現代國有企業全面預算管理研究

（海南省建設項目規劃設計研究院 海南海口570203）

全面預算管理是指通過對企業經營形式的判斷以及未來經營形式貨幣化語言的描述，將企業內部的各單位、各部門的財務及非財務資源進行集中性考核、控制和分配，對企業的內部資源加以整合，協調企業的生產經營活動，完成既定的生產經營目標；是對企業相關投資、融資、經營和財務活動的未來情況進行預期并控制的管理行為及制度安排；是貫穿于企業經營全過程的、全方位的、全員參與的管理活動，使得價值管理貫穿于企業生產經營活動的各個方面。

全面預算管理作為現代企業管理模式之一，在我國國有企業中越來越受到重視和運用，逐漸成為國有企業內部管理和控制的核心手段和方法。

一、全面預算管理的特征

一是具有整體性、全面性、協調性特征。全面預算管理首先應著眼于企業的整體利益，其目標是確保企業的整體利益和企業價值最大化；同時還應當統籌考慮企業各利益相關方,如：股東（政府國有資本）、部門、客戶、員工等的利益目標，兼顧國家、集體、個人三者之間的利益關系。

全面預算管理與企業內部各部門、各環節均有著密切聯系，全面預算管理工作順利進行，需要協調企業內部資源，將各部門有效帶入其中，做到企業內部各部門、全體成員共同參與預算的編制、落實及績效考核評價等方面內容，積極融入到企業生產經營的全過程、全方位，實現資源合理利用。

二是具有戰略性特征。從某種程度上講，全面預算管理是對企業資源如何進行合理組織和正確使用并做出可行性安排的過程。在此期間需要貫徹落實企業的發展戰略，應統籌企業的長期戰略目標與短期發展策略。一方面應有利于增強企業市場競爭能力和抵御風險能力，提高企業長期、穩定的持續經營能力，實現企業長期發展戰略目標。另一方面還應當有利于企業確定合理的管理機制、運行機制、協調平衡各方關系，實現資源合理配置。把企業長期戰略目標和短期發展策略分解到各責任單位，理順上下級之間、各經營單位之間權責劃分和職能關系，促使各部門相互協調、相互配合，在保障企業整體目標實現的前提下，組織開展各自的生產經營活動。

三是具有系統性特征。全面預算管理包含橫向和縱向兩方面內容。橫向是指企業內部部門之間的關聯性，某一部門目標的實現對其他部門的預算管理均產生重要影響，其執行權限應當受到相關部門的認可；縱向是指全面預算管理是由預算的編制、落實及考核評估等方面內容共同組成形成一個完整體系。

四是全面預算管理應有利于企業加強基礎管理工作，控制日常經濟活動，提高企業管理水平。編制預算是企業經營管理的起點，也是控制日常經濟活動的依據。按照企業不同部門設置責任中心，全面落實經營目標和經營責任，起到預算對各部門經營活動的事前引領作用。通過預算與實際執行情況的對比和分析，揭示實際脫離預算的差異并分析原因，及時反饋給各預算單位和預算部門，采取必要的措施，消除薄弱環節，使各項經濟活動符合經營目標的要求，確保預算目標順利實現，達到預算對經濟活動的事中控制作用。加強全面預算管理是提高企業管理水平、控制企業成本和保證效益的有效機制，也是企業領導者準確了解家底，有效使用、分配資源的重要手段，是企業用數字編織未來時期的計劃，企業對未來投資活動、經營活動和財務活動進行預測并控制的管理行為及制度安排。其重要性、復雜性、涉及范圍的廣泛性決定它遠不是僅靠一個部門的工作所能解決的，要求企業各部門統一目標、協調配合。

