的支出項目較多、金額較大。批復的預算往往大于實際支出，找發票報銷、“花不動”等科研怪象頻出。二是違規報銷屢禁不止，“吃經費”已成為一種潛規則。部分科研人員認為經費是自己努力爭取來的，就是個人經費，虛列經費支出套現現象嚴重，表現形式五花八門，如開具虛假票據，簽訂虛假合同，虛報冒領勞務費，報銷因私差旅費、耗材費、辦公費，購買儀器設備時夾帶購買、報銷私人用品等。三是結題與結賬脫節，結題不結賬現象比較普遍。如西北農林科技大學網站顯示，2015年學校清理了長期結題不結賬的科研項目，涉及科研項目1 300余項，經費逾億元。近些年政府相關部門也在著力改進科研經費管理，但科研經費撥款不及時、科研項目立項與經費到賬間隔時間長仍然存在。科研項目資金被擠占、挪用、財務信息失真的情況并非罕見。由于科研工作性質，立項后必須保證研究工作的連續性，在專項經費未到賬的情況下只能挪用其他項目資金。因此科研人員手頭如果沒有以前項目結余，作為新項目的預研經費便難以解決，在客觀上造成了這一亂象。另一方面經費撥款滯后，也使得經費到賬距結題時間大大縮短，常常是科研項目完成了，財務賬面還有大量余額沒有結算，導致有的項目在結題時決算以表代賬，不按實際支出為依據，而是根據預算數填報，應付了事。

（二）“信息孤島”現象使科研服務工作效率不高，時效性不強

按職能分工，高校各部門分管科研經費的相關信息。如科研處負責管理立項的相關文件，財務處不參與預算編制，負責預算執行，資產處負責設備采購的招投標及資產的日常管理工作等，這些部門各自都有獨立的信息管理系統，科研人員在辦理立項、報銷、采購、結算等手續時需要奔波于不同的部門，甚至因為信息不對稱，需在各部門之間溝通協調，耗費了大量的時間和精力，嚴重影響了工作時效性，科研人員苦不堪言。

（三）高校科研績效評價機制不健全

科研績效評價指對科研投入與科研成果、產出的檢查和評價。完整的績效評價體系包含了科研立項、項目申報、科研經費使用效率、科研回報產出及未來成果轉化的評定等方面。由于至今沒有標準的科研績效評價模型和指標體系，在實際工作中對科研工作的量化和定性都存在難度，目前多以發表論文的級別和數量為評價指標。

（四）科研課題間接費用提取比例不足

科研項目資金包括直接費用和間接費用。間接費用既是項目成本的重要組成部分，也是科研活動持續發展的重要保障。但長期以來，間接費用的界定不夠科學，比較模糊，2016年以前只有在《民口科技重大專項資金管理暫行辦法》（財教[2009]218號）明確規定了“間接費用一般不超過直接費用扣除設備購置費和基本建設費后的13%，用于科研人員激勵的相關支出一般不超過直接費用扣除設備購置費和基本建設費后的5%”，其他科研經費管理辦法基本都未作具體表述。高校科研項目間接費用都是以提取管理費的形式來代替，比例一般不超過5%，導致用于激勵科研人員的績效支出無從發放，學校對科研工作投入的水、電、氣、暖、房屋、網絡、儀器設備等公共資源得不到補償，應在科研經費支出的上述費用均在教育事業費中列支，影響了會計信息的真實性、合理性。

（五）科研經費管理制度不統一

我國科研經費實行的是多頭管理，不同的科技項目分屬于不同的職能部門、執行著不同的管理制度，政出多門現象突出，存在科研經費管理制度與高校其他相關制度之間不協調甚至沖突情況。例如，按照科研制度管理規定，“項目預算總額不變，直接費用中材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版/文獻/信息傳播/知識產權事務費、其他支出預算如需調劑，由項目負責人根據科研活動的實際需要提出申請，報承擔單位批準”，“差旅/會議/國際合作交流費三項費用之間可調劑使用，但不得突破三項支出預算總額。如需調減，項目負責人根據科研活動的實際需要提出申請，報承擔單位批準，調劑用于項目直接費用其他方面的支出”，但按照預算管理制度，國庫集中支付要嚴格按照支出經濟分類預算執行，項目承擔單位不允許串項支付。又如，為激發科研人員的創新創造活力，科研制度明確在科研經費規定范圍內可以發放績效支出，但按照財政部門的預算編制要求，預算內經費不能用于人員支出，因此高校部門預算管理的縱向課題，通過國庫集中支付無法發放績效支出。諸如此類，“松綁”了的科研經費制度難于全部落地實施。

（六）科研經費監管不到位

長期以來，獲得科研項目數量、級別和經費是高校辦學層次、辦學水平及“雙一流”建設等的重要評估指標，也是教師晉級的重要考評內容，高校的領導和教師都非常重視科研項目申請、立項工作。但項目申請成功、經費到賬后，對項目經費支出卻疏于監管。在科研經費使用過程中，科研部門、財務部門、資產部門、審計部門各自為政，互通不夠，沒有形成有效的監管體系，也是造成高校科研領域腐敗問題頻發的原因之一。科研部門對科研人員爭取到的科研經費不愿過多干涉，忽視對項目實施情況的跟蹤問效；財務部門不了解項目具體情況，只要符合財務簽批手續便予以支付，對經費支出的合理性缺乏有效監督；資產部門對儀器設備沒有建立共享機制，出現有的貴重儀器重復購置、長期閑置、使用效率不高等問題；審計部門對科研經費審計不到位，僅在項目結題做事后審計監督。受審計資源所限，相當多的高校做結題審計時也只是履行簡單程序，并未對會計憑證做詳細審查。

