我國公務卡制度發展改革的標桿管理分析

（南京森林警察學院 江蘇南京210023）

一、我國公務卡制度推行現狀和存在的問題

公務卡在減少財務管理環節、提升公共資金使用效率、降低資源消耗、加強公務支出監管等方面發揮了積極作用，這在國際上已經形成共識。公務卡改革工作是一項長期而富有挑戰性的工作，隨著銀行業的不斷發展，新的技術和新的問題會同時孕育而生。在不同地區、不同行業、不同類型的單位實施公務卡制度，所碰到的問題也會各有不同。因此，我們要建立起一套適合我國國情的公務卡結算體系，并根據不同地區、不同行業、不同類型的單位實際加以細化。同時，公務卡制度改革涉及多個主體，涉及政治、經濟、管理等方面的制度，需要各方加強協調，各要素共同參與，才能形成推動公務卡改革的合力。文章從外部環境和內部環境兩個方面對我國公務卡制度發展情況和存在的問題進行研究。

（一）外部環境

1.銀行卡受理市場方面。發卡量保持穩步增長，受理市場環境不斷完善，銀行卡交易量繼續增長，消費業務增長顯著，信用卡信貸規模繼續增長，授信使用率持續上升。存在的問題是各地專業化收單機構規模較小，較難實現規模化運作，競相壓低扣率，惡性競爭加劇，市場風險控制能力有待完善，適應市場需求能力有待提高，銀行卡受理市場存在不均衡等。隨著國家鼓勵民間資本進入銀行業，銀行業將會面臨更多發展機會。同時，由于國內經濟增速放緩，居民消費推動力不足，移動支付參與競爭等原因，銀行卡受理市場也面臨不少挑戰。

2.預算單位方面。越來越多的預算單位認識到公務卡在提高單位財務管理效率、反腐倡廉和財務公開方面的益處，同時在部分單位仍然不同程度存在單位領導重視不足，傳統消費觀念難以轉變，公款消費的私欲尚未完全清楚等問題。隨著預算單位公務卡強制結算目錄推廣以及預算單位公務卡試點工作逐步推廣，公務卡制度已經覆蓋了大部分預算單位，這為整個社會形成公務卡結算的共識奠定了良好基礎。同時，預算編制不詳細、預算執行力不強是預算工作長期存在的弊病。

3.財政部門方面。財政部門在相關預算單位公務卡試點工作推進良好，并在逐步推進公務卡支持系統建設等配套措施的跟進，初步實現了對大額公務消費支出的有效監控。當然，財政部門監管制度配套不健全、考核標準不統一、監管范圍有盲區等問題也在不同程度上制約了公務卡制度作用的有效發揮。隨著國庫集中支付制度地位的不斷凸顯，現代公共財政管理的特征愈發明顯，公共財政管理體系得到建立健全，財政部門打造的公務卡監管環境越來越成熟。值得注意的是，財政部門與商業銀行銜接漏洞也是公務卡管理方面的風險點。

（二）內部環境

1.公務卡本身方面。公務卡種類、授信額度、結算范圍、免息期、報銷模式等基本形成固定制度，滿足了公務卡推行的基本要求。在實踐過程中，國庫集中支付系統對公務還款存在突發性BUG，無法滿足部分大額公務支出的需要，同時公務卡報銷手續相對復雜，影響了使用效率和積極性。隨著我國政府財務信息系統的逐步完善，相關漏洞也會得到逐步解決。同時，IC卡的全面推行也為公務卡使用提供了更多安全保障。

2.持卡人方面。公務卡持卡人往往以各預算單位財務人員或公務消費量較多人員為主，對公務卡使用方法和注意點掌握較好。同時，除財務人員外的大部分公務卡目標使用人群現金消費理念較重，甚至有少部分公務人員對公務卡存在畏懼心理。隨著信用卡的普及和年輕公務員群體的不斷壯大，公務卡消費理念也得到越來越多人的接受。在使用過程中，公務卡與普通信用卡一樣，也會存在惡意套現、故意拖繳滯納金等現象。

二、我國公務卡制度發展改革的標桿管理

標桿管理是特定對象在某些競爭領域處于劣勢時，通過細化相關指標來評估與目標對象的差距，并通過制定趕超計劃全面提升相關指標的表現，最終實現縮小與目標對象差距的方法。由于我國公務卡制度發展改革是一項系統性的工程，需要方方面面的配合，同時與發達國家的先發優勢相比，我國的公務卡制度起步較晚，并且在管理水平、覆蓋范圍、技術保障等方面具有較大差距，且在一定時間內仍會存在，因此具備實施標桿管理的基礎。

（一）確定標桿管理內容

本步驟就是要確定進行標桿管理的具體項目。要想確定標桿管理的內容，其前提條件就是要透徹了解自身的情況，了解現存的或者是潛在的問題，以及需要改進和提高的方面。對于一項制度的研究分析來說，可以從該項制度涉及的主體、環節和內容等角度出發，本文選擇我國公務卡發展改革涉及的關鍵內容作為標桿管理的基礎內容。從我國公務卡實踐經驗來看，主要涉及政策標準、交易審核、持卡人管理、懲罰措施、激勵機制等五個方面。

