甘肅省精準扶貧與新型城鎮化聯動機制研究

李秉文

（甘肅行政學院，甘肅 蘭州 730010）

一、問題的提出

習近平總書記指出：“消除貧困、改善民生、實現共同富裕，是社會主義的本質要求，是我們黨的重要使命。”扶貧脫貧問題和城鄉均衡發展問題不但是區域發展進程中的重大經濟問題，也關系著人民福祉和區域的社會穩定[1]。甘肅省通過“雙聯”扶貧、精準扶貧、產業扶貧等方式使其貧困發生率由2011年的40.5%下降到了2017年的9.6%，在扶貧脫貧方面取得了一定的成績。但是，甘肅省至2017年底，仍然有189萬人口尚未脫貧，仍有52個片區縣、4個插花縣需要摘帽。這些貧困人口近70%集中在六盤山片區、秦巴山片區和藏區三大片區，自然環境惡劣，城鄉不均衡問題、貧困問題、民族問題、生態問題交織，扶貧脫貧問題難度非常大，必須打破常規，從城鄉協同的戰略視角，通過新型城鎮化戰略的推進，發揮城鎮的增長極效應，輻射農村應提升農民的自我發展能力，激活農村的自我發展活力，減少城鎮與鄉村之間的差距。眾志成城地推進脫貧攻堅目標和城鎮化目標的實現[2]。

作為遲發展區域，甘肅省的持續發展始終面臨脆弱資源環境基礎的巨大挑戰，也受到各類資源約束。本文以協同理論、城鄉轉型發展理論為視角，在對甘肅省精準扶貧和城鎮化發展形勢客觀研判的基礎上，系統探討新型城鎮化與精準扶貧的聯動互饋機制，統一認識、統一配置、加強執行力提升，推進協同與溝通程度，在資源的良性流動中實現甘肅省新型城鎮化與精準扶貧的目標。

二、甘肅精準扶貧與新型城鎮化發展形勢研判

（一）精準扶貧形勢研判

近幾年，甘肅省委省政府響應、貫徹中央的精準扶貧戰略，先后在全省范圍內推行了“雙聯”行動、“1236”扶貧攻堅行動、推出“1+17”脫貧攻堅策略，探索走出了一條符合甘肅省地理、文化特色的脫貧攻堅路子，全省貧困人口在2011—2017年期間，每年減少93萬，到2017年底貧困人口僅有189萬人，貧困發生率也由2011年的40.5%降至10%以下（9.6%），走出了一條甘肅特色的精準扶貧脫貧路子。同時，精準扶貧過程中，也暴露出了許多問題。

1.甘肅省貧困發生率高，貧困程度深。雖然2017年各省市的貧困發生率降至9.6%，與全國平均水平相比，仍然高出了6.5個百分點。甘肅省貧困片區縣和“插花型”貧困縣中，近80%的貧困村和近70%的貧困人口集中在六盤山片區、秦巴山片區和藏區。這些地區貧困發生率仍然在40%左右，農民人均純收入僅為甘肅省貧困地區平均水平的一半左右，自然環境惡劣，基礎設施欠缺，貧困代際傳遞比較明顯，扶貧脫貧難度大。即使脫貧，返貧的概率也比較大。

2.甘肅省貧困地區和人口的內生動力和自我發展能力低。甘肅省的貧困人口存在受教育程度低、人力資本投資低、健康水平低等問題，自我發展能力和可持續發展能力都很弱。貧困村市場主體缺失，缺乏產業支撐，集體經濟和民營經濟都很缺乏，內生動力嚴重不足。貧困人口受到見識、能力、技術、資金等多方面因素的制約，自我發展能力欠缺[3]。即使脫貧摘帽，因病、因學等因素導致返貧現象也比較普遍。

3.甘肅省的扶貧政策針對性和有效性不足。從政策制定上看，存在扶貧投入不足，產業發展的特惠政策不足等問題[4]；從對扶貧認識看，一些貧困戶、干部害怕失去優惠政策，存在不愿“脫貧摘帽”的心理。貧困戶對扶貧資金認識不到位，部分人將“扶貧貸款”當做“救貧貸款”，使扶貧資金和項目流于形式；從政策宣傳看，存在社會動員不夠，宣傳力度不足等問題；從政策實施情況看，存在一些扶貧政策落實不到位，扶貧責任主體不明，扶貧項目、資金使用效率不高、監管模糊等問題。

