新時代基本公共服務平臺建設研究

◎張晨

基本公共服務平臺，是指用“平臺”思維來貫徹和定義“基本公共服務范圍和領域”。與新時代呼喚的平臺型政府（平臺型電子政務）相對應的是平臺型的基本公共服務，在“平臺”視野下，基本公共服務結構分為供給方、需求方和供需匹配平臺三個部分。在我國電子政務和基本公共服務平臺建設過程中，從最為初級的“達成一定共識”“逐漸形成一定標準”等物理層面，實現了新定位和新目標——“人民群眾的獲得感”這一跨越式發展。人民群眾是基本公共服務平臺的需求方，如何滿足需求方的基本需要和基本需求，讓“互聯網+”真正實現互聯網、大數據、云計算以及相關科技力量與社會生活的深度融合，是新時代建設基本公共服務平臺的基本要義。

供給的難點與服務的痛點

1.不同平臺的基礎設施建設不均衡

資金等投入力度有強有弱，平臺建設或倉促或遲滯，差異性明顯。有的平臺實現了平臺文化、平臺口號和平臺標識統一，而有的平臺則呈現出信息碎片化、應用條塊化和服務割裂化等問題。

2.海量的基本公共服務數據資源未得到更好運用

不同地區、不同行業領域開放或半開放式地向公眾提供義務教育、公共衛生和基本醫療、基本社會保障、勞動就業、文化體育和民政等基本公共服務內容方面的數據資源，但不同部門之間的協作仍需加強，相關部門的數據領導力仍有待提升，基本公共服務數據的質量、相關性、獲得性以及安全性應該得到切實保障。此外，數據紅利有待釋放，應充分發揮數據平臺運用信息化手段感知社會態勢、暢通溝通渠道、輔助科學決策等方面的作用。

3.存在應用相對分散、便利與安全沖突等問題

不同平臺、不同應用、數據規范和數據端口不一致，導致無法實現數據互通互聯。數據安全始終是重要命題，目前，尚不能做到數據安全與數據便利使用的兼顧。

4.平臺面臨協調發展與統籌發展的雙重難題

比較突出的表現是數據平臺的建設成效目標與受眾的服務體驗結果不一致，服務供給方與服務需求方之間存在阻礙，尚需打通。

5.部分平臺建設華而不實

部分平臺建設技術概念多、產品介紹多、預期功能多，而實際需求少、實際作用少、效能評估少，花費了較多的資金資源和時間，但實際效果并不明顯，有的平臺甚至出現平臺應用假象。

6.不同地區政策推動力度各有不同

有的地區能夠快速有意識地去加緊制定相關政策文件推動平臺建設，而有的地區相關部門尤其是主要領導者還處于錯誤的“平臺觀”和原始的“數據觀”狀態，認為自己部門投入建設的平臺和數據資源應該自己維護、自己使用，與其他部門無關。

7.平臺建設與平臺應用缺乏科學評估

有的重平臺建設、輕平臺應用，有的重平臺應用、缺科學評估，有的假以技術概念替換業務概念、用技術指標描述業務結果、以主觀推定取代工作任務，逃避工作責任。

8.平臺建設與發展路徑須取得進一步共識

爭取科學而統一的規劃、迅速及開創性地推進，是新時代基本公共服務平臺建設的必然要求。

基本公共服務平臺建設實踐

1.注重平臺應用集合，“一平臺、多應用”和“一平臺、全應用”趨勢明顯

要實現基本公共服務平臺“內涵式”發展，必須統一編制網上服務指南標準，精細化指導、明晰化流程，提高基本公共服務數據信息的準確性、時效性和實用性，防止基本公共服務內容空洞化、虛假化，提高基本公共服務方式的完備性、服務事項的覆蓋性、服務指南的準確性和在線服務的交互性，提升受眾的服務體驗和滿意度。在調研和實踐中發現，單一部門提供多項服務要通過多個平臺來完成的現象有所遏制，多應用集合于一個平臺的趨勢明顯，全應用集合于一個平臺的意愿增強。

2.注重建設規范與建設標準，為不同應用的多平臺融合發展做好先期準備

既往不同地方、不同部門和不同行業系統基本公共服務平臺建設與管理規范存在差異、標準不一，平臺具有“割據性”缺少“融合性”。多平臺的服務應用、多元化的服務渠道以及多形態的服務模式，常常出現不同領域的“規范性”與趨于融合的統一標準矛盾的現象。解決好平臺建設與運維的“規范與標準”問題，需要在平臺建設實踐與平臺管理探索中逐步完成。

3.注重數據質量，保證多源頭的數據真實可靠

數據的真實決定了平臺和應用的基本效能。實務中一些平臺應用，其實際應用并不理想，最關鍵、最核心的問題就在于數據質量不高。主要原因一方面是受限于不同的應用要求、多頭的數據來源以及平臺建設數據供給機制，另一方面是數據的數量不夠、范圍不夠、深度不夠、精準度不夠、時效性不夠、專業性不夠、可利用性不夠及表現性不夠。調研中發現，由于數據采集的渠道不同，其數據優劣程度也不同。而數據采集的合法性與數據運用（包括多部門共享）的合法性同樣受到主管責任部門的嚴重關切，相關部門的數據主權觀和數據責任觀彰顯，這也是數據壁壘不能徹底打通的一個重要因素。

