行政訴訟集中管轄制度的利弊
----以貴州模式為例

尉一明 貴州省高級人民法院 貴州貴陽 550081

一、施行行政訴訟集中管轄制度的內因及貴州模式設計簡介

在行政審判實踐中，行政機關作出的行政行為部分存在一定程度的瑕疵，而這些瑕疵在以往的行政訴訟中沒有得到及時有效的糾正，當事人在與審判、行政機關接觸過程中逐漸積累著不信任，逐在后續采取非理性手段或者言論避免今后繼續遭遇不公正對待或爭取獲得公正對待。而貴州省法院系統2015年實行的行政訴訟集中管轄制度的目的就是為解決目前行政審判的主要矛盾即人民日益增長的公正需求與司法權威性、公正性不足之間的矛盾,使行政訴訟去行政化，打破行政區劃的籓籬，增加行政相對人的應訴信心，確保依法獨立公正審理行政案件。

施行基層法院集中管轄和中級法院交叉管轄均為行政訴訟一審案件。其具體做法為基層法院集中管轄，如六盤水市選取中山區、水城縣法院為集中管轄法院（其中中山區人民法院管轄中山區、六枝特區行政一審案件，水城縣人民法院管轄水城縣、盤縣行政一審案件），遵義市選取播州區、習水縣、鳳崗縣、正安縣法院集中管轄（其中播州區人民法院管轄紅花崗區、匯川區、綏陽縣和習水縣行政一審案件；習水縣人民法院管轄赤水市、仁懷市、桐梓縣和播州區行政一審案件；鳳岡縣人民法院管轄湄潭縣、余慶縣和正安縣行政一審案件；正安縣人民法院管轄務川自治縣、道真自治縣和鳳岡縣行政一審案件）；中級法院方面，中級人民法院受理的被告為市、縣（區）級人民政府的一審行政訴訟案件，每年以30件的固定配額，實行異地交叉管轄，將全省劃分為四個司法管轄片區，即貴陽市和遵義市為第一片區，黔南州、黔東南州和銅仁市為第二片區，安順市和黔西南州為第三片區，畢節市和六盤水市為第四片區。采取“兩兩結對”和“推磨”相結合的方式，進行異地交叉管轄。其中有下列情形之一的一審行政訴訟案件不實行異地交叉管轄：（一）原告明確要求由原管轄法院管轄，經釋明仍不愿異地交叉管轄的案件；（二）原告為5人以上的集團訴訟案件；（三）各中級人民法院依法提級管轄原屬其下級人民法院管轄的一審行政訴訟案件；（四）存在維穩因素的其他一審行政訴訟案件。

二、行政訴訟案件集中管轄制度的利弊

行政訴訟集中管轄制度，在提高審判公信力、避免行政干預等方面取得了當事人的贊賞和肯定，其“利”具體如下：

1.提高裁判公信力。按區劃設置的人民法院在實際運行中如人員工資、人事關系、日常運行經費等都需要同級政府保障，抗干擾能力相對較弱，行政訴訟集中管轄后打破了行政區劃的藩籬，突破了人民法院與被訴行政機關的區域對應性，增強了群眾訴訟信心，也有力保障了人民法院依法獨立行使審判權。在筆者調研中，所調研地行政訴訟案件數量大幅上升，如一些歷史遺留問題等進入訴訟程序，同時，行政機關敗訴率提高，群眾對行政審判滿意度也大幅提升。

2.有利于裁判尺度統一，促進依法行政。集中管轄前，一些相近或類似案件因裁判理念不一導致同案不同判，集中管轄后，大量案件集中于少數合議庭更有利于類案裁判結果一致。同時，更便于總結出共性問題，以司法建議或調研等形式向行政機關提出行之有效的建議和措施。

因制度設計的不完善，行政訴訟集中管轄也有不盡如人意的地方，其“弊”具體如下：

1、增加當事人訴訟成本。集中管轄制度實施以后，當事人從居住地到集中管轄地法院距離明顯增加，在一次完整的訴訟活動中當事人需多次往返兩地如立案、庭審、領取判決、上訴等均要往返一次，相對應的增加了當事人交通、食宿等費用。再如行政處罰案件中，當事人對被行政機關處以罰款不服，準備提起訴訟時，發現參加訴訟往返兩地的費用大大超過處罰金額，就決定不起訴，但怨氣未消，有相當一部分當事人覺得“這是政府和法院勾結搞的鬼把戲”，其后果是嚴重損毀人民法院司法為民的形象。

2、訴訟費用退費難。行政訴訟案件案件受理費50元，如準予撤訴需退費25元，但因支出交通費用大于應退費用，當事人不愿退費，且訴訟費退費需承辦法官、分管院領導、財務室等多處簽字才予退費，導致當事人抱怨不滿。

3、浪費行政審判力量，降低審判效率。審判人才決定了審判質量與效率，因歷史原因，行政審判現有人才、儲備人才少，不能承擔起行政類案件數量激增、案情更加復雜、矛盾更為尖銳的現實，同時，集中管轄分流了部分行政審判力量，非集中管轄法院行政庭形同虛設，一人庭大量存在加劇了人才缺乏的矛盾。在各集中管轄法院也存在忙閑不均，因地域差異各集中管轄法院人案比大不同。

