行政協議中行政機關行使單方變更權的司法審查

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上海大學法學院

《行政訴訟法》于1990年10月1日施行后，作為一部“民告官”的法律，實施24年來第一次修改，至新法修訂已經時隔二十余年。2015年新施行的《行政訴訟法》以6條修訂條文將原來的75個法條擴充到101條，此次修改內容中對于調解、立案、判決類型及行政區域審理均有較大的變化。是一部可以有效地把“行政權力關進籠子”的法律。隨后最高人民法院于2015年4月27日發布《關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱2015年《司法解釋》)，這兩部新法將行政協議納入受案范圍并且確立了行政協議的法律地位，初步構造行政協議制度的基本框架。行政協議的變更有三種方式：第一，雙方協商變更行政協議；第二，公民、法人其他組織請求行政機關變更；第三，行政機關行使單方變更權來變更。本文探討的是第三種情況，即行政協議在行政主體行使單方變更的行政優益權時，如何對行政主體行使單方變更權的行為進行司法審查。

一、行政協議的概念及特征

2015年《司法解釋》第11條規定：“行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議。”從該條規定中體現出幾個行政協議的特征：第一，行政協議的當事人必須一方為行政機關，另一方為公民、法人或其他組織。第二，行政協議的目的是為了實現公共利益具有公法與私法雙重性質的行政協議此時是偏向公法的；第三，“協商”一詞體現了行政協議的私法性，即協議必須為雙方當事人合意；第四，行政機關享有行政優益權。

二、域外行政協議中行政機關行使單方變更權的司法審查規定

法國作為行政協議制度的開創者，行政協議在實務中運用較多，由于在法國私人權利較為強大，私人利益往往處于強勢有威脅公共利益的可能，所以法國行政法更傾向于保護公共利益。法國行政法以公共利益為價值取向，確立了以行政為本位的行政協議單方變更的制度模式，行政機關可隨時行使單方變更權。德國行政法則以當事人為本位，兼顧行政協議的行政性，強調協議雙方地位的平等。臺灣的行政程序法借鑒了德國模式，在《行政程序法》第一百四十六條及一百四十七條規定，凡有下列情形之一者，行政契約之一方當事人得徑行調整契約內容或請求他方適當調整契約內容：行政機關為防止或除去公益之重大危害；情勢重大變更，非當時所得預料且依原約顯示公平者。

三、我國行政協議中行政機關行使單方變更權的司法審查途徑

我國行政法律對行政機關單方變更行政協議規定較少。《行政訴訟法》第七十八條第二款規定：被告變更、解除本法第十二條第一款第(十一)項規定的協議合法，但未依法給予補償的，人民法院判決給予補償。2015年《司法解釋》第十五條第三款規定：被告因公共利益需要或者其他法定理由單方變更、解除協議，給原告造成損失，判決被告予以補償。

我國對于行政機關單方變更權的司法審查應當根據國情采取偏向德國臺灣模式的中國特色審查。給予雙方當事人較為平等的地位。在行政協議調整方面，如果能遵守雙方合意的本質，都需要經過一方當事人請求調整開始協商，協商不成再作調整，調整不成再依據實體法逐步進行，并且輔以充分的損失補償和行政救濟管道，這樣才能兼顧公益與私益的均衡。關于其司法審查，首先，原告資格僅為行政協議當事人，被告僅為行政機關。法院應當對行政機關單方變更行為作形式審查，審查該單方變更行為是否符合實體法律規定，我國對行政機關單方變更行政協議的實體法律規定并不完善，法院可審查是否符合“公益”要求；行政機關需要承擔舉證責任，向法院舉證其單方變更的行為是合法且必要的；法院應當對其行使權利的正當程序進行審查，例如行政機關是否履行了及時告知、通知當事人、說明理由、聽取當事人陳述與申辯等義務。關于行政賠償和補償的問題，應當依照2015年《司法解釋》第十五條第三款及《行政訴訟法》第七十八條第二款規定審查行政機關是否對協議當事人進行補償。如果有約定，應當按照約定的標準計算。若無約定，原則上可以參照適用民事法律規范的規定。[1]

四、結語

行政協議作為現代政府實現行政管理目標的一種新型手段，在各個國家得到越來越廣泛的應用。堅持以雙方協議取代或者補充單方片面決定，已經成為國際上紛爭解決另外一個種模式。但在實施過程中會出現行政機關優益權異化的現象，也就是行政權利濫用的危機，但由于行政協議制度處于萌芽階段，法律只對其規定了大致框架，具體規定還不夠細化。基于提升行政機關解決沖突與爭議的能力，應當對行政協議作較為細致的規范，學界同時也應當更為深入探討行政協議制度，將行政協議因為法律規范不明確所導致的風險減少到最低程度。

[1]江必新,梁鳳云.新行政訴訟法司法解釋理解與適用[M].北京:中國法制出版社,2015:164～165.