提高戶籍人口城鎮化率須調動兩個積極性

◎顧嚴 李爽

戶籍人口城鎮化率滯后于常住人口城鎮化率，被視為我國城鎮化質量偏低的首要問題。目前在城鎮地區常住半年以上人口占總人口的比重——常住人口城鎮化率，我國已經趕超了世界平均水平。然而，擁有城鎮戶籍的人口占總人口的比重——戶籍人口城鎮化率，卻明顯低于常住人口城鎮化率，差距高達十多個百分點。戶籍上不僅附著了大量的公共服務和社會福利，如一些社會保障權利、子女受教育權利等，而且還與不少重要的經濟權利相掛鉤，最突出的是就業權利。這導致大量在城鎮工作和生活的非本地戶籍人口，盡管對所在的城市發展作出了重要貢獻，但無法平等享有與戶籍人口一樣的權益。從這個角度看，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率之間的缺口越大，越說明我國城鎮化的質量亟待提高。

過去一段時期，戶籍制度改革步履蹣跚。為了解決現實存在的權益不平等問題，政策層面開出了“基本公共服務常住人口全覆蓋” 的藥方。不論其是否擁有城鎮戶籍，只要她或他在城鎮地區常住半年以上，辦理了所在城市的居住證明，就可以享受若干重要的基本公共服務項目。在城鎮落戶難的情況下，先給予居住證人口部分公共服務，是一種過渡性安排。以《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》的頒布為標志，新一輪城鎮化政策創新駛入了快車道。國務院及有關部委每年都會出臺措施，深化戶籍制度改革，促進城鎮化質量提高。截至目前，除了極少數超大和特大城市以外，進城落戶的門檻已經很低了。

兩個“不積極”帶來的嚴峻挑戰

當前，在推動戶籍人口城鎮化的工作中，兩個“不積極”的問題凸顯出來：一方面，農民工進城落戶意愿呈整體走低的態勢，落戶限制放開了，政策對象似乎并不領情；另一方面，一些地方政府在吸納新的城市居民落戶上缺乏充分有效激勵，有的甚至設置了隱性門檻，政策末梢傳導不暢。與此同時，由于沒有當地戶籍，農民工在許多城市仍然不能平等享有基本的公共服務和經濟權益。

1.城鄉間推力與拉力轉換，導致轉移人口進城落戶意愿不強

近十余年來開展的數十項問卷調查結果顯示，愿意進城落戶的農民工占比呈總體下降態勢，平均水平從2003年的58%下降到2014年的34%，降幅超過了四成。更為嚴峻的是，10萬人以上的大樣本調查顯示，落戶意愿最高不超過25%，最低不到8%[1]。綜合各項結果不難發現，城鄉之間推力與拉力的轉換是不愿意進城落戶的重要原因。

（1）從城鎮的角度看：一是作為拉力的“高收入”轉換為作為推力的“高成本”，包括高房價、高消費支出等，務工收入增長趕不上生活成本上漲；二是作為拉力的城鎮“高福利”明顯弱化，隨著部分基本公共服務項目覆蓋到常住人口，城鎮戶口不那么“稀罕”了；三是作為拉力的城鎮就業創業和發展機會，在經濟增長下行壓力和產業結構加快調整中，變得不那么穩定。

（2）從農村的角度看：一是土地從推力轉換為拉力，原來的“人多地少養不活人”，變成了承包地、宅基地和集體經濟的預期高收益，同時仍是離開城鎮重回農村的退路和保障；二是新農村建設等反哺“三農”的政策，改善了農村面貌和生產生活條件，形成了新的拉力；三是農村社會保障制度的建立，使廣大農村居民也享有了養老、醫療等待遇，而且這些待遇需要個人支付的負擔比城鎮居民要輕，也產生了一定程度的拉力。

2.財力限制和認識誤區的存在，導致地方吸納人口落戶積極性不高

對于大部分地區來說，由于財力有限而支出責任較大，要給予農業轉移人口完整的市民待遇，存在比較大的資金缺口。通過調研了解到，也有些地方擔心落戶會帶來永久性的財政負擔，一些隱性的負擔會顯性化。

對轉移人口市民化成本及其分擔存在認識誤區。一是只計成本，不算收益，形成思維定式，認為推進市民化就意味著多負擔成本，而沒什么收益，這顯然會對推進市民化工作產生消極的影響。二是高估總成本負擔，回避增量支出的可承受性，既不扣除原來在農村享有公共服務的成本，也不扣除基礎設施投資中由社會力量承擔的部分，造成地方認為市民化是“難以承受之重”的心理負擔甚至是恐慌。三是過于強調基層責任，忽視有效激勵措施，省級政府甚至地市級政府只當“二傳手”，把支出責任完全壓給縣區一級，基層對財政資金缺口的擔心，會導致市民化進程實質性地受阻。

測算表明：農民工進城落戶1億人，將給地方經濟帶來5300多億元收益，給各級財政帶來1600多億元收益，總收益可達7000多億元，而財政實際承擔的增量成本僅有6800多億元，市民化不僅有成本，也有可觀的收益；然而，地方政府將承擔市民化財政成本的97%，而其享有市民化財政收益的份額僅有67%，地方財政的凈損失高達5500多億元，存在明顯的資金缺口；其中，東部地區將承擔絕大部分財政凈損失，占地方凈損失總額的比例高達85%[2]。

