建省30年來海南行政體制改革回顧與展望

王和平 姜維 李一鳴 張揚

一、建省30年來海南行政體制改革成效回顧

建省辦經濟特區30年來，海南的建設發展歷程與行政體制改革緊密相連：海南在行政體制改革上取得的每一項重要成就與進步，既為海南經濟社會發展提供了最為直接的動力，也為全國的行政體制改革提供生動范例。海南的改革，一方面既與中央的頂層設計和統一部署相一致，另一方面也符合海南實際、凸顯出海南自身的特色。回顧海南行政體制所經歷的歷史進程，其主要經驗與成效可以簡要地概括為如下幾個方面。

（一）海南建省辦經濟特區首創“省直管市縣”新模式

在30年前，海南建省辦經濟特區，這本身就是我國行政體制改革的產物；同時，實行“省直管市縣”的新模式，也是行政體制改革一項重要成就。1987年9月26日，中共中央、國務院發出《關于建立海南省及其籌建工作的通知》指出：“海南建省后，其地方行政體制的設置，要從海南的實際情況出發，符合改革的要求”，“建立省直接領導市縣的地方行政體制”。1988年4月13日，七屆全國人大一次會議表決通過《關于設立海南省的決定》和《關于建立海南經濟特區的決議》，這意味海南省的建立和全國最大經濟特區誕生。“省直管市縣”是海南自建省辦經濟特區一開始就確立的行政管理體制，同時海南也是迄今為止全國唯一全面實行省直管市縣的省份。30年來，圍繞“省直管市縣”的地方行政體制，持續不斷完善和創新，探索出省直管市縣的獨特范本。

（二）海南“小政府大社會”是全國改革的超前試驗

海南在建省之初，就是按照“小政府大社會”的理念來構建政府公共管理與公共服務體制機制。“小政府”的基本特點是機構精、人員少、效率高。根據中央批準的方案，海南新的省一級機構共設27個廳、6個直屬局、6個內設局，比原海南行政區機構減少了20個，人員減少了200多人。而海南省以政府職能轉換、政企分開為目標的“小政府大社會”改革措施還包括：原行政區的機構如水電局、水產局、輕工局、機械局等11個經濟主管局，以及物質總公司、紡織工業總公司、燃化工業總公司等8個行政性公司轉為經濟實體，進入“大社會”；新建的省總工會、共青團省委、省婦聯、省科協等群眾團體也由官辦改為民辦，不再列入國家機關工作部門序列，等等①邢少文.“小政府大社會”的海南往事［J］.南風窗，2012（22）.。但是由于各種原因，當時的改革并不順利，而且很多改革措施并沒有得到有效落實。特別是20世紀90年代中期以后，海南改革的聲音逐漸減弱下去，政府機構和人員數量開始反彈，至如今海南省級行政機構與其他省份相比幾無差別。盡管如此，當初海南“小政府大社會”的理念和實踐，可以說是全國范圍內精簡行政機構改革的超前試驗，為當前簡政放權改革和“黨政機關探索合并設立或合署辦公”積累了有益經驗。

（三）權力下放力推“擴權強縣”

2007年4月，海南省第五次黨代會報告提出“以完善省直管市縣管理體制為重點，深化行政管理體制改革，努力構建更具活力的體制機制”。2008年7月，海南省委《關于進一步完善省直管市縣管理體制的意見》提出“進一步完善省直管市縣管理體制，賦予市縣地級市的行政管理權”，將直接下放行政管理事項177項，另有20項將通過修改法規后下放。特別是黨的十八大以來，簡政放權改革不斷推進，截至2017年4月，海南省先后分5批審議通過取消和下放省級行政審批事項共369項，其中取消194項、下放102項，運用特區立法權停止實施58項、運用特區立法權下放15項②海南省行政審批制度改革領導小組辦公室.關于2013年以來海南省取消和下放省級行政審批事項的公告［EB/OL］.（2017-04-19）.http://zw.hainan.gov.cn/data/news/2017/04/71638/.。

