推進包裝物押金制政策研究

◎中華環境保護基金會押金制政策研究課題組

近年來，低碳、綠色和環保的理念日益深入人心。大眾環保意識的提升促使公眾越來越注重環境質量的改善。黨的十九大報告對“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”作出部署，明確要求“加強固體廢棄物和垃圾處置”，這是黨代會報告中第一次提到這個問題。垃圾強制分類、垃圾減量化勢在必行，而實施包裝物押金制可以為城市垃圾分類與減量、推行綠色發展和創新城市管理模式提供有力支撐。

在不同國家，環境押金制度的名稱及涵義也各不相同。經濟合作與發展組織（OECD）對環境押金制的定義是，對可能引起污染的產品征收押金（收費），當產品回到儲存、處理或循環利用地點時，退還押金[1]。換言之，用戶如果把這些產品或產品的殘留物返還到收集系統，從而使得污染得以避免時，用戶繳納的附加費將被返還[2]。

押金制實施現狀

1.實施情況

包裝物押金制是伴隨著飲料包裝物的大量產生而發展起來的。目前全球已經有40多個國家和地區實行了飲料包裝物的押金制，包括歐盟10個國家，以及美國、加拿大、澳大利亞、以色列、基里巴斯和帕勞等國家。斐濟、關島、特克斯和凱科斯群島、巴巴多斯及西澳大利亞雖然還沒有正式實施，但也通過了包裝物押金制立法。最早通過立法實施押金制的是加拿大的阿爾伯塔省，于1972年通過立法，1973年實施。最近的押金制方案是2016年2月份在立陶宛實施的。

據統計，在已有押金體系保證的前提下，實施包裝物押金制的國家和地區的塑料飲料瓶回收率很快就達到80%以上的平均規范回收再利用率。而且對飲料包裝物設置的押金越高，返還率越高，環境二次污染控制的越好。規范安全的回收使得收集再利用率幾乎等同于回收再利用率。

2.我國塑料飲料瓶回收現狀

目前，我國現有廢棄塑料飲料瓶正規回收處置企業產能利用不足，面臨著嚴重的吃不飽現象。大部分廢棄塑料飲料瓶首先是進入了非正規回收渠道，進而轉手集中于城鄉接合部的“家庭式作坊”等利用體系，其年產量維持在2000-3000噸。一方面，“家庭式作坊”將塑料瓶這類高純度且符合食用級的塑料降級使用，直接將塑料飲料瓶生產為滌綸短纖維，大幅降低了塑料飲料瓶的回用價值。另一方面，“家庭式作坊”幾乎不具備政府頒發的認證執照，缺乏相應的環境污染排放控制設備，這不僅不利于監管，且易造成嚴重的環境二次污染，同時也存在二次利用的安全隱患。

實施包裝物押金制的必要性與可行性

1.押金制實施的必要性

（1）垃圾強制分類、垃圾減量化勢在必行。隨著我國人民生活水平的提高和城鎮化發展進程的加快，產品消費和廢棄量雙雙加速提升，生活垃圾產生量迅速增長。2014年，244個大、中城市生活垃圾產生量為1.68161億噸。2015年，246個大、中城市生活垃圾產生量為1.85640億噸。生活垃圾產生量年增長率超過10%，累積堆存量已達70億噸。在600多個城市中，有2/3面臨著“垃圾圍城”的困境。

2000年6月，建設部選定北京、上海、廣州、南京、深圳、杭州、廈門和桂林八個城市作為垃圾分類收集的試點城市，開展垃圾分類收集的嘗試和探索。十多年來，許多城市也開展了不同形式的垃圾分類收集試點工作，但成效并不明顯。原因主要集中在兩方面，一是垃圾分類監管成本高，難以對居民區違規排放垃圾行為進行有效的追責，居民落實垃圾分類缺少必要的經濟壓力。二是現有垃圾清運體系和再生資源回收體系無法安全有效地承接垃圾分類后續處理功能。傳統再生資源回收體系存在監控管理粗放、回收流向不可控等缺陷，再生資源管理與生活垃圾減量管理未能建立無縫銜接。

2016年6月15日，國家發展和改革委員會辦公廳、住建部辦公廳聯合發文就《垃圾強制分類制度方案（征求意見稿）》征求有關部門和試點城市的意見。2016年12月21日，習近平總書記在中央財經領導小組第十四次會議上強調，普遍推行垃圾分類制度，關系13億多人生活環境改善，關系垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理。要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸及分類處理的垃圾處理系統，形成以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍。2017年3月，《生活垃圾分類制度實施方案》正式頒布實施。

（2）生產者責任延伸制推動企業履行延伸責任。2016年12月25日，國務院辦公廳發布了《生產者責任延伸制度推行方案》（簡稱《方案》），確立了推行生產者責任延伸制度的工作目標，界定了責任延伸范圍和首批推行產品。《方案》將責任延伸的范圍界定為：開展生態設計、使用再生原料、規范回收利用和加強信息公開四個方面，并把電器電子、汽車、鉛酸蓄電池和飲料紙基復合包裝四類產品作為了首批推行范圍。目前，我國大多數城市的垃圾仍然采取的是“混合收集”的模式。大量生產企業在落實生產者責任延伸制時，單純依靠政府補貼作為成本支撐，無法為回收模式提供足夠的長效利益驅動。

