鄉鎮政府在農村公共產品供給中的公共性與自利性的表象與選擇

溫翔慧

摘要：鄉鎮政府是政權的末梢，是連接鄉村群眾和政權的關鍵節點，是直接面對轄區民眾的政府。鄉鎮政府比上級政府更加了解該轄區農村公共產品的供給情況和居民的實際需求，利用這些信息優勢，鄉鎮政府更容易制訂符合該轄區社會經濟發展的農村公共產品供給方案。大部分農村地區存在公共產品供給總量不足、質量差、結構不合理等問題。鄉鎮政府是農村公共產品的直接供給者，鄉鎮政府的行為選擇會直接或間接影響農村公共產品的供給水平和該地區經濟社會的發展。本文試圖從鄉鎮政府的公共性和自利性分析鄉鎮政府在農村公共產品中的行為選擇。

關鍵詞：鄉鎮政府 自利性 公共性 農村公共產品

中圖分類號：D630 G270.7 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2018）20-0234-02

一、鄉鎮政府公共性與自利性：事實及其理論闡釋

（一）公共性：鄉鎮政府存在的合法性基礎

學者祝靈君提到；“政府產生的原因是解決居民對公共產品的需求，維護公共利益，實現社會公平。政府運用法律法規、社會福利等手段實現公共利益，進而維護自身合法性。”謝慶奎教授認為：“缺少政府的公共性，政府的合法性就會受到挑戰。政府的合法性問題是指政府本身及其實施的政策法規是否能得到社會成員的普遍認同和繼續支持該政府工作。”鄉鎮政府產生和存在的基礎是提供公共產品，增加社會福利，促進地區的穩定發展，這些因素都體現著公共利益。所以，公共性是鄉鎮政府的根本屬性。

（二）自利性：鄉鎮政府的現實實然

在社會主義市場經濟高速發展的背景下，鄉鎮政府雖然是代表公共利益的直接接觸農民的基層政府，但也存在著自身的利益需求。這種利益需求表現在一是增加鄉鎮政府的財政、權力等能力用以自身組織的擴張和發展；二是謀取鄉鎮政府中小團體的利益發展政治勢力，謀求共同利益；三是鄉鎮政府的工作人員謀求自身在政治前途的發展和薪酬的提高，公務員首先作為一種職業，謀求職業的發展和物質利益的回報是一個社會人的本能反應。“政府的自利性是指政府的行為不僅是為了公共利益，在公共利益的背后也有其對自身利益的追逐。”馬克思曾經說過：“人們為之努力的行為都是為了實現自身的利益。”詹姆斯·麥迪遜這樣解釋人的自利性：“如果社會人都是天使，政府就不會產生了，如果政府中的工作人員都天使，就不需要權力的制衡和監督了。”所以，政府的自利性是客觀存在的，要正確認識和把握政府的自利性。

二、鄉鎮政府在農村公共產品供給中公共性與自利性的表現

（一）鄉鎮政府財政困難與農村公共產品需求急劇增加的矛盾

2006年農業稅廢止后，鄉鎮政府的財政收入主要來源于上級政府的撥款和對工商業的征稅，鄉鎮政府財政拮據，許多鄉鎮政府靠借貸度日。農村義務教育基本普及全國，希望工程大面積建立，農村適齡兒童的上學問題基本得到解決，但是農村教育的質量得不到保證，大多數學歷高或者經驗豐富的老師不愿意到鄉村任教，教學設備也相較于城市落后。新型農村合作醫療制度的逐漸普及和提高，農民的醫療衛生情況得到改善，但是體檢普及率低、對重大疾病的治愈力低等現象依然存在。鄉鎮政府的運作也屬于農村公共產品，在維護農民權益和農村經濟發展上發揮著重要的作用。在財政匱乏的條件下，鄉鎮政府更注重發展自身，而不顧農村地區整體公共福利的增加。面對農民對教育醫療等農村公共產品需求旺盛的現實條件，鄉鎮政府的財政拮據，又把大部分資金用于政府自身機構的運轉和人員編制的擴張，人頭開支大。