（二）城鎮化發展形勢研判

2017年，甘肅省的城鎮化率達到了46.4%，城市數量和規模不斷擴大，城市品質不斷提升。同時，城鎮化發展過程中，也暴露出了許多問題。

1.城鎮化水平比較低。2000年全國城鎮化率平均水平為36.1%，甘肅僅有24%，低于全國12.1%；到2014年，全國為54.77%，甘肅城鎮化率增長到41.68%，但與全國的差距卻進一步拉大到13.09%。2017年，全國為58.5%，甘肅為46.4%，與全國的差距仍然維持在12%左右。與發達地區和全國平均水平相比，甘肅省的城鎮化水平都比較低。

2.城鎮結構體系不合理。城市體系中各城市基于不同的功能，形成相互補充的城市結構體系[5]。2014年，甘肅省城區人口超過100萬的大城市僅有2個。特大城鎮群只有蘭州、天水、定西群體，大型城鎮群體慶陽、隴西和平涼；城鎮結構體系不健全，結構體現為以中等城鎮群為主，地域分布失衡，不同城鎮人口密度差異巨大，城鎮職能和產業重疊；大城市的集聚效應和輻射效應未能充分體現，不同類型城鎮間的協同效應不顯著。

3.城鎮化與工業化不匹配。發達國家和地區城鎮化發展的經驗反映：城鎮化與工業化同步推進，城鎮化發展速度慢，將使工業化因為市場需求支撐的缺乏而失去發展動力；而工業化發展速度過慢，城鎮化會因為產能供給的缺乏而失去依托。在多數國家的現代化進程中，工業化與城鎮化大體同步，即隨著工業的發展，越來越多的農村農業人口進入城鎮[5]。2014年，甘肅省一、二、三產業的比重結構為 15.4：50：51.4，工業化率為 33.1%，城鎮化率為41.68%，城鎮化率比工業化率高出18.6個百分點。2017年，甘肅省一、二、三產業的比重為 13.85：33.38：52.77，工業化率為 23.05%，城鎮化率為46.4%，城鎮化率比工業化率高出23.3個百分點。城鎮化率遠遠高于工業化率，并呈擴大趨勢，說明甘肅省的城鎮化與工業化不匹配。

三、新型城鎮化與精準扶貧聯動的邏輯分析

（一）協同理論視角下新型城鎮化與精準扶貧聯動的邏輯分析

協同理論主要基于系統思想，探討系統內外部各要素如何實現由無序變為有序，主要體現為自組織原理、伺服原理、協同效應原理。

1.基于自組織原理的分析。自組織原理強調新型城鎮化和精準扶貧各自的內在性和自生性。新型城鎮化和精準扶貧的聯動首先體現在二者各自在一定的外部能量流、信息流和物質流輸入的條件下，在新型城鎮化系統內部和精準扶貧系統內部整合自身資源，進而產生新的有序結構的過程。也就是說，新型城鎮化與精準扶貧聯動效果的評估首先要關注二者各自的經濟、社會、民生等發展效果。

2.基于伺服原理的分析。伺服原理關注系統內部快變量與慢變量之間的關系，認為快變量的發展受到慢變量發展的制約，慢變量決定了系統的整體發展進程。精準扶貧是支撐區域新型城鎮化發展的現實基礎，新型城鎮化發展則是精準扶貧推進的目標和前景。精準扶貧的實效直接體現為農民收入增加，農民收入增加推動消費方式、居住條件的提高，進而推進新型城鎮化的發展。精準扶貧和新型城鎮化發展的推進關鍵是系統內部慢變量的發展。

