推動地方立法工作“三同”探析

□翟 峰

2018年9月15日，第二十四次全國地方立法工作座談會在浙江杭州召開。中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長栗戰書出席會議并講話。他強調：“要以習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神為指導，總結改革開放40年來我國立法工作特別是地方立法工作的成就和經驗，推動地方立法工作與時代同步伐、與改革同頻率、與實踐同發展，為完善中國特色社會主義法律體系、推動地方經濟社會發展作出新貢獻。”

通過深入學習栗戰書委員長的講話，并結合自己在縣、市兩級人大常委會踐行、探索人大制度30余年和在市、省兩級人大代表15年任期中多次參與地方人大立法工作的實際體會，筆者認為，栗戰書委員長關于推動地方立法工作“三同”（即推動地方立法工作與時代同步伐、與改革同頻率、與實踐同發展，為完善中國特色社會主義法律體系、推動地方經濟社會發展作出新貢獻）的論述，既是對“改革開放40年來，有立法權的地方人大及其常委會在黨中央和地方黨委領導下，圍繞黨和國家中心工作，以憲法和法律為依據，緊密結合地方實際，積極探索和推進地方立法工作”的一個充分肯定，又是面對“繼續探索創新、開拓進取，推動新時代地方立法工作與時俱進、完善發展”這一新形勢而提出的新要求和作出的新部署。

為什么這樣說呢？筆者認為，通過深入探析栗戰書委員長關于推動地方立法工作“三同”的論述之要義，即可獲得滿意答案。

“一同”即“推動地方立法工作與時代同步伐”。其要義在于：只有“堅持黨對立法工作的領導特別是黨中央的集中統一領導”，地方立法工作才有可能全面實現“放在黨和國家事業發展大局中來謀劃”，也才可能真正推動“新時代地方立法工作與時俱進”。

栗戰書委員長在講話中特別強調：“堅持黨對立法工作的領導特別是黨中央的集中統一領導，是立法工作的重大政治原則，也是做好立法工作的根本保證。”可以說，這一“特別強調”，既是通過總結我國長期艱辛的立法踐行和探索之經驗而得出的，又是對黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央在全面踐行和探索依法治國新理念新思想新戰略中所形成的立法工作重大政治原則的一個深刻闡釋。

事實上亦是如此。改革開放40年來，我國具有立法權的各級人大及其常委會把自覺堅持保證黨對立法工作的領導，作為立法工作重大政治原則。為做到將立法工作放到黨的全局工作中來思考、謀劃，無論是擬定立法計劃、提交審議的法律法規草案，還是立法工作中的重大事項范圍、重大事項程序和法律法規草案修改中的重大問題，具有立法權的各級人大常委會黨組，都及時向同級黨委請示報告，并按照黨委的要求抓好落實。與此同時，同級黨委也為保證和改善黨對立法工作的領導作出了積極努力。尤其是習近平總書記在福建、浙江、上海工作期間，就為此作出了富有成效的踐行和探索。如習近平總書記在浙江主持全面工作期間，對地方立法工作的全方位思考和開創性實踐，即是形成其依法治國新理念新思想新戰略的尤為寶貴的前期踐行和探索。

“問渠哪得清如許，為有源頭活水來。”而這樣的踐行和探索，即構成了與習近平總書記在黨的十八大以來對全面依法治國的理論思考和實踐部署有著內在連貫性和一致性的一個有機整體。

可以說，以習近平同志為核心的黨中央在十八大以來對依法治國新理念新思想新戰略的全面踐行和探索，對于進入新時代的今天更好地堅持黨對立法工作的領導，具有劃時代的重要意義和積極地引導作用！栗戰書委員長在第二十四次全國地方立法工作座談會上的講話中對這段歷史的回顧，就是為了讓更多從事地方立法工作的同志能夠更好地深入領會和把握習近平總書記關于法治、立法等重要論述的形成脈絡，以便從中汲取做好新時代地方立法工作的智慧和力量。故此，作為從事地方立法工作的同志，確有必要結合本地實際，深入學習領會習近平總書記在浙江期間堅持法治、尊重和把握立法規律、推進地方立法工作的好做法好經驗，自覺向總書記看齊、向黨中央看齊，善于運用立法手段解決改革發展穩定中的難點問題，善于運用法治思維和法治方式推動各項工作。

在這里尤其要強調的是，地方立法工作要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，即因習近平新時代中國特色社會主義思想是馬克思主義中國化的最新理論成果，是引領新時代中國特色社會主義的偉大旗幟，是全國各族人民為實現中華民族偉大復興而奮斗的行動指南。黨的十九大和十三屆全國人大一次會議將習近平新時代中國特色社會主義思想確立為必須長期堅持的黨和國家的指導思想，作為與國家立法同屬國家重要政治活動的地方立法，要切實做到以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，立法工作者既需通過深入學習領會而準確把握習近平新時代中國特色社會主義思想，特別是習近平總書記關于全面依法治國及加強立法工作的重要論述，又需通過堅持黨對立法工作的領導特別是黨中央的集中統一領導，切實做到將新時代地方立法工作放在黨和國家事業發展大局中來謀劃，真正實現對新時代地方立法工作與時俱進的切實推動。而要如期實現此愿，堅決落實栗戰書委員長關于“中國特色社會主義進入新時代，地方立法工作必須順應新時代新要求、呼應人民群眾新關切、緊跟黨中央新部署”的指示要求，全面貫徹栗戰書委員長關于“要自覺把地方立法工作放在黨和國家事業發展大局中來謀劃、來推動，充分發揮地方性法規實施性、補充性、探索性功能，繼續探索創新、開拓進取，推動新時代地方立法工作與時俱進、完善發展”的講話精神，就顯得尤為必要和重要。