（二）鄉鎮政府在“自上而下”的壓力型體制和“自下而上”的需求表達機制的行為選擇

“自上而下”的壓力型體制是指在政府中的上級部門比下級部門擁有更高的權力，上級部門利用權力落差給下級部門布置任務并作為下級政府績效考核的重要指標，下級部門為了自身的發展而運用資源完成上級下達的任務。這個體制的大背景下，鄉鎮政府在提供農村公共產品時優先完成上級政府下達的任務，上級政府的行政命令代替了農民的實際需求，由于上級政府制訂的供給方案具有一致性，并不是為每個農村量身定做，統一標準的農村公共產品供給容易出現需求不高的產品供給過多和需求旺盛的產品沒有得到供給。農民的實際需求沒有得到滿足，沒有切實改變農村經濟社會發展的面貌。

“自下而上”的需求表達機制是指鄉鎮政府在制定農村公共產品供給的措施前廣泛收集民意，聽取民眾的建議，根據民眾的實際需求制訂農村公共產品的供給方案。例如聽證會，建立網絡手段（微信公眾號，郵箱等手段），到農戶家走訪等。利用這些一手資料制定符合本地區經濟和社會發展農村公共產品政策，向上級政府請求審批。在現實操作中，“自下而上”的供給方式操作復雜，增加行政人員的工作量又要應對上級政府的壓力。

在“自上而下”的壓力型體制下，上級政府對下級政府的考核作為其主要領導人政治升遷的主要依據，由于考核機制和政府官員的政治前途掛鉤，鄉鎮政府的重心工作就在于完成上級政府的任務，為自己的政治升遷添加砝碼。從而忽略農民的實際需求。

三、鄉鎮政府在農村公共產品供給中和公共性與自利性的原因分析

（一）鄉鎮政府擁有較大自由裁量權

中央出臺的政策多為宏觀性、原則性、指導性的，鄉鎮政府在落實中央政策時享有較大的自由裁量權，在落實中央政策制定當地政策時，趨向于實現那些能隱蔽實現自身利益的公共利益。在農村公共產品供給中，上級政府為了防止鄉鎮政府工作人員出現不合理的自利性（如尋租、腐敗、貪污等行為）損害轄區人民的利益而對鄉鎮政府的權力和財力進行限制，但是鄉鎮政府是上級政府和居民的連接點，收集信息也較為便捷，具有上級政府不具備的信息優勢，所以上級政府為了更好地提供農村公共產品不得不給鄉鎮政府一定的資源，這在一定程度上助長了鄉鎮政府的權力。鄉鎮政府在與上級政府和轄區居民的博弈中，利用自己的信息優勢和掌握的資源擴張自己的行政權力，其實際的行為選擇中實現公共利益的同時更加關注自身的利益。

（二）不科學合理的考核機制

現存的考核機制中，第一，上級政府對下級政府的考核直接影響到下級政府的發展。鄉鎮政府向轄區居民提供農村公共產品，卻沒有把轄區居民的滿意度加入到考核體制中，把鄉鎮居民置于事外，而考慮上級政府的反饋和建議，這樣的考核機制容易滋生鄉鎮政府的自利性。隨著多中心治理格局的發展，鄉鎮政府的考核機制應該加入轄區居民和社會組織的考核，弱化上級政府的考核，這樣，鄉鎮政府在提供農村公共產品時的工作重心才會更加注重轄區居民的實際需求。第二，對各個鄉鎮政府的考核存在統一化標準，有的鄉鎮農村公共產品基礎差，有的鄉鎮農村公共產品建設呈現標準化、系統化的景象，而對鄉鎮政府的考核卻是用同一尺度標準，這樣鄉鎮政府實際對農村公共產品的改變和提高表現不出來，容易導致鄉鎮政府急功近利的想法，花大量資源在標志性公共產品上，如修建標志性廣場，而不愿意投資那些回報時間長、基礎性建設的農村公共產品。現有的考核機制中，容易誘發鄉鎮政府的機會主義行為，把工作重心放到上級政府的考核指標和顯性因素強的農村公共產品上，而不顧公共利益的最大化目標。