圖1 2011—2016年甘肅省農村貧困率與城鎮化率

從圖1可以看出，甘肅省的農村貧困率由2011年的40.5%下降到2016年的9.3%，城鎮化率則由2011年的37.2%提升到2016年的44.7%，與全國平均水平相比，推進工作比較慢，二者的工作均處于攻堅階段，二者各自目標能否實現以及能否實現協同發展，直接關系到甘肅省的小康社會實現程度和現代化進程，直接關系到甘肅省整體經濟發展和社會發展程度。

3.基于協同效應原理的分析。城市和鄉村作為區域發展的兩大主體，必須在各自發展的基礎上，實現融合發展，隨著新型城鎮化和精準扶貧戰略的推進，當來自系統內部資源或自我發展要素、系統外部的資源或支持突破質變的臨界值時，城鎮和鄉村之間、精準扶貧和新型城鎮化之間就可能產生協同效應。新型城鎮化主要由建設管理部門負責，精準扶貧主要由扶貧機構負責。但實質上，二者的推進都需要規劃，人力資源和社會保障、財政、民政、統計、環保、交通等多部門合作與聯動，實現各種資源的有序匹配、新型城鎮化和精準扶貧的協同發展。

在推進新型城鎮化發展中，區域應充分利用協同效應理論延伸城鎮與鄉村之間的內在和外在聯系，將新型城鎮化和精準扶貧目標統一，推動城市和農村發展的融會貫通，互相滲透，使其發生協調、同步、互補的效率，推進精準扶貧的實施；通過有效實施精準扶貧，促進三農問題的解決，推動新型城鎮化。

（二）區域發展理論視角下新型城鎮化與精準扶貧聯動的邏輯分析

區域發展理論從非均衡發展和均衡發展兩個視角分析。均衡發展理論從終極目標出發，基于理性觀念和靜態分析方法，將發展問題簡單化，與甘肅省發展的客觀現實差距比較大[6]。非均衡發展是區域發展實現均衡發展的中間過程和有效手段。基于甘肅省的省情、新型城鎮化、精準扶貧的現狀，合理應用非均衡發展理論，對推進甘肅省新型城鎮化和精準扶貧的聯動發展具有現實意義。從非均衡發展看，城市和農村是兩類異質的人類聚落空間，二者的發展能力和資源具有不對稱性。2015年，計算出的甘肅省比較勞動生產率對比系數為0.12，農村的勞動生產率僅是城市勞動生產率的12%，城鄉產出效率差距過大；城鄉居民人均收入比為3.13，農村的人均收入僅是城市人均收入的31.9%，城鄉收入差距過大。精準扶貧的目標在于提高勞動生產率，扶助貧困地區和貧困戶發展生產、提高收入，實現從“脫貧摘帽”到“全面小康”目標，其過程實質上是生產資料、生活資料向農村、農民流動的過程，在資源的流動和整合中打破城鄉的非均衡發展模式。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出了新型城鎮化的目標是實現區域經濟的融合發展和農戶生產生活方式的市民化。新型城鎮化和精準扶貧目標是趨同的，精準扶貧在解決農民、農村貧困問題的同時，也推進了區域農民的城鎮化，實現城鄉均衡發展。

四、甘肅省新型城鎮化與精準扶貧聯動機制構建

城鎮化發展和精準扶貧均涉及區域經濟、社會、生態、民族等多個領域，涉及甘肅省大部分地區的改革發展，必須通盤考慮、系統謀劃，從目標整合、行動保障和效果評估等方面構建聯動機制（見圖 2）。

圖2 新型城鎮化與精準扶貧的聯動機制

（一）目標聯動機制

分割開來看，新型城鎮化發展目標主要體現為城鎮化的質和量的提高、城鎮發展模式更加科學合理、城鎮格局的進一步優化、城市生活和諧宜人、城鎮化的發展和保障體制更趨完善等；精準扶貧戰略目標主要是增收、脫貧、摘帽。

