貧困戶“脫貧摘帽”后可持續發展研究

楊林剛

(昆明冶金高等專科學校，云南 昆明 650033)

扶貧是當前一項重大政治任務，也是一項重大民生工程。黨的十九大指出，確保到二〇二〇年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。扶貧開發是劃定一個“保護網”，對其家庭困難時施以援手，不至于處于貧困無助的境地。在現行標準下，在國家政策、人員的幫扶下，一大批貧困戶“脫貧摘帽”。但“脫貧摘帽”的貧困戶返貧現象也普遍存在，加之中國在2020年按期實現絕對貧困人口全部脫貧摘帽之后，相對貧困人口也將在一定時期內長期存在。如果認為只是“脫貧摘帽”達到水平線就完成了，那就違背了發展的初衷，違背了黨為人民謀幸福，為國家謀復興。要切實從根本上解決好貧困戶“脫貧摘帽”后繼發展的一系列問題。

一、“脫貧摘帽”的重大意義

世界各國很多學者都對貧困下過定義，1901年，英國經濟學家朗特里在《貧困：城鎮生活研究》中，把貧困界定為缺乏維持生存所必須的物品、經濟以及獲取其物品和經濟的能力。[1]（P103）世界銀行將貧困界定為“缺少達到最低生活水準的能力”。國家統計局對貧困的界定是：“貧困一般是指物質生活困難，即一個人或一個家庭的生活水平達不到一種社會可接受的最低標準。他們缺乏某些必要的生活資料和服務，生活處于困難境地”。

我國貧困戶“脫貧摘帽”的貧困線標準1985年農村人口年均純收入206元；1993年標準是300元；2000年接近625元；2008年年前為人均純收入785元；2010年貧困線標準為人均純收入1275元；從2011年開始，貧困線標準為人均純收入2300元，也是現行的標準線。

1.貧困戶“脫貧摘帽”是全面建成小康社會的迫切需要。由于種種原因，我國農村發展落后，特別是一些偏遠民族地區，人民的基本生活水平低于貧困標準線。當前是全面建成小康社會的決勝時期，其全面建成小康社會最艱巨最繁重的任務在農村，特別是邊遠貧困民族地區。習近平總書記在河北省龍泉關鎮駱駝灣村調研時指出：“全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務在農村、特別是在貧困地區。沒有農村的小康，特別是沒有貧困地區的小康，就沒有全面建成小康社會。”小康不小康，關鍵看老鄉。我們不能一方面宣布全面建成小康社會，另外還有很多貧困戶存在。全面建成小康社會的任務日漸緊迫，不僅要從總體上、總量上實現小康，更重要的是讓農村和貧困地區盡快趕上來，逐步縮小這些地區同發達地區的差距，讓小康惠及全體人民，不容一個人掉隊的全面建成目標的實現與扶貧成敗與否有巨大的關聯。這是實現全面建成小康社會目標的現實需要。貧困戶能不能“脫貧摘帽”，關系著能否實現全面建成小康社會。這就要求貧困地區的各級黨委和政府要把扶貧工作擺到更加突出的位置，把脫貧作為全面建成小康社會的底線目標，進一步增強做好扶貧開發工作的緊迫感，以更加明確的目標、更加有力的舉措、更加有效的行動打好脫貧攻堅戰，確保貧困戶同全國一道進入小康社會。

2.貧困戶“脫貧摘帽”是社會主義的本質要求。鄧小平指出：“社會主義的本質是解放生產力，發展生產力，消除剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕”。貧困戶全部“脫貧摘帽”，最終達到共同富裕，是社會主義的本質要求，是中國共產黨的初心。2015年11月27日，習近平總書記在中央扶貧開發工作會議上說到：“消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求，是我們黨的重要使命。”扶貧開發是直接關系到我國是否走社會主義道路的根本性問題。共同富裕是中國特色社會主義的本質規定，是中國特色社會主義理論的重要組成部分。實現共同富裕，除了讓有能力有條件發展經濟的人能夠脫貧致富，也要對沒有能力條件或者暫時沒有能力條件發展的人進行扶貧，這是實現共同富裕思想的核心所在。因此，動員組織公共資源和社會力量，讓每個農民過上好日子最終實現共同富裕是社會主義制度的優越性的重要體現之一。全面建成小康社會讓現行標準下的任何貧困戶如期脫貧，就是證明社會主義制度優越性的最好例證。