所以說，“堅持黨對立法工作的領導特別是黨中央的集中統一領導”，即是地方立法工作實現“放在黨和國家事業發展大局中來謀劃”和推動“同新時代與時俱進”之要義所在。

“二同”即“推動地方立法工作與改革同頻率”。其要義在于，只有“堅持立法與改革發展相適應，突出地方特色，不斷提高立法質量”，地方立法工作才有可能真正發揮“人大及其常委會在立法工作中的主導作用”，也才可能“形成工作合力，凝聚各方智慧”。

栗戰書委員長在講話中特別指出：“地方立法是具有中國特色、特征鮮明的制度規范，在改革開放和現代化建設中發揮著重要的、獨特的作用。”可以說，這一“特別指出”，既是在要求我們從事地方立法工作的同志，只有通過深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，特別是習近平總書記關于全面依法治國、加強立法工作的重要論述，才能在堅持黨對立法工作的領導、堅持立法為民、堅持法制統一的前提下進一步做好新時代的地方立法工作，又是在指示我們從事地方立法工作的同志，只有堅持立法與改革發展相適應，突出地方特色，不斷提高立法質量，才能充分發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，并在立法工作中形成“凝聚各方智慧”之合力。

事實的確如此。改革開放40年來，有立法權的地方人大及其常委會在黨中央和地方黨委領導下，通過圍繞黨和國家中心工作，以憲法和法律為依據，緊密結合地方實際，積極探索和推進地方立法工作的實踐，不僅制定出臺了一大批促進地方治理方式轉變和治理能力提升，為各地經濟社會發展提供重要的法治保障的地方性法規，而且為中國特色社會主義法律體系的逐步形成和完善發展積累了許多寶貴經驗，為推動地方經濟社會發展和加強民主法治建設作出了重要貢獻，同時也為地方立法體制不斷完善、立法經驗不斷豐富、立法水平不斷提高，堅持和完善人民代表大會制度，加強地方政權建設和地方人大工作夯實了基礎。

今天，當我們地方立法機構及立法工作者站在歷史新起點上，深入思考地方立法如何順應新時代新要求，履行什么新使命新任務等系列新問題時，確有必要按照栗戰書委員長推動地方立法工作與改革同頻率的指示要求，通過在地方立法工作中堅持立法與改革發展相適應，突出地方特色，不斷提高立法質量，使地方人大及其常委會在地方立法工作中真正形成工作合力，凝聚各方智慧，從而使地方人大及其常委會在地方立法工作中的主導作用能夠得以充分發揮。

“三同”即“推動地方立法工作與實踐同發展”。其要義在于：只有在地方立法工作的實踐中立足于地方發展，“加強生態環境、社會主義核心價值觀、社會民生等重點領域地方立法”，才有可能真正實現“從法治上增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感”。

栗戰書委員長在講話中著重指出：“要加強生態環境、社會主義核心價值觀、社會民生等重點領域地方立法，努力從法治上增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。”可以說，這一“著重指出”，即是在提示我們從事地方立法工作的同志，只有通過深入學習貫徹習近平總書記關于以人民為中心的立法理念，始終堅持把惠民作為其價值取向，做到地方立法工作緊緊圍繞同級黨委決策部署的重點、經濟社會發展的難點、人民群眾關心的熱點展開，才能最大限度地凝聚社會共識，讓最廣大的人民群眾享受到最充分的地方立法之紅利。

黨的十八大以來，許多具有地方立法權的人大及其常委會在這方面已取得了經得起實踐檢驗的實績。如天津市人大常委會遵循2013年習近平總書記視察天津時提出的建設美麗天津要求，緊緊圍繞天津市委實施美麗天津建設一號工程這個中心，不僅先后制定了綠化條例、大氣污染防治條例、水污染防治條例，而且還先后作出了關于批準劃定永久性保護生態區域、實施濕地保護條例等與實施“一號工程”有關的重大決定。又如，廣東省人大常委會近幾年來通過制定和修改省華僑權益保障、法律援助、流動人口服務管理、市場監管等條例，既將恪守以人民為中心的思想和以人為本、立法為民的理念較好地體現到了當地立法工作中，又通過相關領域的立法，從而使中央關于將社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規劃的要求在省域范疇內得到了較為全面地落實。再如，北京市人大常委會遵循2014年和2016年習近平總書記兩次視察北京市的有關重要指示精神，在地方立法工作中尤為注重治理“交通堵、停車亂、養老難”等社會民生重點領域，為建設國際一流的和諧宜居之都做出了積極努力。