日本沖繩自由貿(mào)易區(qū)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及對海南的啟示

文｜海南省外事僑務(wù)辦公室調(diào)研組

沖繩縣地處日本最南端，由諸多島嶼組成，在自然稟賦、區(qū)位條件、旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面與海南趨同。1988年海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)，當(dāng)年日本唯一的自由貿(mào)易區(qū)（沖繩自由貿(mào)易區(qū)）正式設(shè)立。但沖繩自貿(mào)區(qū)30年的發(fā)展并不理想，該縣各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)仍位列日本各行政區(qū)域之末，總結(jié)其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對海南推進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)具有一定的參考意義。

沖繩自由貿(mào)易區(qū)的基本情況

1972年5月，日本從美軍手中接管沖繩，并將原美軍在靠近那霸機(jī)場設(shè)立的保稅區(qū)改建為日本特色的那霸保稅區(qū)。1987年12月，沖繩縣政府將原保稅區(qū)改為自由貿(mào)易區(qū)。1988年7月，頒布實(shí)施《沖繩振興開發(fā)特別措施法》，自由貿(mào)易區(qū)正式啟動建設(shè)，規(guī)劃面積為0.026平方公里。1998年4月，日本政府對自由貿(mào)易區(qū)進(jìn)行擴(kuò)充和強(qiáng)化，并制定了投資稅減免制度和關(guān)稅任選制度。

由于那霸自由貿(mào)易區(qū)存在面積小、港口進(jìn)出不便等難以克服的先天缺陷，1999年日本政府在沖繩縣的中城灣港新港地區(qū)增設(shè)了一個特別自由貿(mào)易區(qū)，區(qū)域面積為1.22平方公里。然而，自貿(mào)區(qū)發(fā)展并不理想。

2002年4月，日本政府重新制定《沖繩振興特別措施法》作為新的自由貿(mào)易區(qū)制度，并為了提升沖繩縣整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、彌補(bǔ)自貿(mào)區(qū)的不足，新設(shè)了信息通信產(chǎn)業(yè)特別地區(qū)、金融業(yè)務(wù)特別地區(qū)和產(chǎn)業(yè)高度化地區(qū)。

沖繩設(shè)立自貿(mào)區(qū)以來，沖繩縣2010年人均GDP在47個都道府縣中排名最后；2014年和2016年排第46位，人均收入停留在日本平均水平的70%左右，始終在日本國內(nèi)低水平徘徊，與日本本土有較大的經(jīng)濟(jì)差距。當(dāng)?shù)赝耆I(yè)率始終較高。2010年，沖繩的完全失業(yè)率為7.6%，在29歲以下的年輕人中更是達(dá)到了12.6%的高水平。2015年，完全失業(yè)率也達(dá)到了5.4%，幾乎是日本全國平均水平3.6%的2倍。

沖繩自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展局限和問題

受日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展大環(huán)境影響，生不逢時舉步維艱。近現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷程經(jīng)歷了明治維新后的崛起階段（1868-1945年），戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)復(fù)興及高速增長階段（1946-1985年）和泡沫膨脹及后泡沫經(jīng)濟(jì)階段（1986年至今）。1986年是日本經(jīng)濟(jì)由盛至衰的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，泡沫經(jīng)濟(jì)的膨脹及破滅導(dǎo)致日本經(jīng)濟(jì)陷入長期低迷。沖繩自貿(mào)區(qū)的設(shè)立發(fā)展恰恰錯過了日本戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)復(fù)興高速增長的階段，是處在日本經(jīng)濟(jì)低迷發(fā)展的背景下開始的。第一次沖繩振興計劃期間，為了謀求形成獨(dú)立型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，引入制造業(yè)新企業(yè)，但受日本經(jīng)濟(jì)沖擊及戰(zhàn)后不景氣影響，沒有達(dá)到預(yù)期的目的。第二次沖繩振興開發(fā)計劃期間，日元升值不景氣，政府公共投資的增長比第一次振興期間明顯下降，延緩了新建大型度假酒店投資和旅游收入的增長。第三次沖繩振興開發(fā)計劃期間，泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰，日本全國經(jīng)濟(jì)低迷，沖繩縣實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長率比較低，1998年度是沖繩回歸日本后的第二次負(fù)增長。之后，雖經(jīng)兩個10年的“沖繩振興計劃”和正在進(jìn)行中的“沖繩21世紀(jì)展望基本計劃”（2012年-2021年），但其發(fā)展速度依然緩慢。