（四）以“三集中”為抓手推進行政審批改革

2008年7月1日，海南省人民政府政務服務中心開始正式運行，并由此全面推行行政審批“三集中”改革，科學配置審批權。所謂行政審批“三集中”，是指審批事項集中、審批權力集中、審批人員集中。行政審批“三集中”真正實現了“一個窗口受理、一站式審批、一條龍服務、一個窗口收費”的“四個一”和“授權到位、機構到位、人員到位、職能到位、監督到位”的“五到位”。同時，還推行精簡審批事項，經過自2013年以來四輪的清理，海南省級行政審批事項由442項已經減少為358項，精簡率達20%③王暉余.建立“兩個清單”深化行政審批改革［N］.海南日報，2015-07-12.。不再保留省級275項行政管理服務事項，取消、合并或轉到其他權力清單中。行政審批“三集中”改革推行至今，已經取得了較好的經濟、政治和社會效果。

30年來，海南省行政體制改革取得了明顯成效，但與市場主體和人民群眾的期望相比，行政體制改革及政府職能轉變仍存在一些突出問題，如權力下放存在“中梗阻”，政府在管理服務中存在“越位、缺位、錯位”現象、“不作為、慢作為、亂作為、不會為”現象以及“先放后收”“表面放實際沒有放”等現象；總體上審批“時間長、蓋章多、收費多、中介多、材料多”的問題依然存在；政策配套缺失導致的改革整體性不足對改革成效的制約較為典型；當前的行政體制改革缺乏科學合理的激勵約束機制；政府購買服務的法制建設有待完善，等等。

二、深化海南行政體制改革的指導思想、目標和原則

深化海南行政體制改革的指導思想是深入貫徹黨的十九大、十九屆二中全會、三中全會精神和海南省第七次黨代會精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，充分發揮生態環境、經濟特區、國際旅游島“三大優勢”，以實現政府治理體系和治理能力現代化為目標，以國際旅游島建設為總抓手，按照國際化、市場化、法治化、便利化的要求，堅決破除制約市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用的體制機制弊端，抓好“放管服”改革這一牛鼻子，以行政審批改革、深化機構改革、優化政府服務為重點，做好簡政放權的“減法”，激發體制機制活力做“除法”，打造權力瘦身的“緊身衣”，加強監管的“加法”和優化服務的“乘法”，探索建立與推動高質量發展、建設現代化經濟體系相適應的規范透明高效便捷的政府服務管理體系，真正做到體制更活、審批更簡、監管更強、服務更優、效能更高，筑起“法制高地”，構建“效能高地”，為全面深化改革和擴大開放探索新路徑、積累新經驗，爭創新時代中國特色社會主義政府服務實踐范例，加快建設美好新海南。

深化行政體制改革，目標是進一步建立與推動高質量發展、建設現代化經濟體系相適應的規范透明高效便捷的政府服務管理體系，建立起職能更科學、體制機制更具活力、開放層次更高、行政審批更簡、綜合監管更強、政府服務更優、行政效能更高、人民更滿意的服務型政府，使中國特色社會主義服務型政府建設的海南實踐范例更具開創性。

深化行政體制改革，要遵循以下原則。一是堅持改革開放。改革開放是經濟特區靈魂，向改革要動力，向開放要活力。堅持解放思想、實事求是，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端。勇于變革、勇于創新，永不僵化，永不停止。以開放促改革，以改革促開放，打造更具活力的體制機制，闖出一條跨域式發展的路子來。二是堅持以服務人民為中心。堅持人民主體地位，把黨的群眾路線貫穿到政府治理改革創新的全部活動之中，緊緊依靠廣大干部群眾共同推動改革，改革成效由人民群眾和實踐評判，把滿足人民日益增長的美好生活需要作為政府一切工作的落腳點、出發點和評判點。三是理順政府與市場關系。以調整政府與市場、社會的關系入手，深化政府職能轉變，最大限度減少政府對微觀經濟事務干預，發揮市場在資源配置中的決定性作用。更好發揮政府作用，政府有所不為方能更好有所為，把該放的權放掉、把不該管的事交出，集中力量把該管的事管好、該服務的服務到位。四是堅持目標導向和問題導向。圍繞改革目標，注重系統設計總體謀劃，增強改革整體性、協同性，拓展改革廣度和深度。同時，聚焦重點領域和關鍵環節，抓住“牽一發而動全身”的關鍵問題，綱舉目張，切實增強改革的針對性、科學性和實效性。

三、深化海南行政體制改革的主要路徑和重點任務

（一）“多規合一”下最大限度簡化審批

按照《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》的要求，減少微觀管理事務和具體審批事項，最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接干預，提高資源配置效率和公平性。

1.全面推行“極簡審批”

