行政公益訴訟實證分析

萬麗 樂至縣人民檢察院 四川樂至 641500

隨著2017年7 月1 日《行政訴訟法》的修改，檢察機關作為行政公益訴訟主體地位最終確立。在前階段試點推進公益訴訟的基礎上，公益訴訟工作正式成為檢察機關的又一項重要職能，進入了全面推進階段。按照2018年3月2日施行的《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規定，基層人民法院管轄第一審行政公益訴訟案件，而民事公益訴訟案件第一審由中級人民法院管轄。相應的，基層檢察院也僅管轄地一審行政公益訴訟案件。

一、基本情況及特點

自2017年7月以來，L縣檢察院共辦理行政公益訴訟案件16件，全部為行政公益訴訟訴前程序案件，包括國有土地使用權出讓領域11件、食品安全領域5件。其中2017辦理國有土地使用權出讓領域案件7件；2018年辦理國有土地使用權出讓領域案件4件、食品安全領域案件5件。案件呈現出如下特點：

（一）案件類型單一。目前所辦的公益訴訟案件均為行政公益訴訟案件，而且全部系訴前程序案件。

（二）涉足的領域單一。16件案件只涉及到國有土地使用權出讓領域和食品安全領域，生態環境和資源保護、國有財產保護等領域存在空白。

（三）案件線索來源單一。16件案件均來自工作中發現，系民行部門窮盡可能摸排線索的結果，發現案件線索耗費的時間、精力占案件辦理全過程的絕大部分。

（四）缺少有影響、人民群眾關心的重點案件。公益訴訟案件辦理效果不唯數量、不唯判決論斷，而是以人民群眾滿意不滿意為標準，目前所辦理的16件案件并非老百姓關注的重點、熱點，因此在群眾中的影響力不大。

二、存在的困難或問題

公益訴訟是一項新生事物，因其相關的法律法規及規定未成體系、群眾知曉度低、行政機關或多或少地存在著 “抵觸”情緒及檢察人員意識和能力不能完全適應等，導致公益訴訟案件辦理困難凸顯。

（一）相關法律法規未成體系，導致公共利益界定難、取證標準難以把握等。針對公益訴訟，《行政訴訟法》、《民事訴訟法》規定較為籠統，《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》只是明確了檢察機關的訴訟主體資格及相關權利義務等，但對公共利益的內涵和外延沒有具體的規定，即未明確生態環境和資源保護、國土資源、食品藥品安全等領域國家利益和社會公共利益受損的主要表現形式，導致實踐中認識不統一，操作困難等。如一些久拖未結問題是部門權責不清造成的，并非行政機關不積極履職，此種情形是否屬于公益訴訟范圍，辦案人員難以把握。

（二）線索摸排難。案源問題是當前開展公益訴訟工作最大的問題，目前樂至檢察院無固定線索來源，發現線索的渠道不暢通，只能依職權去主動發現，同時對線索的評估存在專業知識缺陷、損失結果難以確定，如環境損害難以量化等困境。由于受“不是自己個人的事就不是事”及“多一事不如少一事”等觀念的影響及群眾對公共利益受到侵害理解不到位，導致群眾舉報線索為零，由于與行政機關沒有建立專門的信息共享平臺，不能及時全面發現行政違法信息。

（三）調查取證難。行政公益訴訟成案的前提是行政機關行政行為違法或者不認真履職，導致國家利益、社會公共利益遭受重大損失。行政機關行政行為違法或不履職和損害后果是公益訴訟的成案的必備要件。檢察機關在調查取證過程中必然要面對部分行政機的疑慮、不配合，溝通難等問題；面臨損害結難確定，不好量化問題；面臨鑒定程序、鑒定機構、鑒定費用等問題 以及一些久拖未結案件中牽扯的歷史遺留問題。這些問題客觀上加大了我們調查取證的難度。

三、對策建議

檢察機關開展公益訴訟是幫助政府治理社會難題的一種重要方式，是我們推進法治政府建設不可或缺的重要路徑。

（一）加強法律法規及配套文件建設，明確公益的含義和相關領域公益受到到侵害的具體表現及常見違法行為的取證標準等。最高檢與最高法應共同研究制定配套規范性文件，及時制定檢察機關提起公益訴訟實施細則，建立立案調查核實等配套保障機制，進一步優化公益訴訟程序讓公益訴訟更具針對性，讓公益訴訟更賦戰斗力。

（二）加大宣傳力度，廣辟案源。檢察機關通過應該通過送法進基層、進社區、進學校等方式大力宣傳公益訴訟相關法律法規和相關典型案例，做好以案釋法工作，增強廣大群眾維權意識，一旦發現身邊有公共利益受侵害的情況，及時舉報，提供線索。善于通過媒體報道、環保督察、信訪投訴等發現線索。,利用流動宣傳車、法制宣講團、在電視臺等媒體做專題講座和在鄉鎮集市發放宣傳資料等方式,宣傳民行檢察工作

（三）加強檢察機關與相關職能部門的協作配合，建立公益訴訟大數據平臺。為更有效地保護公共利益，及時全面地獲取線索，應當探索建立公益訴大數據平臺，整合行政機關執法信息、新聞與情、群眾投訴，在生態環境、食品安全等群眾關注的民生領域重點發力。檢察機關應通過與行政機關建立協作機制，明確信息共享、重大情況通報、聯合開展專項行動、聯合進行培訓、進行日常聯絡等事宜，形成檢察機關公正司法與行政機關嚴格執法的良性互動，凝聚保護公益的共識和合力。

（四）加強學習，全面提升公益訴訟履職能力。組織全體檢察人員特別是民行檢察部門人員認真學習修改后民訴法和行訴法、相關司法解釋和規定等，全面領會立法精神，準確掌握法律規定，開展形式多樣的培訓、學習，提高開展公益訴訟的能力和水平。即做到全面準確地做好調查核實，收集固定證據材料，打牢訴前程序的基礎；增強檢察建議內容的針對性和可操作性，做實訴前程序的載體；注重對整改情況的跟進監督，保障訴前程序的效果等等。