（二）確定標桿管理對象

我國公務卡2007年開始實施，與很多發達國家相比起步較遲。在選擇標桿管理對象的時候，主要考慮以下3個原則：（1）公務卡制度建設水平得到國際公認，相對比較成熟，有一套值得借鑒的工作模式；（2）在擁有成熟公務卡制度的國家中，公務卡工作啟動時間屬于中等，最好與我國相差10年左右，可以避免重復最早一批公務卡國家在探索過程中走的彎路，也可以為我國公務卡工作實現趕超留下必要的時間差；（3）公務卡在國家反腐工作中發揮了重要作用。因此，本文選擇英國作為標桿管理的對象，英國目前是歐洲較為嚴格反腐敗立法的國家，同時英國公務卡工作比我國早啟動十年，目前已經形成成熟的工作模式。

（三）搜集數據并進行分析

用于標桿管理的數據來源：一是公開發表的各種文獻資料，包括工作報告和綜述資料；二是原始的實證研究，如英國相關官員關于公務卡工作的訪談、現場參觀和調查等。數據搜集首先應關注英國國家內部相關單位公務卡方面的資料，以便對內部運行情況有一個詳盡的、全面的、深入的了解和把握。其次，要注意針對英國公務卡應用的過程和活動搜集數據，而不僅僅是應用的結果；另一方面，還要有明確的信息源，確定數據的搜集渠道。好的渠道的開辟，可以收集到大量有價值的信息。例如，近年來，政府采購卡的成本效益分析已成為英國審計署 （NAO）的戰略重點之一。NAO不定期發布的審計報告《政府采購卡》，公布政府采購卡的使用、成本效益情況的審計結果。NAO的該份審計報告中對英國政府采購卡政策的成本效益的分析，對我國推行、使用和監管公務卡有一定的啟示和借鑒意義。

表1 我國公務卡標桿管理對照表

（四）確定行動目標

找到差距后，緊接著就是根據我國公務卡制度發展改革的現狀，制定具體方案，確定行動目標。此時，要將標桿管理的有關觀點結論在一定范圍內通報，尤其是在各級預算單位、各級財務管理部門、相關支持部門中要形成共識，統一思想認識，減少行動阻力。詳見表2。

（五）實施計劃

利用標桿管理的方法對公務卡制度發展改革的不足進行分析，并通過行動目標來建立標桿管理實施計劃，確定最終的措施建議。

1.強化頂層設計，優化實施細則。（1）進一步強化頂層設計，要建立和落實具體部門責任制，落實領導一把手負責制，將公務卡制度應用推廣落實到年終考核績效中。（2）調整優化結算目錄，分為強制性結算目錄、鼓勵性結算目錄和禁止性結算目錄，強制性結算目錄即涉及到國家公務卡管理辦法中16項強制結算項目中的經濟業務，必須使用公務卡結算，在縣級以下地區不具備刷卡條件的場所發生的全部支出和縣級以上地區不具備刷卡條件的單筆消費在1 000元（含）以下的支出除外。鼓勵性結算目錄為強制性結算目錄的重要補充，各預算單位可根據本地區經濟發展情況和本單位的工作特點，探索建立符合本地區、本單位公務支出需要的鼓勵性結算目錄。除強制性結算目錄和鼓勵性結算目錄外，還可以建立禁止性結算目錄，明確告知無法進行公務卡結算的項目。

表2 公務卡標桿管理方案的行動目標

2.實行精準管理，強化規范用卡。（1）對公務卡支出有必要進行精準定位，建議全面實施公務卡動態監控系統，對公務卡消費支出的明細、金額進行實時監管，避免存在真發票、假業務行為，防止國有資產流失和腐敗行為。（2）進一步完善公務卡動態監控系統，利用大數據平臺和云計算，將具體消費商戶納入到公務卡實時監控系統，精準監控具體消費商戶的商品明細，并將商品明細與開票明細進行一致化處理，有效杜絕開票明細作假行為。（3）進一步簡化公務卡動態監控系統，系統能進行實時對接和反饋具體消費行為，對不良消費行為和違規消費行為進行實時動態監控，及時進行預警并做到有效預防。（4）嚴格監管公務卡報銷，在事前審批基礎上，部門負責人對發生具體公務卡消費支出行為進一步核實和確認，財務部門嚴格審查票據真實性和合法性，確保公務卡消費支出行為和實際業務完全一致。同時落實公務卡消費事后審計，引入第三方審計對相關單位公務卡制度進行審計，確保公務卡報銷制度有效監管。