3.貧困戶“脫貧摘帽”是實現中華民族偉大復興的必然要求。國富民強，要讓廣大人民富裕起來，國家才能富強，才能實現中華民族偉大復興。貧困戶存在就證明改革成果沒有匯聚所有民眾，還有一部分貧困群眾生活在貧困線之下。讓貧困戶“脫貧摘帽”，走上致富路，中華民族偉大復興的中國夢才能夠實現。

二、貧困戶“脫貧摘帽”現狀

黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央的帶領下，扶貧開發事業取得極大成就。通過產業扶貧、就業創業、異地搬遷扶貧、生態扶貧、基礎設施建設等措施，到2012年底，我國有現行標準下的貧困人口9899萬人，貧困人口接近1億，到2017年底還剩3046萬人，在5年的時間里減少了6853萬人，平均每年減少1370萬人。但目前我國還有14個連片特困區，832個重點貧困縣。

貧困戶致貧的原因很多，貧困戶建檔立卡中主要致貧原因有因病、因殘、因學等。如表1所示。

（表1 貧困戶建檔立卡中主要致貧原因）

在調研中，我們發現有很多 “脫貧摘帽”的貧困戶出現返貧的現象。有的是家里出現生老病死、自然災害等，但也有很大一部分是因為這些貧困戶沒有得到之前那么多的物資幫扶，他們得到的好處減少；也有很多是由于上面的指標被“脫貧摘帽”；也有很多是追求既定時間內的脫貧目標，沒有考慮以后的發展，存在一定的短期行為；甚至有的貧困戶自己不愿意摘掉貧困的帽子。

同時很多貧困戶的脫貧致富意識淡薄，想著國家的救濟幫扶。有的貧困戶自己都還不知道就被 “脫貧摘帽”。農戶參與扶貧的積極性不高，往往是被動的執行者，把扶貧看作是與自己毫不相干的事情。一些貧困戶的收入波動很大，具有時限性，脫貧不穩定。有的貧困戶擔心摘掉帽子后就沒有其他幫扶，自己就會又返貧。

目前，相關省份都出臺了關于建立貧困戶貧困村退出機制的實施方案，對促進貧困戶 “脫貧摘帽”的后續發展有很大的幫助。但當前農戶對扶貧政策還不太了解，包括一些幫扶干部對中央的政策文件把握不透。很多貧困戶對惠民政策了解還不夠，部分貧困戶對幫扶人員每月入戶的態度一般，甚至會有感到厭煩和困擾。有的農戶對危房改造政策表示不滿，有一定比例群眾對移民搬遷政策、產業政策、教育政策、醫療救助政策、低保政策等精準扶貧實施有不滿情緒。非貧困戶更加希望國家實施普通普惠性政策，或者實施差異化補貼政策。

三、貧困戶 “脫貧摘帽”后可持續發展的政策建議

“脫貧摘帽”不是終點，“脫貧摘帽”最終是要走向致富路，奔上小康，要考慮貧困戶 “脫貧摘帽”后的可持續發展問題，扶貧的最終目的在于讓貧困群體實現可持續的脫貧，要為貧困戶“脫貧摘帽”后可持續生計發展提供制度保障。

1.頂層設計：制定科學的扶貧政策

扶貧開發是一項系統工程，貧困戶 “脫貧摘帽”需要加強頂層設計，立足實際，制定科學的符合我國國情的扶貧政策。要實現可持續的扶貧發展模式，需要建立一種立足國情、民情的扶貧政策，讓可持續脫貧具有制度支撐。

一是要了解基層的實際情況，走群眾路線，深入田野，了解國情、民情，扎扎實實做好調查研究。政策制定要切實做到以人為本、因地制宜、對癥下藥。找準貧困戶，找準致貧原因，有針對性的實策。做到因貧制策，真扶貧，扶真貧。扶貧不能搞 “大水漫灌”，也不能 “手榴彈炸跳蚤”，要有著重點，有明確的方向。

二是在政策的制定過程中要突出貧困戶的主體作用。要在政策制定，政策落實上下功夫。政策制定既要以最迫切最現實的問題下手，又要有一定的前瞻性，把眼前利益與長遠利益結合起來；把貧困戶的能力與發展起來的能力結合起來，把貧困戶 “脫貧摘帽”和可持續發展結合起來。政策制定好一定要保證落實到位，不走過場。當前，一些政策偏于原則性要求，基層容易各行其是。一些貧困戶原本已經達到 “脫貧摘帽”的條件，但因為上級下達了指標而被 “貧困”；一些貧困戶靠著關系戶達到 “脫貧摘帽”的條件而仍然還沒有 “脫貧摘帽”；一些貧困戶還沒有達到 “脫貧摘帽”的條件而被脫貧指標控制被迫 “脫貧摘帽”。同時可以考慮制定 《反貧困法》，建立農村貧困戶保護網。

