中央企業(yè)境外投資業(yè)務(wù)審計問題研究

（南京審計大學 江蘇南京 211815）

一、引言

隨著國企改革的逐步推進，國有企業(yè)迎來難得的發(fā)展機遇，中央企業(yè)積極落實 “走出去”戰(zhàn)略，在境外工程承包、直接對外投資、境外勞務(wù)輸出等方面加快步伐，在世界范圍內(nèi)興起海外投資的熱潮，成為我國境外投資的主要力量。根據(jù)商務(wù)部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2016年，我國境內(nèi)投資者共對全球164個國家和地區(qū)的7 961家境外企業(yè)進行了非金融類直接投資，累計實現(xiàn)投資11 299.2億元人民幣。

我國中央企業(yè)在境外投資快速發(fā)展的同時，也遇到并購遭否、投資受阻的情況，特別是2008年金融危機以來，境外投資環(huán)境發(fā)生了很大的變化，不少中央企業(yè)境外資產(chǎn)安全和國有資產(chǎn)保值增值都存在重大隱患。十九大報告提出防風險的攻堅戰(zhàn)，境外投資風險也是很重要的一部分。政府審計作為監(jiān)督體系中的重要組成部分，過去這些年主要對國有企業(yè)境內(nèi)資產(chǎn)業(yè)務(wù)進行審計，對境外資產(chǎn)的監(jiān)督存在短板。審計署發(fā)布的《“十三五”政府審計工作發(fā)展規(guī)劃》強調(diào)要落實涉外審計領(lǐng)域的具體目標和工作重點，建立健全更為嚴格的境外國有資產(chǎn)審計監(jiān)督機制，對中央企業(yè)境外投資逐步規(guī)范到位。

開展中央企業(yè)境外業(yè)務(wù)審計問題的研究具有重要的理論價值，不僅可以豐富中央企業(yè)境外投資審計理論體系，而且能有效提升我國中央企業(yè)的綜合實力，對境外投資管理水平也具有非常重要的指導(dǎo)作用。

二、中央企業(yè)境外投資業(yè)務(wù)的現(xiàn)狀

境外投資涉及范圍廣，所處環(huán)境復(fù)雜，特別是對投資所在國的政治和經(jīng)濟因素常常難以把控，這給中央企業(yè)境外投資帶來了很大阻礙，投資面臨失敗、虧損等問題，嚴重危害了國有資產(chǎn)的安全。

（一）中央企業(yè)境外投資面臨的風險

1.政治風險。指的是由于投資所在國發(fā)生戰(zhàn)爭、內(nèi)亂等政局動蕩，導(dǎo)致投資遭遇失敗，給企業(yè)帶來經(jīng)濟損失。政治風險通常具有突發(fā)、復(fù)雜、多樣的特點，一旦發(fā)生后，會造成惡劣影響，而且短期內(nèi)難以恢復(fù)，因此被認為是境外投資中最大的風險。

2.經(jīng)濟風險。指的是因為經(jīng)濟前景確定性不高，導(dǎo)致中央企業(yè)在從事境外投資時遭受損失的可能性，具體來說就是匯率變動對公司盈利能力和公司價值的影響程度。隨著世界經(jīng)濟一體化，各國之間的聯(lián)系越來越緊密，匯率的波動存在蝴蝶效應(yīng)。如今，歐美爆發(fā)債務(wù)危機，我國經(jīng)濟的增速也趨緩，世界經(jīng)濟持續(xù)下行，對中央企業(yè)境外投資影響巨大。最典型的例子是2008年中信泰富因為外匯合約交易，導(dǎo)致發(fā)生147億元巨虧。

3.法律風險。指的是中央企業(yè)受到境外投資所在國的法律政策約束，因政策變化或者不熟悉政策所導(dǎo)致的損失。當下很多國家為了保護本國經(jīng)濟，會實施貿(mào)易保護政策，對外資企業(yè)進行一定的限制。例如，某國要求境外企業(yè)投資石油企業(yè)時，不得占據(jù)控股地位，最大比例需低于50%。很多境外投資企業(yè)由于不具有控股權(quán)，無法控制企業(yè)的經(jīng)營決策，使得中央企業(yè)處于被動地位，出現(xiàn)一些經(jīng)濟損失的情況。

4.監(jiān)管風險。指的是我國政府對中央企業(yè)監(jiān)管不完善帶來的影響。國資委作為出資人，有權(quán)對中央企業(yè)境外投資形成的資產(chǎn)進行監(jiān)管，可是在項目審批、外匯買賣、銀行信貸等其他方面又涉及到商務(wù)部、發(fā)改委、外管局和銀監(jiān)會等多個部門管理的問題。目前境外投資管理方面有兩部重要規(guī)章制度，分別是國資委發(fā)布的《中央企業(yè)全面風險管理指引》和財政部、證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會和審計署等五部委頒布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，它們不完全一致，企業(yè)執(zhí)行成本過高，境外投資風險管理缺乏統(tǒng)一的標準，中央企業(yè)境外投資風險管理無法達到理想的效果。