實行生產者責任延伸制度，逐步建立和完善押金制，有助于構建完善的廢棄物處置利用長效促進制度體系，補足生態文明體制中廢棄物處置的制度短板，根本目的就是要把老百姓生活中產生的各類廢棄產品處理好、利用好，避免“垃圾圍城”，有效地緩解現階段的資源約束、環境壓力趨緊的矛盾，讓老百姓有獲得感。

包裝物押金制是被理論和實踐證明了在一次性包裝物回收領域有效的低成本的經濟制度，是市場和企業落實生產者責任延伸制的必然選擇。以飲料標準包裝物為主，利用“互聯網+”的新型回收平臺，構建押金制回收體系，實現單一品類低附加值廢棄物的高效安全回收，既可以打開生活垃圾分類回收的突破口，為全品類垃圾安全回收起到良好示范作用，也可以完善生產者責任延伸制度，健全循環經濟發展的市場機制。

2.押金制實施的可行性

（1）生產者責任延伸制度出臺提供了政策保障。面對我國資源短缺、環境污染、生態退化的形勢，黨中央高瞻遠矚，逐步部署循環經濟的發展方式，推動生產責任延伸制度的制定實施。自2005年國務院頒布《關于加快發展循環經濟的若干意見》，首次從國家指導文件層面提出循環經濟的概念以來，我國已初步建立循環經濟法律體系，構建了國家、地方一體的循環經濟發展規劃體系，逐步完善資源循環利用回收體系，推廣綠色消費模式，強化政策和技術支撐，循環經濟發展取得積極成效。

2007年，商務部、國家發改委等六部門發布《再生資源回收管理辦法》，明確商務主管部門為回收行業主管部門；2012年，經國務院同意，建立了由商務部牽頭，22個部門組成的廢舊商品回收體系部際聯席會議制度；2015年中共中央、國務院聯合頒布的《生態文明體制改革總體方案》中，明確提出了“實行生產者責任延伸制度，推動生產者落實廢棄產品回收處理等責任”；2016年發布的《循環發展引領計劃》（征求意見稿）中，提出要完善生產者責任延伸制度相關法律、法規。2016年12月，國務院辦公廳印發了《方案》，對我國生產者責任延伸制度體系的構建作出了全面部署。根據“誰污染誰治理”的原則，利用全生命周期的思維模式，確定了產品生產和銷售的直接受益者應為回收利用過程付費的總體思路。

（2）國外成功經驗提供有益借鑒。再生資源回收利用是實現資源永續利用的重要措施。西方各國積極推進再生資源回收利用，將大量社會生產和消費后廢棄的資源回收再利用，減少對原生資源的開采，提高資源綜合利用水平，其中包裝物押金制度功不可沒。

目前，全球40多個國家、地區已經實施了押金制度。根據OECD所做的調查，通過實施押金制度，主要國家的廢物返還率在40%-90%之間，其中金屬罐的返還率在40%-50%到90%之間變動，塑料飲料容器的返還率超過60%，裝啤酒和軟飲料的玻璃瓶可達90%-100%，總體效果令人滿意。國外推行押金制的成功經驗為我國押金制的推行提供了有益借鑒。

（3）新興回收模式提供有效手段。發達國家的實踐表明，包裝物押金制的實施離不開技術創新與高水平的管理服務。隨著技術進步和管理水平的提高，以及商業模式不斷創新，特別是近兩年積極探索“互聯網+回收”體系，改變了傳統的經營模式，利用APP、網站、微信和400電話等，實現了居民線上交投與回收人員線下回收的深度融合。如自主回收機的應用是物聯網技術與再生資源回收體系相結合的創新，物聯網技術的溯源性在大數據服務的基礎上，降低了人工成本，減少了失誤，提供了更加詳實的決策依據，讓城市固體廢棄物能夠更高端資源化利用。2016年5月印發的《關于推進再生資源回收行業轉型升級的意見》，明確提出我國將推動和引導以“互聯網+回收”的新模式及路徑建設回收體系，支持以廢棄電器電子產品、廢棄飲料瓶等為突破口，在有條件的社區、商場等公共場所試點設立智能型自動回收機。“互聯網+”自主回收機的使用為包裝物押金制的推廣實施提供了有效手段。

（4）公眾環保意識提升提供社會基礎。2015年1月1日施行的新環保法在法律責任章節前，特別加入了“信息公開和公眾參與”一章，規定公民法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利。強化了公眾參與的法律效力，真正體現了監督和參與的環境民主原則。同時，公民監督將進一步促進環保主管部門強化管理，促使企業事業單位和其他生產經營者加強守法行為。

公眾環境權益觀增強、環境公平正義訴求與環境質量改善要求提升，要求政府加大生態環境保護投入，加大污染治理和監管力度，將成為生態環境保護的重要動力。經濟發展水平的提高為民眾爭取友好環境付費意愿提供了經濟基礎，大眾環保意識提升也為包裝物押金制的推廣提供了良好的社會基礎。

[1]經濟合作與發展組織，劉亞明譯. 環境經濟手段應用指南. 中國環境科學出版社，1994.

[2]張世秋，李彬．環境管理中的經濟手段．（OECD環境經濟與政策叢書）．中國環境科學出版社，1996：92．