三是針對當前農村產生的貧困戶和非貧困戶之間的新矛盾，為了更好地起到激勵作用，激勵大家靠自己勞動，走上致富路。在扶貧政策的制定上，建議對各類獎補政策進行微調，堅持以貧困戶為主，同時兼顧普通群眾。如可以考慮貧困戶與非貧困戶的補貼比為100：60，且每戶一年總的補貼不能超過10000元。因為按照打分，“一分之差”造成政策扶持 “天壤之別”，讓這部分群眾意見非常強烈，農村產生了新的矛盾。用差異化補助，既考慮到了普通大眾的利益，減少村民之間的利益矛盾，也會起到一種激勵作用，對那些等靠要的貧困戶也通過這種利益杠桿進行必要鞭策，激勵他們靠自己勞動致富，告別以貧為榮的時代。

四是健全貧困戶 “脫貧摘帽”激勵機制。要激活貧困戶在扶貧過程中的積極性，提高對扶貧政策的知曉度。有的貧困戶寧愿戴著窮帽子，也不愿意脫貧。符合標準的要按照規定有序退出，杜絕關系扶貧、人情扶貧，同時對出現返貧的要按規定納入，進行動態調整，堅決杜絕一些貧困戶富起來了也要頭頂貧困帽不愿摘掉，而一些生活條件很差的貧困戶進不來。要創造條件，激勵貧困戶自己 “脫貧摘帽”，樹立 “脫貧摘帽”光榮。深刻認識雖然頭頂 “貧困戶帽子”得到一些好處，但這并不光彩，要樹立勤勞致富，激發他們奮發圖強，通過自己的努力，爭先恐后地擺脫貧困。

五是進一步明確貧困戶脫貧后繼續扶持的有關政策，做到脫貧不脫鉤。廣西壯族自治區人民政府辦公廳 《關于進一步明確貧困戶脫貧后繼續扶持有關政策的通知》 （桂政辦函 [2016]79號）就明確指出，對貧困戶脫貧后繼續扶持和跟蹤觀察3年，其中繼續扶持2年，跟蹤觀察1年。在2年繼續扶持期內，脫貧戶繼續享受相關扶貧政策；貧困戶脫貧后的第3年為跟蹤觀察期。在1年跟蹤觀察期內，對脫貧戶發展生產等方面給予指導，鞏固脫貧成果。扶上馬還要送一程，讓貧困戶能夠大膽干，更好地脫貧，共同邁向小康社會。

六是建立和完善幫扶臺帳，以有效方式加強聯系，持續跟蹤幫扶。不同地區的社會經濟、自然資源不一樣，貧困戶自身的生計環境和生計資本也不一樣，對貧困戶的幫扶也應有差異，幫扶措施也要因地制宜，具體問題具體分析，細化具體措施。幫扶單位和幫扶人應當科學實策，用心用情去幫扶，搭起心連心的橋梁，通過完善幫扶臺賬，以有效的方式來加強同貧困戶之間的聯系，堅持脫貧和 “脫貧摘帽”一起抓，更好地為貧困戶找到可持續生計的發展路。

七是健全農村社會保障體系。加強農村社會的保障體系建設，在同一片藍天下，我們擁有一樣的條件，大家共同享受國家改革的紅利。真正實現老有所養、病有所醫、幼有所教，加強農村養老、醫療教育建設和金融體系建設，讓更多的人愿意留在農村，讓大家向往農村。

2.搭建平臺：營造良好的社會環境

扶貧是一項系統性的工程，不能單靠哪方面的力量。長期以來，我國是政府制定政策，下發各部門參與扶貧，缺少社會力量的參與。扶貧工作是長期艱巨的事情，難以出政績，存在 “窮、畏、難”的思想。扶貧是全黨、全國、全社會、全世界的責任，要動員和凝聚全社會力量廣泛參與，要人人參與進來。要整合社會資源，政府、企業、社會、市場、貧困戶、非貧困戶等參與其中，凝聚社會力量，形成全民扶貧的氛圍，打造參與式扶貧模式，營造良好的扶貧社會環境，不斷提高扶貧質量。