自身?xiàng)l件和發(fā)展起點(diǎn)低，先天不足后發(fā)乏力。沖繩縣由于遠(yuǎn)離日本本土，始終游離于日本近代化發(fā)展的輻射和成長的機(jī)遇之外，沖繩縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直比較落后。特別是經(jīng)歷殘酷地面戰(zhàn)爭摧毀，發(fā)展基礎(chǔ)基本為零。1988年建立那霸自由貿(mào)易區(qū)時，該自貿(mào)區(qū)面積只有0.026平方公里，雖然在1999年新設(shè)中城灣特別自貿(mào)區(qū)時將區(qū)域面積擴(kuò)大到1.246平方公里，但相比之下,香港工業(yè)區(qū)面積60多平方公里,菲律賓自貿(mào)區(qū)面積100多平方公里,上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)面積120.72平方公里，其區(qū)域面積過于局促狹小。至2004年，那霸地區(qū)共有日本本土和沖繩本地的15家企業(yè)進(jìn)駐,已無空余土地供外國企業(yè)建廠。另外，港口進(jìn)出要繞道,運(yùn)輸成本提升，給企業(yè)造成諸多不便。自貿(mào)區(qū)所在的那霸港至今仍為美軍所用,系軍港重地，因此區(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)出口貨物都必須使用較遠(yuǎn)的另一個港口安謝港，十分不便。同時，自貿(mào)區(qū)發(fā)展也深受沖繩與美軍基地的經(jīng)濟(jì)從屬關(guān)系影響。1972年沖繩歸還日本之后，沖繩對美軍基地經(jīng)濟(jì)依賴度為15.5%，只能發(fā)展以美軍基地為依存的消費(fèi)型經(jīng)濟(jì)。雖然到2014年，對基地經(jīng)濟(jì)依賴度為5.7%，但依然嚴(yán)重影響著沖繩自貿(mào)區(qū)的發(fā)展結(jié)構(gòu)和布局，使其發(fā)展具有難以克服的先天缺陷和不足。

缺少高水平謀劃布局，自身發(fā)展乏善可陳。1972年沖繩回歸日本后，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)界要員希望回歸后將原美軍設(shè)立的保稅區(qū)改為自貿(mào)地區(qū)，并通過《沖繩振興開發(fā)特別措施法》使“沖繩自由貿(mào)易地區(qū)”制度被法制化，但其本身在關(guān)稅和外匯貿(mào)易方面的特例措施并沒有得到承認(rèn)。1998年之前，其所謂的自貿(mào)區(qū)其實(shí)一直是沿襲的保稅區(qū)，1998年4月日本政府對自貿(mào)區(qū)進(jìn)行擴(kuò)充和強(qiáng)化，才制定了投資稅減免制度和關(guān)稅任選制度。沖繩自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)立主要是政治上的考量，缺乏在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的分析，其設(shè)立之初是為了解決當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)問題。在2002年之前該自貿(mào)區(qū)就是在傳統(tǒng)自由貿(mào)易地域模式設(shè)立的保稅工廠地區(qū)，實(shí)際上沒有發(fā)揮有效功能。同時，也沒有深刻的分析和借鑒當(dāng)時臺灣、韓國、香港等地出口加工區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，缺乏高水平的謀劃和布局，導(dǎo)致其制定的“振興計劃”始終達(dá)不到既定目標(biāo)。