3.廣泛宣傳，提高用卡意識。（1）利用網站、微信公眾號、微博等宣傳公務卡工作的各項政策及使用方法。不僅對本單位職工宣傳也要對商家商戶進行宣傳，既要確保公務卡使用方提高意識，又要公務卡消費商戶提高意識，這樣才能確保公務卡安全使用。（2）對公務卡報銷業務量大、使用率高、現金支付比例低的部門進行表彰；對提現比例高，公務卡使用率低，應使用而未用公務卡消費的部門應進行重點檢查和督促。

4.提升產品服務質量。（1）隨著移動支付技術的不斷發展與成熟，為進一步提高公務卡的使用便捷性，激發年輕持卡人對公務卡的使用積極性，探索在手機端開發公務卡管理應用，及時掌握公務卡消費情況，方便公務卡還款。同時，可探索與商業銀行電子銀行、支付寶、微信支付等支付載體合作，利用手機進行支付。（2）動態調整授信額度，使授信額度與職工資質及額度需求相匹配，在防范風險的同時提高職工滿意度及資本使用效率。在職工用卡的生命周期中，職工資質（職務、職稱等）、消費水平、額度需求都在不斷變化，授信水平也應隨之變化。同時，對授信額度使用情況進行動態跟蹤和定期檢查，確保授信額度使用的規范性和安全性。

5.強化銀行保障功能。（1）完善的銀行卡受理市場可以為公務卡的推廣創造良好的實施基礎，避免因為外部條件阻礙公務卡改革。做好大中城市、偏遠地區和小城市特約商戶工作的協調發展，改善銀行卡受理市場發展差距大的現狀，確保在偏遠地區和小城市的林業行政事業單位也能擁有良好的公務卡用卡環境。通過大數據分析，掌握不同地區、不同類型國有企業的公務卡消費特征，掌握不同類型支出項目、不同類型商戶接受公務卡消費的分布情況，從而有針對性地制定符合地域特征、符合商戶需要的公務卡改革工作推進舉措。（2）做好公務卡支持系統的建設。通過提高信息系統處理能力和效率，確保預算單位公務卡交易信息納入財政監控系統的及時性、方便性和準確性，并提供公務卡支出信息的查詢，利用“大數據”思維收集、分析、使用公務消費數據，使公務消費的集中領域、管理重點、管控風險點等得以展現，為公務卡主管部門深化公務卡制度改革，為監管部門從公務消費中發現違法違紀線索提供數據支持。

6.加強預算單位財政管理。（1）細化預算編制，在預算編制過程中，要合理測算公務支出，充分醞釀和評估，將公務卡改革工作融入到預算編制當中，體現預算編制工作的精細化和科學化要求，以提高財政資金使用效率。（2）要優化公務卡報銷流程，與傳統財務報銷相比，公務卡的報銷在消費信息審核、消費信息錄入等方面增加了復雜度。所以優化公務卡報銷流程顯得十分重要，將公務卡支持系統與單位網上預約報銷系統相結合是一種很好的方法，具體做法是由公務卡持卡人或報銷人登錄網上報銷系統，將公務卡相關的消費信息錄入報銷系統內，并將相關票據按要求整理好后交至單位財務部門，無需現場排隊。財務部門則會根據票據的完整性和真實性，對報銷人網上提交的公務卡消費信息進行審核，核對無誤即可支付款項。通過這種方式將公務卡持卡人直接與財務部門建立聯系，減少了公務卡持卡人及單位財務人員的工作量，提高各自工作效率。（3）完善單位內部控制體系。行政事業單位內部控制是指單位為實現控制目標，通過制定制度，實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。它是預防貪污腐敗的有效手段，是保護干部的有效工具，是單位事業健康發展的必然要求。張麗（2012）認為“為使公務卡制度更好地發揮降低行政成本、提高行政效率、遏制腐敗行為的作用，必須建立多層次、全方位的監督體系”。魏景榮（2012）認為“公務卡制度不能完全防治腐敗現象的產生，更不是根治腐敗行為的靈丹妙藥。因此我們應該把公務卡制度看做是一種降低行政成本、提供行政效率的新型結算工具，是我國財政預算制度改革的一個環節”。陳玉霞、陳穎（2008）認為，公務卡不是“萬能卡”，如果將反腐敗的希望寄托在一張卡片上是不現實的，但是要在反腐敗的系統工程中把公務卡的效用發揮到最大。

使用公務卡可以在一定程度上預防腐敗的發生并且提高財政資金的使用效率，這與行政事業單位內部控制的目標 “有效防范舞弊和預防腐敗”“提高公共服務的效率和效果”是相吻合的。

三、結論

本文通過我國公務卡制度建設的內外部環境，來分析我國公務卡制度推行現狀和存在的問題，以公務卡制度建設較為發達的英國作為我國公務卡制度發展對標的標桿，對公務卡制度建設的各個方面進一步細化、深化，結合我國國情提出公務卡制度改革的一系列舉措，在全面從嚴治黨的政治背景和經濟新常態的經濟背景下，公務卡對于抑制違規公務消費、減少吃請，提升公共財政資金使用效率等方面的作用是公務卡改革不斷走向深入的強大動力。