黨內法規為什么是一種軟法

上海社會科學院法學所研究員

自黨的十八屆四中全會將“形成完備的黨內法規制度體系”作為全面依法治國的目標之一寫進《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》以來，黨內法規即引發了學術界前所未有的關注，相關的研究成果大量涌現。這對于人們了解、認識和把握黨內法規，推進全面從嚴治黨，無疑具有重要意義。然而另一方面，就目前來看，人們對于黨內法規性質的認識顯然還沒有達成一致。這導致很多人將黨內法規與國法混淆在一起，對全面依法治國帶來了不小的負面影響。如何定性黨內法規，已經成為我國全面推進依法治國戰略中亟待解決的問題。

作為我國社會主義法治體系的重要組成部分，黨內法規是一種不同于國家法的法現象，盡管也是法，卻是一種軟法。理論界一般認為，軟法是指那些原則上沒有法律拘束力但有實際效力的行為規則。作為管黨治黨的制度保障，黨內法規完全符合軟法的特征。首先，黨內法規不具有法律約束力，它不是國家法，不以國家強制力為后盾。其次，它具有實際效力，只不過該效力只及于黨員及各級黨組織，且其發揮并不像國家法律那樣依賴于監獄、警察等國家機關。再次，黨內法規是一種行為規則，這種行為規則盡管只針對黨員和各級黨組織，但卻能夠發揮行為規則所應當發揮的作用，使廣大黨員產生同于法規則的敬畏。

法治是規則之治。法治之法既包括作為硬法的國家法，也包括作為軟法的各類規則。國家法與軟法盡管都屬于法治體系，但卻是不同的兩個法體系。國家法是體現國家意志，由國家強制力保障實施的一種社會行為規范。以國家強制力為后盾是國家法的基本特征。而軟法盡管也具有約束力，但卻并不是依賴于國家強制力而產生的約束力。以此為基點，判斷一種社會規范是不是軟法，實際上不能依據這種規范自身約束力的強弱，而是要看這種社會規范約束力產生的根源是否在于國家強制力。凡是以國家強制力作為后盾，依靠國家強制力保證實施的行為規范——無論其在執行過程中有多軟、有多不盡如人意——都是國家法，是與軟法相區別的硬法。反過來，凡是客觀上具有約束力且該約束力的產生不是源自國家強制力的，都屬于軟法。就是說，軟法實際上是對應國家法而提出的一個概念，并不是如其名稱上所顯示的那樣，本身就是一種“軟”的法。從社會治理的實踐來看，盡管軟法被冠以“軟法”之名，但其執行力卻并不一定差，軟法不一定“軟”！而黨內法規就是一種盡管被納入軟法范疇但實際上卻并不“軟”的軟法，是軟法中的“硬法”。

就其對于黨員的要求來說，黨內法規在要求上顯然要高于國家法，在內容上要嚴于國家法。黨員違反黨內法規需要承擔黨紀責任，而這些黨紀責任絲毫不乏嚴厲性，如嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看和開除黨籍等。對于黨員來說，這類責任可能會直接影響其政治生命，其嚴厲程度并不遜于國家法。

黨內法規之所以會成為一種“堅硬的軟法”，其主要原因在于中國共產黨作為國家領導者以及唯一執政黨的特殊政治與法律地位以及全面從嚴治黨的客觀現實需要。然而，盡管黨內法規很“硬”，由于其并不倚賴于國家強制力保障實施，因而并不能被劃入作為國家法的硬法之列，而只能是一種軟法。對黨內法規的這一性質定位，我們必須保持明確且清醒的認識，切忌因為其實施效能的偏硬而誤將其作為國家法，否則會很容易在認識上出現偏差，導致將其混同為國家法。