5.決策風險。主要是指企業(yè)境外投資對象和交易價格的選擇不當導(dǎo)致企業(yè)出現(xiàn)損失。境外投資決策直接決定了中央企業(yè)投資的成敗與否，但在實際過程中卻會出現(xiàn)不依照決策程序，未進行充分的盡職調(diào)查，急于簽訂合同、盲目決策的問題。例如中鋼集團2008年在未進行充分論證的情況下收購澳大利亞中西部礦業(yè)公司，未取得對方董事會和管理層的認可，直接從二級市場買入公司股票，取得了控制權(quán)，但在隨后的經(jīng)營中發(fā)生巨虧。

6.財務(wù)風險。主要是指企業(yè)融資渠道不暢、資產(chǎn)負債比例失衡導(dǎo)致的預(yù)期目標無法實現(xiàn)，這是客觀存在的風險，境內(nèi)企業(yè)也會存在，境外投資就更無法避免。境外投資企業(yè)要增強自身融資能力，從境外獲取資金，不能過分依賴境內(nèi)母公司的投資，而是要拓展籌資渠道，并加強投資能力，保證自身現(xiàn)金流的充沛，避免流動性風險。

7.整合風險。指企業(yè)在并購后的經(jīng)營過程中，出現(xiàn)管理方式、企業(yè)組織架構(gòu)融合不充分的問題，導(dǎo)致企業(yè)目標無法實現(xiàn)。主要有中外管理方式、企業(yè)架構(gòu)的整合，境外企業(yè)已有員工與我國派出管理人員的在企業(yè)文化、管理理念等方面存在差異等。跨國收購整合是不同企業(yè)文化和制度的融合，其整合初期，最容易發(fā)生兩種文化和制度的交鋒和對抗。

表1??????????導(dǎo)致中央企業(yè)境外投資失敗的因素?因素? 案例數(shù)量（起）? 占比（%）?政治因素? 29? 51.8?經(jīng)濟因素? 3? 5.4?法律因素? 9? 16.0?決策因素? 12? 21.4?整合因素? 3? 5.4?合計? 56? 100.0?注:根據(jù)審計結(jié)果公告整理而來?

根據(jù)商務(wù)部境外投資統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)，截至2016年底，我國對外非金融類直接投資企業(yè)虧損率達到22%。本文選取2003年以來56個投資失敗的典型案例，對其原因進行分析，尋找境外投資的風險點，為以后的對外投資提出警示，為我國中央企業(yè)“走出去”和“一帶一路”倡議服務(wù)。

（二）存在的問題

2017年6月23日，國家審計署發(fā)布了對20家中央企業(yè)2015年度財務(wù)收支審計結(jié)果公告。經(jīng)統(tǒng)計，共抽查155項境外業(yè)務(wù)，審計發(fā)現(xiàn)，61項形成風險，造成損失384.91億元。詳見表2。

通過對審計結(jié)果公告的統(tǒng)計，中央企業(yè)境外投資業(yè)務(wù)主要有以下問題：

1.可行性研究不夠充分。可行性研究報告是境外投資決策的主要依據(jù)，國際經(jīng)濟形勢復(fù)雜，國內(nèi)咨詢公司處于發(fā)展初期，無法提供高質(zhì)量的咨詢報告，需要有國際背景的咨詢公司介入。中央企業(yè)在開展境外投資時未聘請高水平咨詢公司，草率地進行了可行性研究，甚至都沒有進行可行性研究，導(dǎo)致項目實施過程中出現(xiàn)大量問題。