國際化水平和開放程度不夠高，封閉保守。沖繩自貿(mào)區(qū)建設(shè)前期，從1988年到2002年將近14年時間里，僅有7家企業(yè)與園區(qū)簽訂了為期3年的廠房租賃合同。而原先政府的目標(biāo)是在2008年完成91家企業(yè)的引資。1990年在自貿(mào)區(qū)的企業(yè)有27家，而到了2002年僅剩下14家。日本政府想留住本土企業(yè)，減少其向國外發(fā)展，所以打造的沖繩自貿(mào)區(qū)招商引資的主要對象也是日本本土企業(yè)。目前，入駐那霸自貿(mào)區(qū)的企業(yè)有16家，主要從事食品加工、貿(mào)易代理、倉儲等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)以及集成電路制造和電氣照明器具制造；入駐中城灣自貿(mào)區(qū)的企業(yè)有29家，主要從事電子元件和設(shè)備制造、汽車制造、普通機(jī)械器具制造、金屬產(chǎn)品制造、建材批發(fā)、體育用品制造、塑料產(chǎn)品制造和運(yùn)輸用機(jī)械器具制造等。除1家澳大利亞公司，其余均為日本本國企業(yè)。另外，自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展受農(nóng)業(yè)問題羈絆較深、過于保守。日本農(nóng)民對政治的參與度很高，在政治上處于優(yōu)勢地位，具有很強(qiáng)的利益表達(dá)能力，經(jīng)常對政府施壓，影響政府決策。在這種政治體制之下所形成的一系列嚴(yán)密的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)品逐漸失去了在國際市場上的競爭能力。

經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)啟示

當(dāng)前，黨中央決定支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)，這是習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰(zhàn)略，是海南歷史上具有里程碑意義的大事和千載難逢的機(jī)遇。相比之下，沖繩自貿(mào)區(qū)案例從一個側(cè)面展示了其生不逢時、先天不足、后天乏術(shù)、封閉保守的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。我省可結(jié)合自身特點(diǎn)、優(yōu)勢和發(fā)展實(shí)際，汲取沖繩經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，避免在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中少走彎路，從以下幾方面尋找切入點(diǎn)和突破口：

搶抓我國新一輪改革開放發(fā)展的機(jī)遇期，著力發(fā)展符合海南實(shí)際的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系。沖繩自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展深受日本本國經(jīng)濟(jì)泡沫破滅后的停滯影響，而海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展同樣與我國現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境、大背景和大趨勢緊密相連。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)平穩(wěn)提高，特別是近年來新經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展超出預(yù)期，移動支付、大數(shù)據(jù)、云計算、“互聯(lián)網(wǎng)+”等帶動產(chǎn)業(yè)革命與產(chǎn)品創(chuàng)新。新經(jīng)濟(jì)對中國經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)度持續(xù)提升，伴隨著“中國制造2025”政策利好不斷，新經(jīng)濟(jì)“獨(dú)角獸”上市獲政策支持，新經(jīng)濟(jì)企業(yè)融資與發(fā)展或迎來重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。海南要實(shí)現(xiàn)《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》中明確的“到2035年在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上走在全國前列”的發(fā)展目標(biāo)，只有瞄準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展前沿，抓住下一個“風(fēng)口”產(chǎn)業(yè)才有可能予以實(shí)現(xiàn)。對此建議：一是加強(qiáng)對“風(fēng)口”產(chǎn)業(yè)的研究，提前統(tǒng)籌謀劃布局；二是加大對高新技術(shù)的開發(fā)投入；三是加強(qiáng)高等院校及科研院所的建設(shè)發(fā)展，積極發(fā)展高新技術(shù)，加大對高新技術(shù)人才的引進(jìn)和培育培養(yǎng)；四是加大對高新技術(shù)中小企業(yè)的扶持，提高企業(yè)自主創(chuàng)新能力。

