新時代區域協調發展戰略的內容與機制

◎張可云

黨的十九大報告在論述區域協調發展戰略時，涉及到的空間范圍包括老少邊窮、四大板塊、城市群與城市體系、京津冀與雄安新區、長江經濟帶、資源型地區、邊疆地區以及海洋地區，因此，有不少人將凡是涉及空間的戰略都納入到區域協調發展戰略之中，這是值得商榷的。所謂區域協調發展戰略，是指旨在縮小區域差距并均衡區域發展格局的藍圖性謀劃，是政府調控區域發展的策略與行動指南。

新時代的區域問題與區域協調發展戰略的內容

1.從區域內部與區域之間兩個方面考察

（1）從區域內部看，主要的區域發展問題表現在三個方面：一是貧困落后，可概括為“窮”。實際上，這個問題不僅僅在中西部地區存在，東部地區的環京津貧困帶、海南的五指山地區等也相對落后；二是老化，或稱為蕭條問題，可概括為“老”。2013年出臺的《全國老工業基地調整改造規劃（2013-2022 年）》劃定的老工業城市合計120個，分布在27個省（區、市），其中東北地區27個，中部地區40個，西部地區34個，東部地區19個。可見，老工業基地問題并非東北地區所獨有。三是城市病，或稱膨脹問題，可概括為“堵”。全國大中城市都不同程度存在這一問題，人口與經濟活動過于密集是其產生的主要原因。

（2）從區域之間看，區域發展問題主要表現在兩個方面：一是區域差距明顯。以2017年為例，人均GDP全國為59660元，北京最高，為12.9萬元，貴州最低，為37956元，北京的人均地區生產總值為貴州的3.4倍；GDP增速全國為6.9%，貴州的最高，為10.2%，天津、甘肅的最低，為3.6%，貴州與天津、甘肅的增速差為6.6%。可以說，我國的區域差距長期存在也是一種新常態特征。二是區域間利益矛盾與沖突依然存在，而且表現得比較激烈。改革開放以來，在全國不同區域之間發生了四輪激烈的區域經濟沖突，具體表現為“重復建設→原料大戰→市場封鎖→價格大戰”循環往復。需要注意的是，區域之間的問題與區域內部的問題是相互影響的，“窮”與“老”的存在會導致區域差距難以縮小，區域間矛盾加劇；而區域沖突又會妨礙“窮”“老”與“堵”問題的解決。因此，區域協調發展戰略的發力點應該放在這些區域問題的解決上。

2.完整理解區域協調發展戰略，需要分清主次

要區分“兩主”“三核”與“四從”。所謂“兩主”是指區域發展總體戰略（即西部大開發、東北振興、中部崛起與東部率先）與主體功能區制度，是區域協調發展戰略的主要內容；所謂“三核”是指落后區域、膨脹區域與蕭條區域（即老工業基地），這三者可概括為“窮、堵、老”，是區域協調發展戰略的直接發力點，是政府協調區域發展的核心關注點；所謂“四從”是指四個涉及空間并間接影響區域協調發展戰略目標實現的四個戰略，即新型城鎮化戰略、陸海統籌戰略、全方位對外開放戰略與鄉村振興戰略。

3.區域發展總體戰略必須直面關鍵的區域問題

患“窮”病的區域主要發展精力應該放在由農業社會向工業社會或服務社會轉變上，其目標是盡快步入現代化軌道；患“堵”病的區域主要發展精力應該放在通過產業結構與布局調整吐故納新上，其目標是永葆發展活力；患“老”病的區域主要發展精力應該放在通過轉型或重構以重振昔日雄風上，其目標是恢復往日活力。

區域生命周期與“窮堵老”的成因

不同類型區域的新常態是由其所處的生命周期階段決定的。依據區域生命周期理論，任何一個已步入現代化軌道的區域，都會經歷從年青到成熟再到老年的階段演變過程。處于不同發展階段的區域所面臨的主要問題不同，要素流動形式不完全一樣，不同區域在空間發展格局中所處的競爭地位也不同。將區域生命周期理論與區域病理分析結合起來，可以劃分出四類新常態區域，即現代化前區域、年青區域、成熟區域與老年區域。其中，只有年青區域不存在突出的問題，其他三類區域都存在典型的區域病。

1.現代化前區域是尚未邁入現代化軌道的區域，其典型特征是發展水平較低

從區域內部考察，這類區域的典型特征是經濟結構落后，以農業為主，工作機會少、人民收入水平長期低下，貧困面大、地方財政拮據，政府無力支撐自立發展、資源利用水平很低，發展環境欠佳、科學教育與文化事業不發達，人才缺乏、生態環境欠賬較多，可持續發展能力差等；從區域之間考察，這類區域的典型特征是人才與資本等要素凈流出、主要工業品凈流入。這類區域主要是經濟結構以農業為主的區域、地理位置邊遠的區域以及自然條件較差的區域等。在我國的四大戰略區域中，西部地區整體表現為發展水平較低，但在其他戰略區域也能找到此類區域，如東部地區的海南五指山地區，中部地區的湘西、鄂西、豫西、湘贛地區、太行山地區與鄂豫皖地區，東北地區的大興安嶺貧困山區。這類區域的典型病癥是落后。