三、科研“放管服”的含義、政策變化

2016年5月，習近平同志在全國科技創新大會、兩院院士大會、中國科協第九次全國代表大會上的講話中明確提出，“要著力改革和創新科研經費使用和管理方式，讓經費為人的創造性活動服務，而不能讓人的創造性活動為經費服務。”國家也相繼出臺了簡政放權、放管結合、優化服務的科研經費管理制度文件。如中辦發[2016]50號文、《國務院辦公廳關于優化學術環境的指導意見》等，與以往剛性的科研經費管理辦法相比，新出臺的文件更致力于打造寬松、自主、嚴謹的科研學術環境。

（一）以人為本，充分調動科研人員積極性

勞務費預算不設比例限制，根據實際需要據實編制；績效支出在間接費用中不設比例限制，由項目組按照成員貢獻大小發放。這是對科研人員智力投入給予的充分認可和經濟補償，科研人員無需再通過虛假票據、虛構人員支出等手段對自己的勞動付出尋求補償。

（二）從實際出發，遵循科研活動規律

根據科研工作需要，制定有別于行政人員的科研差旅、會議費管理辦法，放開限制，合理確定開支標準，擴大科研人員差旅、會議自主權，科研人員不必再為下鄉沒票據、會議超規模等問題而大傷腦筋。

（三）簡化手續，優化流程，滿足科研活動實際需要

直接費用中的材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版/文獻/信息傳播/知識產權事務費及其他支出的預算調整可由高校自行決定；差旅/會議/國際合作交流費在不突破三項支出預算總額的情況下可調劑使用；科研儀器設備可自行組織采購。審批權限下放，審批環節減少，可使科研人員將更多的時間和精力投身于創新創造工作中。

四、加強科研經費監管的對策措施

為使科研工作放而不亂，要堅持放與管有機結合，從制度設計、經費監管、績效評價、專業服務等多方發力，防止科研經費“跑冒滴漏”，加強過程管理，確保科研新政接得住、管的好。

（一）統一管理政策和規定，提高科研經費管理制度的操作性

做好科研經費管理制度和高校財務制度的協同、統一。科研經費管理制度與財務法規、制度相比，屬于下位法和上位法的關系，按上位法優先的原則，科研經費管理制度規定的直接費用和間接費用的具體分類，要充分考慮會計制度中的經濟分類科目劃分，滿足會計核算和國庫集中支付的實際需要。同時，高校會計法規也要根據科研經費管理的實際情況進行及時修訂，科研經費撥款采取提前預撥，從而提高制度的可操作性。

（二）預算編制實施多部門聯動，建立經費預算審核機制

科研經費預算由課題負責人編制完成后，需經財務、資產、基建后勤等部門審核。財務部門參與科研經費預算審核，不僅可以在報銷時對票據的相關性、合理性做出準確判斷，實現預算編制、執行的有效監督，還可以發揮對財經政策了解多、對數據分析擅長的優勢，對科研人員給予指導，使經費預算更加科學、有效。資產管理部門對儀器設備購置的必要性、使用率進行審核，鼓勵資源共享，避免設備閑置、重復購置。基建后勤部門對課題涉及的用房、水、電、暖等方面的消耗情況進行審核。科學合理、實事求是的科研經費預算是保證經費規范、真實使用的前提。

（三）構建科研集成信息管理系統，提高科研管理效率，嚴格科研經費預算執行

科研管理工作涉及科研、財務、資產等多個部門，通過數字化校園平臺，構建科研集成信息管理系統，將各部門分散的管理系統整合到集成系統中，實現數據共享，方便科研經費管理相關部門及時了解經費使用情況，保證經費按預算執行。按規定進行的預算調整，相關部門共同審核后，集成系統中也能同步調整，既保證了預算與決算口徑一致，也解決了部門間信息不對稱問題，節約了相互溝通時間，提高了科研管理效率。

（四）加強內部審計的監督職能，變事后審計為實時監督

鑒于高校科研項目較多、經費額度較大，審計資源不足，無法進行全面普查，對科研經費的實時監督可以采取抽查與重點檢查相結合的方式。在預算編制階段，可抽查一些申報項目，檢查經費預算的適當性及調整預算的合理性，以防止項目上報后被發現問題不予批準；在預算執行階段，對項目實施及經費報銷情況進行年中、年底抽查。對中標級別較高、金額較大的科研項目還要進行重點檢查。改變內部審計“走程序”，發現問題及時解決，確保科研經費規范使用。

（五）健全科研績效評價體系，建立科研管理工作信息公開制度

目前學術界對科研績效評價指標體系的研究較少，各高校多采用財政部門專項經費績效報表來進行科研績效評價，其數量指標和質量指標的設定不符合科研工作特點，無法反映科研工作的實際情況。因此應加快科研績效評價體系的建設工作，如可區分基礎研究、應用基礎研究、應用研究分類設立評價指標，基礎研究和應用基礎研究類突出論文級別、引文次數等科研效益，應用研究類重點反映科研成果轉化情況及創造的經濟效益、社會效益等。課題結題后，高校要將科研績效情況在校園網中公示，主動公開項目預算、預算調整、間接費用使用、外撥資金、資金結余、研究成果等情況，接受公眾監督。

（六）增設科研財務助理崗位，切實為科研人員減負

在高校各院、系、部要指定熟悉科研工作的人員擔任科研財務助理，由財務部門定期組織培訓，使其了解財務制度和報銷流程，為本部門科研人員提供項目預算編制和調整、經費支出、財務決算和驗收等方面的專業化服務，既解決了財務部門人員緊張、工作繁忙，無法為科研人員提供一對一的解答，也為科研人員減輕了負擔，使科研人員從繁雜的財務報銷等事務性工作中抽身出來，潛心從事科學研究。