二、實施全面預算管理的組織保障

建立健全預算管理的組織體系是企業全面預算管理得以順利實施的組織保障。企業應根據自身的經營規模、組織架構、行業特點，本著科學規范、高效有力、繁簡適度、經濟適用、全面系統等原則科學合理設置預算管理組織體系。全面預算管理組織體系一般由全面預算管理的決策機構、工作機構和執行機構三個層面組成，承擔著預算的編制、審批、執行、調整、監督、核算、分析、考評及獎懲等一系列預算管理工作。

預算管理決策機構是企業全面預算管理的最高權力機構，通常會根據公司章程的規定由企業的股東大會、董事會、全面預算管理委員會等權力機構根據各自權限進行決策。（1）股東大會主要負責審議批準企業經營方針、投資計劃、年度預算及決算方案等；（2）董事會負責制定企業年度經營目標及年度預算方案、決定企業資本性投資預算、決定預算考評獎懲方案等；（3）全面預算管理委員會通常由企業總經理擔任主任，副總經理、財務總監擔任副主任，各預算責任單位負責人擔任委員，在董事會領導下，專門負責全面預算管理的決策機構。

企業全面預算編制委員會是預算管理工作機構，其成員由企業內部各職能部門領導擔任，辦事機構通常設在企業財務部門，負責預算的編制、審查、協調、控制、調整、核算、分析、反饋、考評與獎懲等具體工作。

預算執行過程中，各預算責任單位、各預算責任主體構成預算管理執行機構。

全面預算管理的決策機構、工作機構和執行機構并非相互分離的三個層面，他們互相影響、互相制約，全面預算管理能否正常運行并發揮作用，全面預算管理的組織體系將起到關鍵性的主導作用。

三、編制全面預算應堅持的原則

（一）堅持以市場為導向的原則

整個預算的編制要面向市場，要建立在充分的市場預測和市場分析的基礎上，充分反映企業綜合實力，如銷售預測、銷售費用計劃、市場營銷計劃、采購成本等。

（二）堅持量入為出的原則

預算目標的確定要與企業的實際情況相符，編制預算支出時要充分考慮到預算收入的狀況，盡可能保證收支平衡或者對于收支差額心中有數。預算的編制要適當留有余地，也就是要充分估計目標實現的可能性，不能把預算指標定得過高或過低。為了應付實際情況的千變萬化，預算又必須具有一定靈活性，以免在意外事項發生時影響目標的實現。預算目標尺度的把握應當既對經營者和各級管理人員具有一定壓力，又可以讓經營者和多數管理人員經過努力能夠完成預算，從而使預算有足夠的激勵性。

（三）堅持戰略一致的原則

預算的編制必須與企業中長期戰略或發展規劃保持一致，盡量避免預算與企業戰略目標相背離的短期行為。預算通過對戰略規劃在年度、季度、月度等時間序列上的明確，通過分析環境的變化和企業自身的強項弱項，有效落實實現經營目標的策略和措施。

（四）堅持上下結合的原則

預算目標的確定要按照從下到上再從上到下的程序，充分考慮企業上下各個層面的意見，既保證戰略目標的實現，同時也兼顧各部門的情況及員工的意見。

（五）堅持實事求是的原則

各責任中心編制的預算要與經營管理情況基本相符，既不能為了求得良好績效按較低的預算目標編制預算，也不能脫離實際編制目標過高的預算。此外，實事求是原則有一個重要的前提，即各類預算表項的計算口徑、計算方法、計算標準必須統一，并且必須通過宣講培訓使企業管理人員都清楚地掌握，準確地分類，正確地計算，這樣才能使各部門編制的預算數據具有可比性。

（六）堅持嚴謹可靠的原則

有關預算指標之間要互相銜接，勾稽關系要明確，以保證整個預算的綜合平衡，預算編制要將預算目標通過數量體系體現出來，并將這些指標層層分解落實到每個部門，每個員工，使預算的編制、執行達到責、權、利的統一。