長期以來，貧困戶不但缺乏生活、經濟資料，而且還被社會排斥，成為農村的邊緣群體，各種權利得不到保障，使他們不能正常參與社會組織的各種活動，各種培訓、創業發展機會也被剝奪。一些人認為貧困戶是社會的包袱、負擔，對他們進行幫扶是基于一種人道主義的角度。我們應當換位思考，站在貧困戶的角度，設身處地為他們考慮。政府和社會都不能把貧困戶當成一種負擔和社會的累贅，相信通過扶貧開發，貧困戶 “脫貧摘帽”能夠自力更生，獲得可持續生計，為社會創造財富，成為社會的寶貴資源，形成一種人人關愛貧困戶，人人幫扶貧困戶的良好社會環境。使貧困戶參與到社會經濟、政治、文化等生活當中，把貧困戶融入到社會的發展大潮中。

3.可持續生計：重構生產方式與生活方式

我國在扶貧開發上取得極大成績，但我國的扶貧開發形成一種救濟式扶貧，即一種 “輸血”式的扶貧。這種方式是治標不治本，只能是讓貧困戶暫時性的 “脫貧摘帽”。貧困戶的代際貧困，脫貧又返貧長期存在。有的貧困戶產生了依賴心理，非但不能擺脫貧困，反而越貧窮。有的非貧困戶也看著政府的幫扶，不想勞動，滋生等靠要，以貧為榮的思想。因此，單純的物質救助無法使貧困戶真正擺脫貧困，必須進行造血，重構貧困戶的生產方式和生活方式，讓貧困戶可持續的發展，獲得可持續的生計，最終走向致富路。要對貧困戶進行教育、就業發展、技能培訓，提升他們自身的發展能力，使 “脫貧摘帽”后的貧困戶生活發展得到保障。只有貧困戶的生產方式和生活方式達到自我發展的程度，依靠貧困戶自主脫貧，才能從根本上 “脫貧摘帽”，消除反貧困，走向致富路。

要激發貧困戶的內生發展力。大多數貧困戶還是傾向通過自己的勞動來擺脫貧困。分層分類來引導貧困戶，因村施策、因戶施法，當好貧困戶的領路人，尋找適合他們自身的發展，用好他們自身的資源，充分把握貧困戶的文化程度、身體健康狀況、收入情況、土地財產情況，尋找符合他們意愿的方式方法來消除貧困，探索多元化的生計策略，拓寬收入來源的多樣化。政府和社會通過教育引導，政策支持來幫助貧困戶改變和重構他們的生產方式，創造機會讓他們獲得可持續的生計。

發展是 “脫貧摘帽”的總辦法，要大力發展農村經濟，只有農村經濟大發展、文化大繁榮、人民才能過上好日子。緊緊抓住發展是貧困戶“脫貧摘帽”的第一要務，決不能落下一戶貧困戶。

4.評估機制：構建 “脫貧摘帽”的評價機制

對貧困戶進行識別是扶貧的關鍵環節，要科學、精準地識別貧困戶，包括對貧困戶生計環境和生計資本的識別。扶貧還跟蹤評估，建立長效扶貧機制。嚴格按照中央 “五個一批”，貫徹落實。“如何退”要設立好 “退”的時間表、留有緩沖期、嚴格考核評估、逐戶消號、脫貧到人。引入第三方評估機制對貧困戶 “脫貧摘帽”后可持續發展模式進行評估，根據不同貧困戶類型進行分類評估。

各級部門加強巡查督查，嚴肅問責弄虛作假現象，做到扶真貧、真扶貧。做到精準退出，按照退出的程序和要求，精準退出。貧困戶 “脫貧摘帽”不是政府官員宣傳出來，也不是幫扶干部和村干部決定的，而是要貧困戶自己真真切切地感受到。要杜絕那種脫貧不脫帽現象，通過建立評估機制，有效脫貧脫帽。

扶貧是一項長期的復雜的系統工程，要不斷的造血，不能出現一邊扶貧脫貧，一邊返貧的現象，要鞏固好扶貧的成果。走可持續發展道路，從貧困戶的長遠利益出發，系統地考慮貧困戶“脫貧摘帽”后的發展，做到在 “脫貧摘帽”的基礎上，決勝全面建成小康社會。