加強(qiáng)對中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)的理論研究，高起點(diǎn)謀劃科學(xué)統(tǒng)籌布局。日本沖繩自由貿(mào)易區(qū)設(shè)立之初是為了解決當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)問題，設(shè)定的相關(guān)政策也是圍繞這一目的展開的，雖經(jīng)后期多次振興計劃調(diào)整，但其發(fā)展都不理想，沒有實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)，其中一條重要的教訓(xùn)就是缺乏高起點(diǎn)的謀劃和科學(xué)統(tǒng)籌。習(xí)近平總書記指出，海南要站在更高起點(diǎn)謀劃和推進(jìn)改革，下大力氣破除體制機(jī)制弊端，不斷解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力。而當(dāng)前海南就面臨著理論準(zhǔn)備相對不足，且較缺乏相關(guān)國際經(jīng)驗(yàn)借鑒的問題。就歷史經(jīng)驗(yàn)來看，我國歷次重要的改革開放政策措施都曾經(jīng)歷較長的理論準(zhǔn)備過程。雖然我國已相繼建立了12個自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，且全球已有1200多個自由貿(mào)易區(qū)，但是這些自貿(mào)區(qū)的性質(zhì)和海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的性質(zhì)差異較大，目的也完全不一樣，加之海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)承擔(dān)著逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)的重大使命，作為先行試點(diǎn)地區(qū)必須要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以便通過一段時間的改革實(shí)踐，其貿(mào)易投資規(guī)則、金融開放措施、行政改革方式等能在全國范圍內(nèi)全面鋪開。在當(dāng)前自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)相關(guān)理論準(zhǔn)備工作不足的情況下，必須拋開單純建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展思路，應(yīng)準(zhǔn)確把握全球經(jīng)濟(jì)重構(gòu)的新特點(diǎn)與貿(mào)易投資規(guī)則調(diào)整的新趨勢，探索并“試驗(yàn)”出中國改革與發(fā)展的新經(jīng)驗(yàn)、新理論。建議：一是制定鼓勵激勵措施，鼓勵各行各業(yè)開展廣泛、深入和持久的自貿(mào)區(qū)建設(shè)理論研究；二是加大實(shí)踐探索做到理論和實(shí)踐相結(jié)合，以制度創(chuàng)新為核心多出可復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)，并建立經(jīng)驗(yàn)積累共享機(jī)制；三是密切政府各部門與中國特色自由貿(mào)易港研究院的聯(lián)系和配合，建立資源共享、定期研討、合作研究機(jī)制。

創(chuàng)新方式手段實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增美。習(xí)近平總書記在慶祝建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會上強(qiáng)調(diào)，“海南是我國唯一熱帶省份，要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)揮熱帶地區(qū)氣候優(yōu)勢，做強(qiáng)做優(yōu)熱帶特色高效農(nóng)業(yè)，打造國家熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地，進(jìn)一步打響海南熱帶農(nóng)產(chǎn)品品牌。”沖繩自貿(mào)區(qū)在建設(shè)中遇到的來自本地區(qū)的最大阻力之一就是農(nóng)業(yè)問題，海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)也繞不開的“三農(nóng)”問題。海南應(yīng)圍繞“《海南鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022）》”的總體要求，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、品牌引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)升級的思路，以推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，促進(jìn)數(shù)量導(dǎo)向轉(zhuǎn)向質(zhì)量導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)存量調(diào)優(yōu)、增量提質(zhì)，以品種調(diào)優(yōu)、品質(zhì)提升、品牌引領(lǐng)為重點(diǎn)，立足海南熱帶特色農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)化、品牌化轉(zhuǎn)變，不斷推動農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增美，為建設(shè)美好新海南奠定農(nóng)業(yè)發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。建議：一是著力提升農(nóng)村“五網(wǎng)”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開展農(nóng)村生態(tài)現(xiàn)代化整治，扎實(shí)推進(jìn)全域旅游、“美麗海南百鎮(zhèn)千村”建設(shè)，讓農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中有更多獲得感和幸福感。全面擴(kuò)大國際農(nóng)業(yè)領(lǐng)域合作交流與貿(mào)易便利化的“一帶一路”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)國際合作中心和世界知名農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新基地。二是積極引進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)和國外優(yōu)質(zhì)作物品種，盡早建立全球動植物種質(zhì)資源引進(jìn)中轉(zhuǎn)基地，打造一批具有異國風(fēng)情的國際農(nóng)莊集群。三是搶占“一帶一路”沿線國家農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)市場份額，打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)領(lǐng)域跨境電商平臺，吸引一批有實(shí)力的涉農(nóng)加工企業(yè)入駐，推出稅收優(yōu)惠政策和便利化措施。四是支持國內(nèi)外知名涉農(nóng)企業(yè)等在海南設(shè)立區(qū)域總部，加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新成果的產(chǎn)業(yè)化，并引進(jìn)國際孵化器及國內(nèi)外知名風(fēng)險投資基金扶持涉農(nóng)高科技企業(yè)。