四、實施全面預算管理過程中常見問題的改進措施

（一）常見問題

目前，在國有企業的全面預算管理過程中普遍存在以下問題：（1）認識不到位、缺乏組織體系保證。目前，大多數企業對全面預算管理認識不足，沒有建立預算管理委員會，不是在股東會或者董事會的領導下進行全面預算管理，而由財務部門負責，單純為了編制預算而編制預算。認為全面預算僅僅是財務部門的事情，預算的編制、執行、檢查分析仍然局限在財務部門。（2）缺乏基礎數據的支持。由于業務部門或成本中心參與全面預算管理的積極性差，沒有深入地融入到全面預算管理之中，這就導致全面預算缺乏業務部門或成本中心基礎數據支持，削弱了全面預算的科學性、權威性和可操作性。（3）預算控制不力、重編制輕執行。（4）獎懲制度不健全，考核的敏感度不強，不能把企業利益與員工利益緊緊地聯系在一起。

（二）改進措施

1.加大預算管理的宣傳和培訓，增強預算意識、塑造預算文化。廣泛宣傳全面預算管理的重要意義，加強對單位領導及全體員工掌握預算知識的培訓，提高全體員工、特別是企業最高領導層對全面預算管理的認知程度，使全體員工都能知曉預算、重視預算、執行預算，做到全員參與預算。增強員工的預算意識、全局意識、統籌意識和協調意識，塑造企業良好的預算文化，對企業預算功能的實行具有較大的促進作用。

2．加強全面預算的制度建設和組織保障。企業應當加強預算管理的制度建設、健全預算管理的組織機構，確立一套完整的預算執行體系，并通過制度形式賦予該執行體系以權威性。預算一經確定，在企業內部就具有“法律效力”，應有硬性約束力和強制執行力。在執行過程中，企業相關的各項活動均要圍繞實現企業預算開展，每一部門的每一項業務都受到預算的嚴格約束，對于無預算和超預算的項目給予嚴格控制。與此同時，企業應該嚴格規定全面預算調整的范圍、審批權限與流程。只有在發生不可預見的政策性變化或市場變化時按照規定的范圍和審批權限調整執行。

目前大多現代國有企業專門成立了在股東會和董事會領導下的預算管理委員會和預算編制委員會，為強化全面預算管理提供了組織保障。

3.加大投入，加強全面預算管理的基礎工作。預算編制的過程不僅僅是對企業各項數據進行收集、編制、整理的過程，更是一個系統工程，它要求編制人員既要掌握本單位的具體情況，也要熟悉單位所處的行業狀況；既要著眼于企業本年度收支需求，也要考慮歷史、預測未來；既要滿足業務需求，也要權衡企業財務支出能力；既要考慮局部，更要考慮全局。預算編制往往需要經過編制、協調平衡、再編制、再協調平衡等大量反復工作，所以應當安排充足時間和必要的人員負責預算編制工作，加大對預算管理工作的投入。

預算管理是一項全員參與、全面覆蓋和全程跟蹤、控制的系統工程，需要各部門或成本中心積極參與、統籌規劃、協調行動，需要有效聚集各項經濟資源，因此加強各環節基礎管理工作，獲取更加細致和準確的基礎數據信息尤為重要，可以通過使用網絡化、電算化等先進的信息技術和網絡技術強化預算管理基礎工作。

4.采用科學的編制方法，提高預算編制的科學性、合理性。正確選擇預算編制方法是保證預算科學性、可行性、合理性的前提。預算編制方法很多，根據出發點的特征不同可以分為增量預算法和零基預算法；根據業務量基礎的數量特征不同可以分為固定預算法和彈性預算法；根據預算期的時間特征不同可以分為定期預算法和滾動預算法。這些預算編制方法各有優缺點，企業應當根據自身實際在具體應用中結合使用，但應當做到預算編制與成本核算口徑一致，能夠真實反映企業完成生產經營目標所配置的資源，盡可能細化增強預算的可操作性，預算編制不能缺項。