系統總結固化“極簡審批”可復制可推廣經驗，進一步減少和簡化行政審批。在“多規合一”基礎上，比照海口高新區模式，在《海南省總體規劃》中明確的6類24個省級重點產業園區和經省政府批準的其他重點產業園區、“五網”基礎設施項目、開發邊界內其他項目，推廣“極簡審批”模式，最大限度地簡化行政審批。條件成熟時，對能耗低、無污染、負面清單外的社會投資項目探索實施“零審批”模式。

2.推進全省行政審批一體化改革

把海南當做一個大城市來管理，統一全省的行政審批標準與規范。全面推進行政審批標準化（SOP）建設，對行政審批、中介服務、事項監管等全流程“審批鏈”加以優化設計，形成包括事項資格、資格條件、運作流程、聯辦機制、中介服務、績效評價、窗口建設、信息公開、技術保障、勘驗驗收等十個標準，作為“全省審批一張網”改革重要手段和支撐。

3.推進“多評合一”“聯合圖審”“聯合踏勘”“聯合驗收”

在工程建設領域建立“多評（審）合一”制度，推進“統一受理、統一評估、統一評審、統一審批”的“四統一”服務模式。建立“聯合驗收（踏勘）”制度。制定聯合驗收、聯合踏勘的工作標準和規程，推進投資建設項目驗收、踏勘標準化和規范化。研究多個評估評審事項分類合并工作，探索“多表合一”，大幅降低制度性交易成本。

4.建立特色項目聯合審批機制

選擇海南省重點推進的“五網建設”“美麗鄉村百千工程”或互聯網產業、會展業等熱點行業，由行業主管部門牽頭，編制聯合審批的全過程標準，實行一窗受理、一次性告知、一表申請、聯合審圖、聯合踏勘、信息共享，變多部門、多環節、多表制為一部門、一環節、一表制。同時，針對基礎建設項目類別多、審批前置條件多、不可預測障礙多的實際情況，在事前和事中分別推行“6+1”會商和“9+X”會審機制。如“6+1”會商，即項目審批之初由政務中心組織發改、節能、規劃、國土資源、住建和環保六部門，從產業政策、規劃建設條件、環境影響等方面評估項目可行性。“9+X”會審，即由六個會商部門加公安局、城管局和人防辦共九個部門，以及行業主管部門與水、電、氣等公用事業單位（X）進行項目會審并做好各項手續報批，確保大型項目快速落地①2017年中青班行政審批體制改革課題組.海南省行政審批體制改革咨政報告［G］.中共海南省委黨校，2017:95.。

5.探索企業自主登記和簡易注銷登記制度改革

以“減證”推動“簡政”，全面實施“多證合一”“一照一碼”，實行“一套材料、一表登記、一窗受理，建立符合國際慣例的市場準入新模式。在實行“多證合一”“一證一碼”的基礎上，推廣復制河南自貿區的“三十五證合一”經驗，即在營業執照、組織機構代碼證、稅務登記證、社會保險登記證、統計登記證“五證合一”的基礎上，再將發改、公安、財政、住建、商務、人行等17個部門的30個涉企證照事項整合到營業執照上。實施企業自主登記制度改革，探索建立企業自主登記注冊網絡平臺；探索開展企業簡易注銷登記制度改革試點。

6.深化“互聯網+政務服務”,打造數字政務和智慧政務

按照“整合是原則、孤網是例外”的要求，加快推進政務信息系統整合、共享和應用，真正讓數據為百姓、企業和社會服務，打造數字政務和智慧政務。重點完善“多規合一”數字化管理平臺輔助審批功能，做好與省電子政務外網和“審批一張網”的對接與融合，逐步實現全部門、跨層級的網絡通、數據通、業務通，并依法依規向社會開放。推行全流程互聯網“不見面審批”，實行“一號申請、一網審批、全程網辦”，避免企業和群眾辦事多頭奔波。

7.探索成立行政審批局，實現“一顆印章管審批”