堅持多目標最優化機制，在遵循規劃一體的基礎上，將城鎮化建設和扶貧脫貧工作結合起來。從本質屬性來看，新型城鎮化與精準扶貧兩大戰略可以聚合成四個主要共同點。一是在新發展觀的共享、協調等理念導引下實現區域經濟社會的全面發展；二是通過各種方式，重點發展系統中慢變量，縮小城鄉發展的巨大差距，實現城鄉均衡發展；三是通過要素整合，實現科學利用，發揮綜合優勢和溢出效應；四是聚焦貧困、弱勢群體，加強對特殊人群重點事項的著力解決，實現社會和諧穩定和民生改善。

（二）行動保障聯動機制

通過基礎設施建設、特色產業發展、就業創業、社會保障等方面聯動，實現資源的優化配置。一是基礎設施建設聯動機制。堅持補齊短板、重點突破原則，推動水、電、路、信息等基礎設施城鄉一體化，重點解決信息化、住房、環境治理等制約精準脫貧以及新型城鎮化建設的難點問題；二是特色產業發展聯動機制；立足甘肅省城鄉的資源優勢和生產、生活條件，確立支柱產業、優勢產業、特色產業，形成“互利多贏”的局面，夯實精準脫貧和城鎮化的產業基礎，促進城鄉對接、產業聯合，充分發揮產業發展對帶動就業、實現脫貧、促進城鎮化巨大帶動作用；三是促進就業創業聯動機制。加大農民工技能提升計劃實施的力度和進度，提升貧困人口和進城人員的就業能力和自我發展能力；對于具備創業條件、返鄉創業的，開展實用技術培訓和指導，著力在提升創業能力、推動群體致富上下功夫。優化城鄉創業環境，對“半市民”、“偽市民”、返鄉創業人員在稅收、金融、土地、技術、信息等方面加大支持和保障力度和范圍。大力發展“互聯網+”和物聯網，以“產業扶貧”項目為依托，推動農村特色產業和支柱產業發展，實現創業脫貧摘帽甚至富民目標；四是社會保障聯動機制。社會保障一方面是精準扶貧的兜底工程，同時也是以人為中心的新型城鎮化的支撐工程。加強對城鄉貧困人口和貧困群體在教育、醫療、養老、低保殘疾救助等方面的社會保障制度支持力度，做好進城農民的市民化工作，支撐城鄉人口流動，有效應對社會保障的升級轉換需求。

（三）效果評估聯動機制

基于新型城鎮化與精準扶貧邏輯關系分析，以區域發展理論和協同理論為工具，借鑒新型城鎮化（城鄉一體化）和扶貧績效評價的指標體系，主要從協調發展效果、經濟發展效果、社會發展效果、民生發展效果四方面評價新型城鎮化與精準扶貧聯動效果。一是協調發展效果，主要反映新型城鎮化與精準扶貧聯動狀況下城鄉均衡協調發展和精準扶貧效果，包含城鄉居民可支配收入比、城鄉固定資產投資增長率比、城鄉執業醫師比、城鄉居民恩格爾系數比、城鄉居民消費支出比、比較勞動生產率對比系數等指標；二是經濟發展效果，主要反映新型城鎮化與精準扶貧聯動狀況下區域經濟發展狀況，包含人均GDP、三次產業結構比、非農產業產值比重、非農產業從業人員比重、R＆D經費投入強度、城鎮化率、貧困發生率、財政支農資金比重等指標；三是社會發展效果，反映區域總體社會事業發展的效果，包括6歲以上人口、大專人口比重、平均每萬人大學生數等指標、教育支出占GDP比重、衛生費用支出占GDP比重、社會保障和就業支出占GDP比重、老齡化率等指標；四是民生發展效果，民生發展是新型城鎮化和精準扶貧共同追求的終極目標，包括移動電話普及率、互聯網普及率、人均道路面積、人均綠地面積、森林覆蓋率、空氣質量指數等指標。

近幾年，甘肅省的新型城鎮化與精準扶貧聯動效果評價指標值絕大部分低于全國平均水平，僅有部分指標發展高于全國平均。相對而言，甘肅省新型城鎮化與精準扶貧聯動的民生發展、社會發展效果較高，而協調發展效果和經濟發展效果較低。推進甘肅省精準扶貧與新型城鎮化聯動的根本在于加快建設符合甘肅省省情的現代經濟體系，推進城鄉均衡發展。