2.年青區域是發展活力十足的區域

在全國或全球發展環境變化過程中，這類區域的比較區位優勢突然被發現，大量資本與人才涌入，市場急劇擴張，并因而形成強大的競爭優勢。這類區域往往是那些由于大范圍區域環境變遷或中央決策重視，導致其區位優勢或政策優勢產生了巨大的吸引力因而發展活力十足的區域，是典型的要素凈流入區。在我國四大戰略區域中，東部地區目前的發達城市在發展初期都是年青區域，深圳在20世紀就是一個典型的年青區域，包括雄安新區在內的新批準國家級新區有可能成為新的年青區域。

3.成熟區域是由于發展水平高而對其他區域取得了主宰地位、增長速度趨于穩定的區域

從區域內部考察，這類區域的典型特點是：人口與經濟活動過于集中，負外部性突出；生產與生活成本日益上升，公共服務質量每況愈下；結構趨于老化，發展方向不明確；資源遭到破壞性開發，環境趨于惡化。根據世界區域發展軌跡不難發現，成熟區域有可能陷入蕭條的泥潭之中，即膨脹區域，若不及時調整產業結構與產業布局，難免淪落為蕭條區域。從區域之間考察，這類區域由于在大范圍區域乃至于全國甚至是全球范圍內具有了一定的掌控力，其會向外輸出資本、技術、人才與管理經驗等，而且為了應付其他區域的競爭并克服自身成本高的劣勢，這類區域會在其他區域設立企業的分廠。在我國四大戰略區域中，東部地區整體已經進入成熟階段，中部、西部以及東北地區的較發達城市地區也已經進入成熟階段。這類區域的典型病癥是擁擠。

4.老年區域是優勢喪失殆盡的區域

這類區域經濟結構以傳統的衰退產業為主，經濟停滯不前甚至倒退，因而也稱蕭條區域。從區域內部考察，這類區域的典型特點是：支柱產業落伍，競爭力急劇下降；經濟結構老化，結構轉換乏力；經濟增長速度下降，經濟下滑；新工作機會少，失業率居高不下；人民生活水平逐步下降，人口大量外遷。從區域之間考察，這類區域的技術與產業過時，出現大量企業與人口外流。東北地區是我國老年區域最集中的地區，但如前所述，東部、中部與西部地區同樣存在這類區域。一般而言，一個區域是否進入老年期的判斷標準是其開始工業化的起始時間以及是否存在上述典型特征。工業化肇始時間越早的區域越有可能陷入蕭條。這類區域的典型病癥是老化。

從上述四個階段的分析不難看出，國家經濟新常態絕對不等于區域經濟新常態。從四大戰略區域這個空間尺度分析，西部地區的突出問題是“窮”，東部地區的突出問題是“堵”，東北地區的突出問題是“老”，而中部地區的突出問題是“綜合征”，即兼有“窮”“堵”與“老”三類問題。這是一種概括分析，如果縮小分析的空間尺度，則會發現三類區域病在四大戰略區域都能找到，只是范圍與程度有所不同而已。問題區域的識別，絕對不能以四大戰略區域作為基本空間單元，也不能以省作為基本空間單元。識別落后區域的基本空間單元不能大于縣級行政區，而識別蕭條區域與膨脹區域的基本空間單元不能大于鄉鎮級行政區。可見，目前的區域政策作用識別以縣為基本空間單元的做法需要改進。此外，無論是從理論角度分析還是從發達國家的實踐來看，這三類區域病的治療過程都是漫長的，因而具有長期性特點。認識清楚區域病的空間分布，對于明確統籌區域發展的著力點是十分重要的。

區域協調發展新機制

黨的十九大報告明確指出，“全面深化改革總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”。

1.區域治理是國家治理的重要組成部分

區域管理包括區域統治與區域治理兩種模式。前者是計劃經濟時代采用的模式，特點是不承認地方是獨立的經濟利益主體，用計劃單純自上而下安排地區發展，帶有很強的強制性。后者是市場經濟時代采用的模式，區域發展安排采取自上而下與自下而上相結合的方式，承認地方的獨立利益。比較而言，區域治理是先進的區域管理方式。

2.實現區域協調發展是國家治理能力現代化的必然要求

促進區域協調發展是政府職能，其工作開展可以概括為“一個中心”和“兩個基本點”。“一個中心”是指實現區域協調發展戰略目標，“兩個基本點”是指政府實現區域協調發展的兩個主要工具，即區域規劃和區域政策。迄今為止，我國的區域規劃和區域政策都不夠完善，還有很大的改進空間。區域管理存在的問題可歸納為“四管”，即誰管、管誰、咋管、管效，前兩者是運行體制問題，后兩者是機制問題。目前存在的突出問題是區域管理制度基礎不完善，“四管”問題尚待明確，即中央政府缺乏職能明確統一的區域管理機構（“誰管”問題），缺乏可供區域規劃與區域政策制定利用的統一明確的區域劃分框架（“管誰”問題），缺乏明確的有立法意義的區域政策程序與工具（“咋管”問題），缺乏科學合理的區域規劃與政策評價機制（“管效”問題）。

建立更加有效的區域協調發展新機制，完善區域管理制度基礎是創新區域管理的必要前提與核心內容。完善區域管理制度基礎主要包括合理設置區域管理機構、規范區域政策程序、明確劃分標準區域和識別問題區域框架、確定合理的政策工具、明確規范的區域規劃和區域政策評價安排。其中，合理設置區域管理機構和識別標準區域與問題區域框架是創新區域管理的最基本要求。解決區域問題，需要長期努力。