四、鄉鎮政府正確認識和處理處理自利性和公共性的關系

（一）體現人民當家做主的地位，更能充分發揮鄉鎮政府的公共性

鄉鎮政府和社會組織不同，它是在人民授權的基礎上建立的，鄉鎮政府的行為要符合鄉鎮居民的利益，鄉鎮政府產生的原因在于為鄉鎮居民提供公共產品，管理鄉鎮公共事務，所以公共性是鄉鎮政府的根本屬性。鄉鎮政府的行為選擇理論上應該最大限度地體現該轄區居民利益的最大化，鄉鎮政府的工作人員也是該轄區的居民，鄉鎮政府工作人員的合理利益屬于總體的公共性。在提供農村公共產品供給時，鄉鎮政府的行為選擇大多都實現了公共利益，為轄區居民進行道路、水電等公共設施建設；標志性建筑、大廣場的建設也為鄉鎮居民增加了娛樂觀賞等公共福利；但是許多農村居民迫切需求的醫療教育、農業、科技等公共產品沒有得到高質量高效率的落實。鄉鎮政府要更加關注人民當家做主的地位，在制定決策時調查民意，切實落實居民的需求才能最大限度地發揮政府的公共性。

（二）構建恰當的制度體系，使政府的公共性和自利性得到統一

把鄉鎮政府的公共性與自利性統一于恰當的制度設計中，首先要改革和完善鄉鎮政府的績效考核機制和評價體系。把轄區居民的滿意度作為重要的評價指標，績效考核最重要的指標是轄區居民公共利益的最大化，鄉鎮政府的工作重心也會得到轉移，在制定農村公共產品供給決策時也會深入到人民群眾中去，確立人民當家做主的思想地位。其次，鄉鎮政府自身的合理利益和公共利益相統一。

比如鄉鎮政府及其工作人員的酬勞和政治升遷與實現公共利益一致，而不是在制度設計上公共性與自利性背道而馳，這種制度設計使鄉鎮政府及其工作人員在公共性和自利性雙重的激勵下更保質保量地提供公共產品。最后，鄉鎮政府的運行機制要受到監督，監督的主體受到轄區居民、社會組織和其他政府機關的監督，設立舉報機制，對不合理的自利性進行全面打擊。鄉鎮居民的實際需求能得到最大限度的滿足，鄉鎮政府及其工作人員的利益也能得到一定程度的滿足，這樣公共性與自利性統一實現，激發各個主體的活力，使鄉鎮的經濟社會活力得到迸發。

五、結語

農村公共產品供給是一項政府主導（包括鄉鎮政府）的，多種利益主體參與的，范圍廣、內容復雜的系統工程。在中國經濟社會騰飛的背景下，農村公共產品供給仍然存在供給數量少、質量低、供給結構不合理、轄區居民滿意度低等問題。許多學者從公共財政體制、政府職能異化等角度探求原因，這些都具有合理性。但是我認為以前的研究忽視了鄉鎮政府的特性，鄉鎮政府是公共性與自利性相結合的矛盾體。不必諱言，鄉鎮政府有其自身的利益追求，只不過應當約束和規范政府利益，把公共性和自利性統一于恰當的制度設計中。鄉鎮政府在實現公共利益的同時也能實現自身的利益，這將激勵鄉鎮政府自身有效率、負責任地提供農村公共產品。

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[7]曲延春.農村公共產品供給中的政府責任擔當：基于擴大內需視角[J].農業經濟問題，2012（3）：63-69+111. 責任編輯：楊國棟