改革開放四十年中國農(nóng)村基層協(xié)商民主回顧與展望

羅崇逵 中共忠縣縣委黨校 重慶忠縣 404300

習近平總書記在十九大報告中提到：“發(fā)揮社會主義協(xié)商民主重要作用。要推動協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，統(tǒng)籌推進政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商。加強協(xié)商民主制度建設，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利。”農(nóng)村基層協(xié)商民主作為基層協(xié)商的重要組成部分，對補充基層民主參與方式、完善協(xié)商民主制度、優(yōu)化基層社會治理具有重要作用。回顧改革開放以來我國農(nóng)村基層協(xié)商民主的實踐經(jīng)驗，結(jié)合農(nóng)村實際情況展望今后的發(fā)展方向，對推動我國農(nóng)村基層協(xié)商民主建設，優(yōu)化基層社會治理、完善社會主義協(xié)商民主制度都具有積極作用。

一、農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展歷程

自新中國成立以來，農(nóng)村基層協(xié)商民主順應經(jīng)濟社會發(fā)展，先后經(jīng)歷了醞釀、萌芽、摸索、發(fā)展四個歷史階段，特別是改革開放以來，處于醞釀中的農(nóng)村基層協(xié)商民主開始萌芽，隨著社會經(jīng)濟的深入變革以及國外協(xié)商民主概念的引入推廣，中國的協(xié)商民主不斷經(jīng)歷本土化實踐，發(fā)展出了一系列切實有效的農(nóng)村基層協(xié)商民主模式。通過頂層設計和基層實踐，我國的農(nóng)村基層協(xié)商民主制度不斷完善，基層治理效果越發(fā)明顯。

（一）萌芽階段

黨的十一屆三中全會召開后，農(nóng)村改革如火如荼，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制迅速成為了農(nóng)村生產(chǎn)的重要形式。隨著人民公社逐漸解體，農(nóng)民生產(chǎn)生活自主權(quán)獲得空前擴大，個體或集體訴求也不斷提高，與此相應，人們對農(nóng)村基層社會治理組織和制度需求也日益迫切。在這種情況下，為協(xié)調(diào)公共事務，解決鄰里矛盾，農(nóng)村基層開始尋求一些自發(fā)的基層社會治理途徑，如制定村規(guī)民約、尋求村中有名望的中間人從中協(xié)調(diào)等方式相繼出現(xiàn)。82年憲法明確了在農(nóng)村按居民居住地區(qū)設立群眾性自治組織，到1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的出臺，從法律上確立了在農(nóng)村基層建立直接的民主制度。至此，我國逐漸確立和完善了農(nóng)村基層自治的法律和制度，協(xié)商民主有了適合發(fā)展的土壤，農(nóng)村基層協(xié)商民主開始萌芽。

（二）摸索階段

1998年11月，《中華人民共和國村民委員會組織法》的出臺標志著村民自治正式全面進入法制化和制度化階段。同期，西方的協(xié)商民主概念也被引入中國，經(jīng)過學術(shù)界的吸收、介紹和推廣，中國的農(nóng)村基層協(xié)商民主具備了理論依據(jù)和實踐基礎，其發(fā)展逐漸步入正軌。浙江溫嶺的“民主懇談會”最早被作為中國特色協(xié)商民主的形式，經(jīng)提煉總結(jié)，其經(jīng)驗被推廣全國。其它諸如“村民民主評議會”、“民主議事會”等協(xié)商民主形式也相繼出現(xiàn)。這一時期，在借鑒先進經(jīng)驗的基礎上，結(jié)合自身實際，探索出一些協(xié)商民主制度流程，總結(jié)出一些協(xié)商經(jīng)驗，我國的農(nóng)村基層協(xié)商民主摸索前進。

（三）發(fā)展階段

中共中央于2006年印發(fā)的《關于加強人民政協(xié)工作的意見》，開始對我國的協(xié)商民主進行了明確定位，并通過頂層設計指導我國農(nóng)村基層協(xié)商民主的發(fā)展。此后，歷經(jīng)十八大、十九大等重要會議，中央不斷加強政策引領，高度重視基層協(xié)商民主建設。在此過程中，通過完善頂層設計，加強推廣指導，我國的農(nóng)村基層協(xié)商民主制度不斷完善，進入快速發(fā)展時期。