表2?????????2017年中央企業(yè)境外投資審計發(fā)現(xiàn)的問題?企業(yè)名稱? 問題描述?中國中化集團?因?qū)π蝿菖袛嗍д`，4個境外項目累計損失和虧36.21億元；開展境外公司股權(quán)收購中，未按規(guī)定經(jīng)評估機構(gòu)評估，僅依據(jù)內(nèi)部人員評估結(jié)果即決策以18.98億元收購該公司50%股權(quán)?中國五礦集團?可行性研究不充分，3個項目已計提減值41.71億元?中鐵工總公司?前期調(diào)查不充分、內(nèi)部管理缺失，17個境外項目造成虧損16.29億元?中國華能集團?市場需求下降，境外收購項目虧損103.27億元?中核建設(shè)集團?未取得總部的批準，對外投資8.56億元；其中兩項投資并非主業(yè)，涉及金額3?000萬元?東風汽車集團?未完成盡職調(diào)查，違反合作協(xié)議被起訴，造成損失9?041.81萬元?中石油集團?未按規(guī)定程序進行集體決策，決定對外實施1個油氣合作項目；境外項目實際投資超出發(fā)展改革委批復(fù)額度3?637萬美元?中國兵裝集團?境外投資總體效益不佳，17家海外公司中，有5家已停業(yè)、7家累計虧損1.38億美元?中投公司?產(chǎn)生損失的項目有6個、產(chǎn)生浮虧的項目有4個，另外有2個面臨風險，在管理方面，部分管理人員失職、未進行深入的盡職調(diào)查、缺乏投后評價；在選聘境外管理人員時未按照相關(guān)規(guī)范、委派的境內(nèi)管理人員未及時到崗?

2.投資決策制度不完善。境外投資應(yīng)該授權(quán)審批，根據(jù)項目金額設(shè)定審批權(quán)限。審計中發(fā)現(xiàn)很多企業(yè)存在未經(jīng)集體決策就對外實施，部分企業(yè)內(nèi)部決策后未上報國資管理部門批準。境外投資中此類問題屢禁不止，其根本原因在于制度建設(shè)和責任追究不到位。投資決策制度屬于中央企業(yè)境外投資風險防范的第一道屏障，應(yīng)當及時完善，保證國有資產(chǎn)安全，提高境外投資質(zhì)量。

3.利用職權(quán)進行利益輸送。境外分、子公司由于地域原因，遠離總部監(jiān)管，項目投資數(shù)額大、監(jiān)管難度高，所以關(guān)聯(lián)交易、利益輸送問題頻發(fā)。境外企業(yè)負責人利用手握的資源，選擇親友的企業(yè)，在海外經(jīng)營中進行利益輸送。通常通過與承包商勾結(jié)抬高招標價格、提高銷售回扣比例等手段與他人達成聯(lián)盟，在其子女的出國留學和就業(yè)中獲取好處，收受客戶贈送的禮物。

4.股權(quán)管理制度不完善。在20世紀90年代，一些國有企業(yè)為了規(guī)避境外法律監(jiān)管，由企業(yè)的高管代持股份，以個人名義對外開展投資，個人與單位簽訂公司股份代持協(xié)議，有的單位由于沒有簽訂協(xié)議，因此出現(xiàn)不少國有資產(chǎn)被個人侵吞的案例。由于歷史留存的疑難問題，境外投資產(chǎn)權(quán)關(guān)系尚未理順，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失、產(chǎn)權(quán)爭執(zhí)引發(fā)風險，與國有資產(chǎn)管理體制改革的要求相悖。

三、開展境外投資業(yè)務(wù)審計的現(xiàn)實困境

（一）境外投資所在國法律約束

境外投資法律限制主要有兩方面的問題，第一，境內(nèi)外法律差異較大，對審計人員素質(zhì)提出更高要求。中央企業(yè)在境外經(jīng)營過程中，一方面要遵守國內(nèi)的管理制度和法律政策，另一方面還要遵守投資所在國的法律政策。第二，審計署作為我國的行政機關(guān)，除非簽署雙邊協(xié)議，否則無法在境外行使執(zhí)法權(quán)，缺乏必要的審計程序使得境外審計開展困難。在境內(nèi)開展審計時可以通過公函的方式向銀行、工商、稅務(wù)等部門強制取證，在國外的審計中則無法做到。

（二）政出多門，標準不一

境外投資業(yè)務(wù)的監(jiān)管部門主要有國資委、商務(wù)部、外管局和審計署等，缺乏協(xié)調(diào)機制，很難避免出現(xiàn)制度冗雜的現(xiàn)象。由于利益博弈和所處角色的不同，這些監(jiān)管部門分別按照不同的標準制定部門規(guī)章，增加了企業(yè)的合規(guī)成本，同一領(lǐng)域內(nèi)多個規(guī)章也給審計依據(jù)帶來不便。境內(nèi)企業(yè)審計以《中華人民共和國審計法》（2006）和《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》（2008）為依據(jù)，對于境外資產(chǎn)審計，以國資委的 《中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)管理辦法》（2017）和商務(wù)部的《境外投資管理辦法》（2014）等作為主要依據(jù)。部分監(jiān)管標準并不完全相同，缺乏統(tǒng)一的標準，給審計工作帶來較大麻煩。