以審管分離為導向重構行政審批權力結構，分離行政審批與行政監管，從源頭上防止審批事項“死灰復燃”。在原來省市縣政務服務中心基礎上，將審批職能權限與審批人員劃歸政務服務中心，成立實體性行政審批局，負責行政審批的受理權、審查權、許可決定權、送達權。原審批部門審批職能向制訂審批標準、審批監管轉變，工作重心轉向規劃、政策、標準研究和制定，開展審批成效事后評估，享有決策權和許可后的檢查權、中止權、變更權、撤銷權等監督權能。按照精簡統一效能原則，對集中后的審批事項窗口設計進行大膽創新，按照審批事項的辦理類型和內在聯系，從一單位一窗口整合設置為類型化綜合性窗口（如：只設立社會類、經濟類、建設類等三個窗口），真正實現“一窗受理、后臺整合”，由跑多個窗口變為跑一個窗口①2017年中青班行政審批體制改革課題組.海南省行政審批體制改革咨政報告［G］.中共海南省委黨校，2017:93-94.。

（二）調整優化機構設置，提升組織運行效能

按照整合、還權、賦能的原則，多在體制上想辦法，深化機構改革，盤活編制資源，釋放機構設置改革的結構性動能。

1.繼續深化大部門體制改革

大部制是行政體制改革的方向，高度契合海南建省辦經濟特區的“小政府大社會”理念。按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的原則深化大部制改革。海南要先行先試探索開展大市場監管體制、大環保管理體制等改革。如探索在省級或市縣層面組建專司消費市場監管的機構，整合食品藥品監督管理局、質量監督檢驗檢疫局和工商行政管理局等機構的消費品監管職能。借鑒廣東省順德區黨政合署的大部制改革經驗，對省市縣職能相近的黨政群團機關探索合并設立或合署辦公。在市縣探索成立“社會治理工作局”，整合工會、團委、婦聯、宗教、統戰等工作機構及職能；實行大農業體制，整合林業局、農業局、畜牧局、漁業局等機構設置及職能配置。

2.整合“大蓋帽”，推進綜合執法

推動更多領域采取綜合性監管和綜合執法，形成寬職能的監管執法隊伍，把幾個“大蓋帽”合成一個“大蓋帽”，形成監管和執法合力，使監管執法更簡約、更有效。推廣食品藥品執法證全省范圍統一執法經驗，在工商質檢、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等領域內推進綜合執法，構建權責統一、權威高效的行政執法體制。完善行政執法程序，規范執法自由裁量權，打造全省統一的行政執法信息平臺，形成一個機構負責執法、一套目錄劃清邊界、一套機制加強協調的執法監管格局，做到嚴格規范公正文明執法。

3.建立區域協調發展新體制機制

要構建統一權威的“海澄文一體化”“大三亞”兩大經濟圈的決策、執行和協調機制，形成區域發展管控一體化體制機制，創新區域間的轉移支付制度和稅收共享機制，推動區域發展共建共治共享，確保產業布局、重大規劃、重大政策和重大項目等重大事項落地有序和行動統一。建立協調體制的兩種路徑：一是在不改變現行行政區劃體制情況下，省級層面成立一體化工作領導小組（或省政府派出機構），組成部門包括相關市縣、省直有關部門。運用特區立法權，制定有關區域合作的地方性法規，把利益分配、規劃制定、產業布置、項目落地、生態環保等重要事權上收領導小組，強化決策、執行層面的統一和協調。二是探索從現行跨區分治向調整行政區劃統一管理推進。我們建議把陵水、樂東、保亭并入三亞市，把澄邁、文昌并入海口市，把萬寧市、定安縣并入瓊海市，把瓊中、白沙、屯昌并入五指山市，把臨高、東方、昌江并入儋州市，逐步形成“一省五市”的行政區劃格局，破除行政壁壘，把全島當做一個大城市來建設管理。

4.推進機關“大處室”改革，提升編制綜合效能

按照沈曉明省長的批示精神，推進各項工作要多在體制機制上想辦法、下功夫，少在機構編制上動腦筋、做文章。確需調整的要以優化結構的辦法來解決，實行撤一建一，增減平衡。優化省直部門內設機構，推動機構編制資源向重點部門、重點業務處室傾斜，解決機關“忙閑不均”問題。重點推進機關內部“大處室”改革：大力整合內設機構；審批業務內設機構，憑審批事項的減少下放，盡可能精簡調整；優化編制資源，將人員編制向主要業務處室傾斜。