4.集中管轄加大行政審判宣傳難度。集中管轄地法院案多人少，很難抽出時間到異地宣傳行政案件相關知識。非集中管轄地法院因長期不接觸行政審判，即不清楚行政案件的發展，也不清楚當事人需要獲取怎樣的行政案件知識。

5.司法建議作用減弱。行政審判有監督行政機關依法履職、依法行政功能，司法建議作為行文行政機關，督促改變錯誤行政行為、修正瑕疵行政行為的有力武器，本應發揮巨大作用。但，因改革后法院地與被訴行政機關分離，法院對司法建議后續執行未能及時監督，行政機關對司法建議置若罔聞，回饋少、不回饋時有發生，錯誤行政行為判決后同樣的會再次出現，司法建議本應發揮的作用沒有發揮。

三、完善行政訴訟案件集中管轄制度的建議

貴州省法院系統現有模式，從改革之初，確實收效頗豐，具有可行性，可隨著時間推移，管轄法院固化，難免會產生負面效應，對其制度應予認可，但還需完善。

1.改變現有集中管轄模式，嘗試相近幾地人民法院相互交叉管轄，不再由一個基層法院管轄數個區縣行政訴訟案件，如貴陽市開陽縣人民法院管轄息烽縣行政一審案件，息烽縣人民法院管轄修文縣行政一審案件，修文縣管轄白云區行政一審案件等等。以此可縮短當事人往返距離，減少當事人參加訴訟負擔，也可以達到避免行政干預的、統一裁判尺度的目的，同時，也能更好的整合行政審判力量，合理利用現有行政審判力量，提高審判效率。

2.在現有模式不變的情況下，加強信息化建設，運用科技手段將集中管轄增加的當事人負擔減至最小。一是加強科技法庭建設，運用鄉鎮法庭分布廣、距離近的優勢，不斷加強視頻同步審理力度，使當事人在當地就可異地開庭。二是開通微信、支付寶等網絡支付方式，方便當事人繳退費。三是，規范法律文書電子領取制度。

3.長期來看，應探索設立跨行政區劃法院管轄行政訴訟案件。《人民法院第四個五年改革綱要》明確提出探索設立跨行政區劃的法院，根據《綱要》要求，建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，建立中國特色社會主義審判權力運行體系，必須從維護國家法制統一、體現司法公正的要求出發，探索建立確保人民法院依法獨立公正行使審判權的司法管轄制度。指出要將鐵路法院改造為跨行政區劃法院，主要審理跨行政區劃案件、重大行政案件、環境資源保護、企業破產、食品藥品安全等易受地方因素影響的案件、跨行政區劃人民檢察院提起公訴的案件和原鐵路法院受理的刑事、民事案件。根據這一精神，廣州已率先試點，開展了跨區劃管轄行政案件改革，按照《最高人民法院關于批準廣東省內鐵路運輸法院集中管轄廣州市行政案件改革試點實施方案的通知》，自2016年1月1日起，廣州市中級人民法院及所屬各區基層人民法院不再受理行政案件。除繼續管轄相關鐵路范圍內的鐵路運輸刑事、民事及執行案件外，廣州鐵路運輸中級法院集中管轄廣州地區二審行政案件和行政賠償案件；廣州鐵路運輸第一法院，集中管轄廣州地區一審行政案件和行政賠償案件，對非訴行政執行案件進行合法性審查；廣州鐵路運輸第二法院（原肇慶鐵路運輸法院），管轄廣州市航空、地鐵、城市軌道、公路運輸類案件。通過2年多的艱苦努力，廣州鐵路兩級法院探索出“兩級區劃、兩個審級”全部行政案件集中管轄的成功經驗。

貴州省在這方面也作了有益的嘗試。特別是2007年貴陽市中級人民法院環境資源審判庭和清鎮市人民法院環境資源審判法庭兩庭成立以來，貴州省對跨流域、跨行政區劃的環境訴訟進行了大量有益的探索，可在此基礎上，建立起一套完備的跨行政區劃行政法院體系，為建立中國特色的跨行政區劃法院審判體系作出應有的貢獻。行政案件跨區域管轄中，結合貴州省情，行政訴訟一審案件在貴州省內設立兩級跨行政區劃法院，既要考慮管轄貴安新區范圍內的各類案件，又要考慮跨行政區劃管轄省內各類行政案件的實際情況，如跨行政區劃法院的地理設計既要結合管轄范圍之內的交通情況、人文風俗、歷史和人員配置等條件設置，又需符合審級管轄、便民利民、繁簡分流等審判實際。

四、結語

行政審判有其特殊性，由于行政審判的被告一方始終是行政機關，由此決定了行政審判與經濟發展、社會穩定的關系十分密切，行政訴訟管轄制度更加需要充分的發展來努力滿足人民群眾的多元司法需求，為全面建成小康社會、建設社會主義現代化強國提供司法服務和保障。行政訴訟集中管轄是一項龐雜且牽一發而動全身的工程，其的完善更需要眼界和膽識，貴州模式的運行探索出了一條道路，但更需宏觀布局，進一步探索和努力。