二、農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展經(jīng)驗

改革開放四十年來，隨著經(jīng)濟社會水平的不斷發(fā)展，我國各項事業(yè)都取得了長足進步。與此相應，農(nóng)村基層協(xié)商民主歷經(jīng)萌芽、摸索及發(fā)展階段，在充分吸收國外理論成果的基礎上，通過本土化的創(chuàng)新實踐，不斷總結(jié)、不斷推廣、不斷完善，取得了很多具有中國特色的有益經(jīng)驗。

（一）加強基層黨組織建設

加強黨的領導是確保中國特色社會主義各項事業(yè)不斷發(fā)展的根本保障，是改革開放四十年來我國不斷取得巨大成就的重要經(jīng)驗。“基礎不牢，地動山搖”，基層黨組織建設在基層社會治理中的重要性日益凸顯，其發(fā)揮出強大的凝聚力、戰(zhàn)斗力在確保基層工作順利開展中發(fā)揮著不可替代的作用。在四十年的實踐探索中，農(nóng)村基層協(xié)商民主逐步構(gòu)建起“村級黨組織提議、村兩委商議、村黨員互議、村民或村民代表共議、落實和反饋協(xié)商成果”的主體格局.廣東省社會主義學院學報,2017年第04期]，這種格局一方面保障了群眾合理行使民主權(quán)利、激發(fā)了群眾參與的積極性，另一方面也提升了基層黨組織自身的凝聚力、戰(zhàn)斗力，夯實了黨在農(nóng)村的群眾基礎。因此，不斷有加強基層黨組織建設，打造一支風清氣正、堅強有力的基層領導班子，才能有效推進農(nóng)村基層協(xié)商民主建設穩(wěn)步前進。

（二）多形式實踐農(nóng)村基層協(xié)商民主

經(jīng)濟發(fā)展的不平衡使我國農(nóng)村基層協(xié)商民主的出現(xiàn)有先后之別，文化傳統(tǒng)、基層社會治理的地域性以及協(xié)商民主的具體對象也促使了各地農(nóng)村基層協(xié)商民主差異性發(fā)展。例如民主懇談會、民主評議會、民主議事會、民主聽證會、民主理財會等多種形式的農(nóng)村基層協(xié)商民主模式正是在不同時間、不同地區(qū)、不同對象的基礎上發(fā)展完善。這種尊重地方差異、尊重協(xié)商對象實際情況的基層創(chuàng)新實踐、上層提煉推廣的農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展模式順應了地方差異化發(fā)展的基本規(guī)律，也有利于創(chuàng)新實踐的培養(yǎng)和推廣。在今后的發(fā)展中，也必然遵循這一模式，探索有效的協(xié)商途徑，推廣先進的協(xié)商經(jīng)驗，不斷完善我國農(nóng)村基層協(xié)商民主的實踐形式。

（三）制度化保障農(nóng)村基層協(xié)商民主

加強制度化建設，是確保農(nóng)村基層協(xié)商民主有序開展的重要保障。在黨的十八大和十八屆三中、四中全會上，曾多次提出推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系。通過制度化建設明確協(xié)商對象、協(xié)商內(nèi)容及協(xié)商過程等要素，規(guī)范和確立協(xié)商實施過程，促進了我國農(nóng)村基層協(xié)商民主的持續(xù)健康發(fā)展。例如，重慶開州區(qū)麻柳鄉(xiāng)在總結(jié)工作經(jīng)驗的基礎上，制定出了的“八部工作法”，通過八個民主程序，廣泛聽取村民意見，由全體村民或村民代表會議討論決策，并由村民代表進行管理和監(jiān)督，助推了當?shù)剞r(nóng)村基層協(xié)商民主的制度化、規(guī)范化、程序化開展。經(jīng)過長期實踐總結(jié)，加強制度化建設，是保障農(nóng)村基層協(xié)商民主建設有制可依、有章可循、有規(guī)可守、有序可遵的關鍵所在。

三、農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展展望

經(jīng)過長期的探索實踐，我國農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展取得了長足進步，在解決農(nóng)村具體問題上有一定的實際效果，對基層民主的發(fā)展也起到了推動作用。但由于城市化發(fā)展及基層制度和文化慣性等因素，對我國的農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展帶來諸如群眾參與度不高、協(xié)商程序不規(guī)范、法制保障不健全等問題。只有通過經(jīng)驗總結(jié)及對存在問題梳理明晰，才能把握農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展趨勢，為農(nóng)村基層協(xié)商民主提供方向。