提高預算編制的科學性、合理性還應當選擇合理的編制程序。預算編制程序主要有“自下而上”“自上而下”等方式，企業可以結合實際選擇。但實際編制預算過程往往需要“自上而下”層層分解后再“自下而上”逐級協調反饋，再“自上而下”及“自下而上”的“幾上幾下”編制、協調、再編制、再協調等反復協調醞釀過程才能完成。

5.加大執行力度，強化控制和監督。預算本身沒有自動執行的功能，所以在預算執行過程中必須強調預算執行的剛性原則、強化預算的約束控制和監督。預算執行必須充分調動各級責任主體的積極性和創造性，強化責任意識，形成預算執行與控制的責任體系。加強全面預算的執行、控制和監督，可以通過對全面預算的分解、執行和調整等方面開展工作。

首先，預算一經下達，應當將預算層層分解，從橫向、縱向落實到內部各部門、各單位、各環節及各個崗位，形成全方位預算執行責任體系，做到應分盡分不留死角、保證指標分解的徹底性。各單位、各部門應將本單位、本部門預算作為預算期間各項經營活動的基本依據，并進一步細分到每月、每季度。

其次，預算層層分解后加強預算執行控制尤為關鍵，可以結合企業的內部控制制度，實行預算執行報告制度和風險控制制度，設置合理的預算執行報告流程和風險控制流程，編制預算執行臺賬及預算執行反饋表等。預算執行控制還應當關注各預算執行部門在辦理采購與付款、工程項目、對外投資、成本費用、固定資產、存貨、籌資等關鍵環節是否按照預算標準執行。預算管理工作部門（如財務部）將各預算單位定期上報的預算執行報告進行匯總分析，編制企業總體預算執行報告，提交預算管理委員會等預算決策機構審議。

第三，預算調整。預算一經正式下達一般不予調整，但是，如果企業賴以經營的內部環境或企業客戶、市場、國家法律法規等外部環境發生重大變化致使預算的編制基礎不成立，或導致預算執行結果產生重大偏差時應當及時調整預算。在對預算執行單位提出的預算調整事項進行決策時，應遵循以下原則：預算調整事項不能偏離企業發展戰略；預算調整方案應當在經濟上能夠實現最優化；預算調整重點應當放在預算執行中出現的重要的、非正常、不符合常規的關鍵性差異方面。預算調整應當履行嚴格審批程序、并提供適當渠道予以公示，避免出現頻繁調整預算、隨意調整預算或調整程序不透明等問題，影響預算執行效果。

只有加大預算執行力度，強化預算執行過程中的控制和監督力度，企業預算才可以受到規范和指引，使各項預算處在可控狀態，提高預算的執行力、權威性。

6.建立健全預算考核評價和獎懲機制。沒有考核評價，預算無法執行，預算管理也毫無意義。建立健全預算考核評價和獎懲機制，對全面預算執行情況進行考核評價并根據考核評價結果予以獎懲，是企業全面預算管理的重要環節，是全面預算管理的生命線。考核評價應當以各級預算單位為考核評價對象，以預算目標為標準，以預算完成情況為考核評價核心，堅持分級考評，合理性、目標一致性和時效性原則，廣泛動員各方面力量收集相關信息材料，比較預算與實際執行情況，合理確定預算執行差異，分析差異原因，明確相關責任。

制定科學合理的激勵機制是確保全面預算管理系統長期有效運行的一個重要條件。明確的激勵機制，可以讓預算執行者在預算執行之前就明確其業績與獎勵的密切關系，使得員工自覺地調整、約束自己的行為，激勵他們努力工作、提高效率。激勵應當堅持物質與精神相結合、個體與集體相結合、成本與收益相結合、短期激勵與長期激勵相結合原則。

建立健全預算考核評價和激勵機制，一方面能使預算考核落到實處，真正實現權、責、利的統一；另一方面能夠有效引導人的行為，保證企業戰略目標的實現。