加快提高戶籍人口城鎮化率，建議實施三大舉措

黨的十八屆五中全會把“戶籍人口城鎮化率加快提高”列進了“全面建成小康社會新的目標要求”。中央在城市工作會議、城鎮化工作會議及全面深化改革領導小組會議上進行了頂層設計。國務院也集中出臺重要文件，從進一步推進戶籍制度改革、深入推進新型城鎮化建設、實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策等角度，進行了專門部署。黨的十九大報告再次強調，要“加快農業轉移人口市民化”。城鎮化的質量問題，被提升到前所未有的高度。近兩年，受益于戶籍制度改革紅利的釋放，戶籍人口城鎮化率出現了較大幅度提升，其與常住人口城鎮化率的差距有所縮小。然而，按照新世紀以來趨勢推算，到2020年全國戶籍人口城鎮化率可能仍達不到中央要求的45%這一既定目標。為確保戶籍人口城鎮化率加快提高的戰略目標如期實現，針對轉移人口和地方政府這兩個主體積極性不高的問題，筆者提出三點建議：

1.深化農村產權制度改革，消除農民工進城落戶的后顧之憂

（1）盡快明晰農村集體資產產權歸屬，讓農業轉移人口吃下“定心丸”。建議全面開展農村土地確權頒證、集體經濟組織成員權認定和集體資產股份權能改革，在“確權到戶”基礎上進一步實現“確權到人”。修改《農村土地承包法》第26條關于“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方”等條款，依法保障集體經濟組織成員享有的土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權，確保進城落戶不影響其在農村的合法權益。

（2）探索建立農村集體資源使用者付費制度，推進由福利性無償劃撥轉為有償使用。近期建議以宅基地制度改革為核心，采取新老劃斷的辦法，對農民已經合法取得并符合標準的宅基地可以繼續無償使用，對新申請的宅基地按照地理位置、村莊規劃和交通狀況等情況收取不同標準的使用費。此后進一步拓展，對于農村新增人口取得土地和資產的，一律采用市場化購買方式，不再無償分配。

（3）健全農村產權流轉交易和收益分配機制，增強轉移人口“帶資進城”能力。有條件、分階段推進農村產權交易流轉，探索農村宅基地使用權、集體經營性建設用地使用權等市場交易方式，積極發展農村產權抵押融資和評估擔保等服務，以農村信用合作社為主開展農村土地金融業務試點。以土地產權交易為核心，理順國家、集體、個人的增值收益分配關系，確保大部分土地流轉增值收益由村集體及集體經濟組織成員享有。

2.優化保障性住房供應，提供農民工家庭可負擔的穩定住所

（1）采取以租為主的導向，加快將農民工納入城鎮住房保障范圍。將政府保障性住房覆蓋的重點人群，從本地戶籍居民家庭的20%以上，調整為常住居民家庭的20%以上。優先通過租賃方式解決農民工住房需求，全面取消租賃型保障房（公租房和廉租房）申請的戶籍限制。

（2）面向舉家遷移的需求，改善保障房的戶型和區位。合理設計保障性住房的戶型結構，針對舉家遷移、共同居住的需求，調增兩居室、兩室一廳等戶型的比例。根據產業集聚和公共服務設施布局，在農民工家庭日常生活和工作通勤比較便捷的位置選址建設保障性住房。

（3）創新產權持有方式，促進保障房建設資金的長周期平衡。除了對政府須兜底保障的人群只租不售外，對租賃型保障房可以采用先租后購模式，創造條件讓長期租住的農民工家庭擁有房屋的部分產權，同時讓政府回籠一部分建設資金。共有產權的保障房可采取限制轉讓年限、補繳土地出讓金、向政府交納增值收益一定比例的方式上市交易，也可采取封閉管理、只能由政府回購的方式來出售。

3.建立市民化成本收益協調機制，有效激勵流入地政府

（1）加強研究與宣傳，形成對市民化收益的積極認識。從轉移人口對財政稅收、城市建設及產業發展等角度，全面測算市民化的收益；同時借助傳播手段，宣傳轉移人口創造的價值，促進流入地政府正確認識吸納轉移人口進城常住和落戶的好處。

（2）分類推進戶改，把握好居住證改革與落戶的節奏。居住證改革試點工作啟動早、條件成熟的地區，應以長期居住在城鎮、舉家遷移的農民工為重點對象，引導其直接落戶；轉移人口以省內遷移人口為主的，應進一步放寬落戶條件，取消購房投資納稅限制，降低社保和居住年限要求；居住證剛起步的地區，應盡快明確并兌現居住證持有人的公共服務項目。

（3）發揮好引導作用，健全中央和省級財政的獎勵機制。獎勵原則上，重獎居住證持有人享有公共服務較實、進城落戶人口較多的流入地，同時不降低對流出地的轉移支付水平；獎勵方向上，中央財政側重跨省流入地區和中西部省內遷移集中地區，省級財政側重省內跨地市流入地區和欠發達地市內遷移集中地區；獎勵方式上，對財力較弱地區，以資金獎勵、上收事權、增加一般性轉移支付和基建投資為主，對財政可持續能力較強地區，以下放財權、階段性增加地方債發行規模為主。

[1]張翼. 農民工“進城落戶”意愿與中國近期城鎮化道路的選擇. 中國人口科學，2011，（2）.

[2]魏義方，顧嚴. 農業轉移人口市民化：為何地方政府不積極——基于農民工落戶城鎮的成本收益分析. 宏觀經濟研究，2017，（8）.