（一）農(nóng)村基層協(xié)商民主平臺化

農(nóng)村及基層協(xié)商民主水平依賴于平臺的搭建。借助當前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，通過加大農(nóng)村建設政策傾斜力度，在改善農(nóng)村經(jīng)濟的同時，為農(nóng)村基層協(xié)商民主搭建物質(zhì)平臺、提供內(nèi)容翔實的政策依據(jù)，轉(zhuǎn)變農(nóng)民群眾價值觀念，提高政治參與意識，是筑牢農(nóng)村及基層協(xié)商民主的基礎性工作。

同時，隨著城鎮(zhèn)化帶來的人口遷移，少數(shù)地方開始為農(nóng)民搭建網(wǎng)絡信息平臺，通過網(wǎng)絡空間凝聚群眾，突破空間和時間的限制參與協(xié)商，各抒己見，推動了農(nóng)村基層協(xié)商民主不斷實踐、不斷發(fā)展。一方面，網(wǎng)絡化信息平臺可以彌補農(nóng)村青壯年外出打工帶來的人口流失，暢通協(xié)商渠道，鼓勵外出人員積極參與家鄉(xiāng)公共事務的協(xié)商治理。另一方面，網(wǎng)絡化信息平臺可以使外出人員更加關心家鄉(xiāng)發(fā)展，積極交流先進經(jīng)驗，提高參與主動權(quán)，激發(fā)協(xié)商活力，將是今后農(nóng)村基層協(xié)商民主探索發(fā)展的新方向。

（二）農(nóng)村基層協(xié)商民主法治化

一方面，是加強農(nóng)村基層協(xié)商民的制度化建設。對農(nóng)村基層自治相關規(guī)定更加明確細化，如“兩委”職責劃分、村民議事會制度更加健全，對農(nóng)村基層協(xié)商民主的啟動、流程、結(jié)果與監(jiān)督做出明確的制度規(guī)定，在依法治國的基本方略下為農(nóng)村基層協(xié)商民主提供法律和制度保障。另一方面，是加強基層的民主監(jiān)督是基層群眾自治的保證，農(nóng)村基層協(xié)商民主的順利運行離不開監(jiān)督制約。這種監(jiān)督制約主要體現(xiàn)在協(xié)商各方主體行使權(quán)力是否合法，協(xié)商程序是否符合規(guī)范，協(xié)商內(nèi)容和結(jié)果是否及時公開等，為協(xié)商公平公正順利進行做法律和制度上的保障。作為村民，監(jiān)督協(xié)商程序和結(jié)果落實，對維護基層自治組織權(quán)威性、保證協(xié)商結(jié)果公平公正起到不可替代的作用。

（三）農(nóng)村基層協(xié)商民主程序化

民主決策是基層群眾自治的關鍵，而完善的村級公共事務的民主決策程序是基層協(xié)商民主科學有效的根本保證。在制定民主決策程序的時候，做到理論結(jié)合實踐，在不斷實踐中找到適合自身發(fā)展的方法。可以借鑒全國范圍內(nèi)好的做法，結(jié)合本地實際，從議題提交、討論流程、成員配額、討論記錄、結(jié)果落實與評價反饋等各個環(huán)節(jié)作出具體規(guī)定，通過實踐不斷改進和完善，最終形成操作規(guī)范、運用簡單、效果實在的民主決策程序。

綜上所述，改革開放四十年來，農(nóng)村基層協(xié)商民主經(jīng)過醞釀、萌芽、摸索和發(fā)展已經(jīng)在中國土壤上生根發(fā)芽，發(fā)展出獨具社會主義特色的民主活動形式。各地協(xié)商民主模式的不斷創(chuàng)新有效助推了農(nóng)村基層開展自我管理、自我教育、自我服務，同時也是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，基層群眾政治意識提高、自身利益訴求渠道增加、積極參與公共事務管理的體現(xiàn)。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不斷推進，農(nóng)民生活水平不斷提高，農(nóng)村基層協(xié)商民主也必然朝著規(guī)范有效的方向不斷完善，與農(nóng)村基層自治相輔相成，最終成為推進基層民主不斷前進的重要形式。