（三）審計時間和審計程序難以保障

國際上對于社會審計跨國審計有一定限制，要求辦理臨時許可證，政府審計通常則是隨同內(nèi)部審計人員一起出境。因為因公出國簽證的時限性，境外審計時間短、人員少、任務(wù)重，無法提供與境內(nèi)審計同樣的條件。對政府審計人員來說，境外審計可能存在語言障礙，無法通過溝通、詢問等常用審計方法向境外企業(yè)管理人員了解實際經(jīng)營情況。通過向第三方函證是境內(nèi)審計的主要方式，通常從銀行、工商、稅務(wù)、海關(guān)等部門查詢數(shù)據(jù)。由于涉及政治、宗教和法律制度等問題，境外審計很難查詢銀行流水、債務(wù)擔保等信息，缺乏必要的審計程序。

四、對策與建議

（一）出臺《境外投資條例》規(guī)范監(jiān)管職責

我國在中央企業(yè)境外投資監(jiān)管方面，盡管出現(xiàn)了政府公共行政管理服務(wù)部門對境外投資管制的逐步放松弱化（如由審批制為備案核準制）、出資人監(jiān)管加強的趨勢，但還存在一些問題，一是從公共管理體制角度看，依然存在多頭管理、職責不清的現(xiàn)象。雖然相關(guān)各部委都有“三定”方案對其職責進行了明確，但在實際操作中，難以分清界限，矛盾依然存在。

整合現(xiàn)有政策和法律法規(guī)，為境外投資消除制度障礙。國家要盡快出臺《境外投資條例》，體現(xiàn)政府機構(gòu)提高境外投資服務(wù)便利化的原則，平衡好服務(wù)與監(jiān)管的關(guān)系，形成安全、方便、高效、透明的境外投資環(huán)境。統(tǒng)一管理標準，明確監(jiān)管要求。逐步制定與境外投資有關(guān)的金融、外匯、保險等行業(yè)規(guī)章，建立一套完善的境外投資監(jiān)管體系，規(guī)范企業(yè)境外投資行為，為中央企業(yè)境外投資提供制度保障。

（二）建立境外投資政府審計常態(tài)化機制

審計署應(yīng)盡快出臺 《中央企業(yè)境外投資審計實施辦法》，為境外投資業(yè)務(wù)的政府審計提供制度依據(jù)，建立起完善的國有資產(chǎn)監(jiān)督體系。對“互聯(lián)網(wǎng)+”綜合共享審計模式修改完善，建立境外審計常態(tài)化機制，2017年對20家中央企業(yè)的155項境外業(yè)務(wù)進行了抽查，在今后的審計中，要利用信息化平臺，擴大審計范圍，將境外國有資產(chǎn)納入審計監(jiān)督范圍，做到審計全覆蓋。對中央企業(yè)形成威懾作用，防止其滋生腐敗，濫用權(quán)力，實現(xiàn)免疫系統(tǒng)論中的預(yù)防功能。

（三）加快審計署境外投資審計隊伍建設(shè)

境外審計的工作資料大部分使用外語，對審計人員的外語水平有較高要求，因此，必須采取多種方式，加強政府審計人員的外語能力培訓，以在進行境外審計業(yè)務(wù)時消除語言障礙，增強溝通能力、協(xié)調(diào)能力、交流能力，提高政府審計隊伍的素質(zhì)。

大數(shù)據(jù)時代的審計工作離不開數(shù)據(jù)分析，現(xiàn)有隊伍中精通數(shù)據(jù)分析的專業(yè)審計人員還遠遠不能夠滿足業(yè)務(wù)需要，應(yīng)當繼續(xù)加強對審計人員的計算機技能的培訓，通過培訓、實戰(zhàn)訓練，培養(yǎng)一批精通外語、計算機操作能力強和業(yè)務(wù)嫻熟的審計骨干人才，以滿足境外審計的需要，維護政府審計的公信力，對社會審計和內(nèi)部審計提供指導(dǎo)。

（四）推進境外國有企業(yè)混合所有制改革

國企改革一直都是國家經(jīng)濟領(lǐng)域的重點任務(wù)，黨的十九大報告也特別提出，要深化國企改革，重點發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，培育一批具有全球競爭力的企業(yè)。積極推進中央企業(yè)的混合所有制改革，使得中央企業(yè)形成合理有效的法人治理結(jié)構(gòu)，形成靈活高效的市場化經(jīng)營制度，激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新意識，提升企業(yè)的核心競爭力。對于境外企業(yè)，引入當?shù)毓具M入董事會有著重要意義，可以更好融入當?shù)亟?jīng)濟、社會環(huán)境，更好被當?shù)卣兔癖娝邮埽嘣墓蓶|結(jié)構(gòu)可以增加監(jiān)督途徑，接受當?shù)卣块T的監(jiān)督。