5.深化事業單位改革，提升公益服務質量和水平

事業單位改革不是為了消滅事業單位，而是為了提升事業單位的公共服務供給能力。推動公辦事業單位與主管部門理順關系、去行政化，推進政事分開、事企分開、官辦分開，逐步取消學校、科研院所、醫院等單位的行政級別。完善事業單位法人治理結構，推進中介機構與行政機關、掛靠事業單位脫鉤，推進有條件的事業單位轉為企業或社會組織。建立各類事業單位統一登記管理制度。以政府購買為導向，推進事業單位競爭獲取公共服務，逐步構建企業、社會組織和事業單位多元參與的競爭獲取公共服務市場。黨的十九大報告明確提出“統籌使用各類編制資源，形成科學合理的管理體制”。我們建議以省委黨校（省行政學院、省社會主義學院）開展教師編制統籌作為改革試點，在保持全省黨校系統、行政學院(校)系統、社會主義學院系統教師編制總量不增加的情況下，適當減少市縣黨校、行政學院（校）、社會主義學院的教師編制數，由省委黨校（省行政學院、省社會主義學院）統籌全省黨校系統、行政學院（校）系統和社會主義學院系統主要教育培訓師資的調配，整合教師編制資源，提高全省干部教育培訓的質量和實效，市縣特別是縣（含縣級市）的黨校、行政學校的主要功能轉為管理和服務。

（三）實施政府效能提升工程，加強和優化政府公共服務

1.建立科學激勵約束機制

根據全省主體功能區規劃和增強人民滿意度幸福感安全感為指引，對省直部門、市縣設置分類考核指標，大幅取消市縣GDP考核，嚴格生態環境保護責任。推行綜合考核，整合考核資源，優化考核工作機制，完善考核激勵約束機制。

2.切實增強政府執行力

實施新時代公務員執行力提升工程，創新干部教育培訓，完善實踐鍛煉、崗位交流等制度，全面提升干部隊伍的改革創新、狠抓落實、駕馭風險等本領。抓好“不忘初心、牢記使命”主題教育活動，建立健全容錯糾錯、正向激勵機制，探索行政績效問責制度，鼓勵干部擔當作為，切實提高政府執行力。賦予省級政府及市縣政府更多的自主權，加強權力事項承接能力配套制度建設，確保既能放得下也能接得住。推進強鎮擴權，開展經濟發達鎮行政管理體制改革試點。

3.建立海南省國際營商環境評價制度

開展公共服務質量監測和結果通報，引導提升公共服務質量水平。對接國際標準，借鑒世界銀行、世界經濟論壇和上海自貿區建設的經驗，圍繞開辦企業、辦理施工許可證、獲得電力、登記財產、獲得信貸、保護投資者、交稅、跨境貿易、執行合同、解決破產等指標構建更為國際化、更為全面、更為客觀的海南省國際營商環境評價指標體系。委托獨立第三方開展海南省國際營商環境評價，通過評估推動簡政放權和營商環境改善。

4.深化負面清單、權力清單、責任清單制度建設

以精細化、精準化的思維推進負面清單、權力清單、責任清單的建設，及時開展清單制度改革成效評估，真正做到法無禁止皆可為、法無授權不可為、法有規定必須為。以海南服務貿易創新發展試點為契機，全面實施市場準入前國民待遇加負面清單，在推動服務業開放和創新市場準入制度方面取得新突破。

5.推廣政府購買服務和PPP模式

推進非基本公共服務市場化改革，引入競爭機制，擴大購買服務。謀劃海南中長期政府購買公共服務規劃，明確政府購買的目標、原則、范圍、規模及保障措施。加大對教育、就業、殘疾人服務、青少年事務、婦女兒童事務、生態保護、環境治理、防災減災、經貿展覽等公共服務購買力度。有序推進政府和社會資本合作，在政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目積極推進PPP模式，在棚戶區改革、特色小鎮建設和美麗鄉村建設過程中積極引入PPP模式，增強公共產品和服務供給能力。

6.加大社會組織培育，提高社會組織公共服務供給能力

探索建立社會組織登記“負面清單”管理制度，除政治法律類、宗教類、境外非政府組織在華設立代表機構等國家明確需要前置性審批以外，其他社會組織可向民政部門直接登記注冊。探索創立社會組織孵化器或孵化園，簡化免稅和捐贈前扣除資格的認定程序，支持社會組織參與承接政府服務，拓展社會組織成長空間，提升社會組織成活率。探索建立社會組織信用信息公示系統，做好評估督查制度，使社會組織運行更公開、更透明。鼓勵和支持全國性社會組織進入海南，參與承接和發展全省公共服務。