4.注重信息基礎設施建設，這是基本公共服務平臺建設的物質載體

有些地方和部門的基本公共服務基礎設施還存在部分重復建設的現象，一些地方和部門在基本公共服務平臺建設方面成本意識淡薄，建設資金使用效率不高，投入產出明顯失調，加重了地方和部門的平臺建設運維資金壓力。基于此，多應用基本公共服務平臺建設要防止“信息化爛尾”和“資金黑洞”現象，科學合理使用財政資金和多元渠道資金，加強平臺建設資金成本意識；有關方面對多應用平臺與統一的信息基礎設施承載互聯所需的技術升級、轉型與相關產品更新換代的資金量預估不足，一刀切式的“推倒重來”現象應當嚴防。

5.注重平臺內部協作機制建設，平臺式工作機制提上日程

鑒于我國平臺建設存在的“老三難”現象（即資源共享難、互通互聯難、業務協同難），基本公共服務平臺在框架擬定、總體方案設計與規劃實施等方面要充分考慮現實的阻礙因素，通過政策支持、資金扶持和工作機制保障等多重措施有力緩解制約、打破束縛，讓基本公共服務平臺建得起來、建得好、用得起來、用得好。平臺內部協作機制不僅是不同部門、不同系統間的商榷協議與分工機制，它還有一個顯著的特征：有賴于云計算等互聯網科技的智能化分工與協作，是科技智慧化的人工與智能融合的協作機制。在調研中發現，平臺內部協作機制是基本公共服務平臺運行的基本依據。

6.注重供給雙方服務與需求的對接，服務模式向“需求為先”轉變

在互聯網技術時代，通過互聯網技術實現需求方的個性化服務要求成為主流趨勢。這個趨勢表明：基本公共服務平臺所提供的服務內容、服務類型等多元服務要求將從“盡其所有”快速轉化為“應有盡有”。互聯網技術驅動的智慧平臺幫助平臺用戶實現各種需求，并且開發出更加豐富多元的人機交互新模式，增進平臺用戶的體驗感。

7.注重一體化建設，通過互聯網科技實現基本公共服務均等化

基本公共服務平臺自身存在于一定的范圍和層級，一站式“互聯網+公共服務”平臺能夠實現跨層級、跨地區、跨部門、跨系統的智慧化協作公共服務，這是未來基本公共服務平臺發展的主流趨勢和主要特征。大數據、云計算等平臺科技讓基本公共服務更加精準、細致和有效。此外，平臺一體化建設也有賴于科技與生活的深度融合，可以說，平臺一體化程度取決于科技與生活相融合的程度，這是基本公共服務平臺建設過程中的一個基本共識。

8.注重平臺效能的發揮和平臺績效的考核評估

在平臺運行過程中，不能缺少對平臺績效的考核與評估。調研中發現，目前平臺績效考核評估已作為一項常規工作開展進行，并制定了配套的考核辦法，但是評估指標還有待進一步完整化、規范化與合理化，相應的指標體系應得以確立并且分級，并且至少在服務方式完備度、服務事項覆蓋度、服務指南準確度和在線服務成熟度四個方面實現基本公共服務的“可達”“可見”“可用”和“可辦”。

9.注重平臺治理，平臺建設與平臺治理同行

伴隨新興互聯網技術應運而生的平臺，是科技時代的產物，也是新生事物。如何防止新興科技帶來的負外部性是平臺建設過程中始終繞不開的命題。所以，平臺建設與平臺治理密不可分。平臺責任部門在擬定平臺基本框架、制定平臺建設規劃和具體實施方案過程中，要時時不忘數據安全與平臺穩定。通過制定不同層級的平臺管理規則，為積極推進平臺治理打下堅實基礎。

新時代基本公共服務平臺建設策略

新時代基本公共服務平臺建設有兩個立意，一是促進全民所享的基本公共服務均等化，二是加快實現國家的基本公共服務現代化。面向“十四五”進行前瞻性地探索與研究，可以從三個方面入手：

1.加快制定“互聯網+公共服務”行動計劃，以平臺建設“標準化”引領基本公共服務現代化

我國基本公共服務平臺建設從初期的“部門牽頭”轉變為“一把手工程”，再逐步向以平臺建設和平臺治理為重要內容的法治化、制度化、專業化、標準化的基本公共服務現代化轉變，并最終實現中國特色的基本公共服務現代化體系。我們在基本公共服務“均等化”到“現代化”之間還有很長的路要走。

2.搭橋鏈接、加快基本公共服務平臺一體化建設，讓繁瑣冗雜的流程和手續在平臺內部消化

盡管有的社區平臺發揮了重要作用，有的地市級平臺架構完善合理，但是我們預判：省級統籌（省級平臺）將成為主流發展趨勢。一體化建設是指省級基本公共服務平臺的一體化，各地應當按照統一規劃和統一標準規范的實施原則，構建集約化的省級基本公共服務互聯網平臺體系，通過整合分散在各部門的信息資源，搭建信息流轉和共享的數據通道，構建無障礙互聯互通的信息流轉模式，通過平臺內部協作機制為跨層級跨地區跨部門協同辦理服務業務提供支持。

3.實現“互聯網+公共服務”與“互聯網+政務服務”聯動效應

新興信息技術不僅成為提升我國政府治理能力的新支撐，也已成為提高基本公共服務水平的新支撐，在通過互聯網技術實現有效社會治理、國家治理的同時，要同步實現高水平的基本公共服務。