完善行政強制措施檢察監(jiān)督的幾點建議

嚴鋒 江西省分宜縣檢察院 江西新余 336600

一、行政強制措施檢察監(jiān)督的正當性

一方面，從頂層設計上來說，《決定》表明了檢察機關對涉及公民人身、財產(chǎn)權益采取行政強制措施開展法律監(jiān)督的正當性。中共中央、國務院出臺的《法治政府建設實施綱要（2015——2020年）》明確規(guī)定：檢察機關對在履行職責中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為進行監(jiān)督，行政機關應當積極配合。《意見》也對監(jiān)督的范圍和方式等內(nèi)容進行了具體的規(guī)定。另一方面，從法律層面上看，我國《憲法》第一百三十四條明確規(guī)定：中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關。檢察機關作為法律監(jiān)督機關，從理論上來說，可以對法律在實施過程中出現(xiàn)的任何違法情形進行監(jiān)督。甚至有學者認為，在我國，“法律監(jiān)督權僅指人們檢察院行使的，與檢察權相一致的專門法律監(jiān)督”、“法律監(jiān)督權作為一種國家權力僅能由檢察機關行使”。因此，除檢察機關外，其他有點機關雖然具有部分法律監(jiān)督職能，但不能成為法律監(jiān)督的絕對主體。盡管多年以來，檢察機關的部分法律監(jiān)督權被擱置或虛化了，導致對行政強制措施的監(jiān)督?jīng)]有充分發(fā)揮其應有的效能，但并不能因此否認檢察機關對行政強制措施監(jiān)督和合法性與正當性。

二、行政強制措施檢察監(jiān)督的缺陷

(一)監(jiān)督依據(jù)不足

《決定》對完善對涉及公民人身、財產(chǎn)權益的行政強制措施實行司法監(jiān)督作出了規(guī)定，但就如何進行檢察監(jiān)督并沒有進行明確。在法律層面上，《人民檢察院組織法》第五條對檢察機關的具體職權進行了規(guī)定，但并未賦予檢察機關監(jiān)督行政強制措施的職權。也就是說，該法只是籠統(tǒng)地規(guī)定了人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關，但并沒有對行政機關采取的針對行政相對人涉及人身權、財產(chǎn)權的行政強制措施是否有權進行監(jiān)督，以及如何監(jiān)督等事項作出明確具體的規(guī)定。這就使得檢察機關在對行政強制措施的監(jiān)督上處于很尷尬的位置。

（二）監(jiān)督剛性不夠

《決定》雖然賦予了檢察機關對行政機關違法行使職權和不行使職權的行為進行監(jiān)督糾正的權力，但這一政策性的規(guī)定是原則性的，比較籠統(tǒng)，缺乏可操作性的具體規(guī)則。更關鍵的是，沒有對行政機關不服從監(jiān)督的“后手”機制作出具體的規(guī)定，容易導致該決策流于形式、一紙空文。最高人民檢察院在2009年公布的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》第三條規(guī)定：人民檢察院結合執(zhí)法辦案工作，可以向涉案單位、有個主管機關或者其他有關單位提出檢察建議。實踐中，行政機關“違法設立行政強制措施的種類和方式、違反法定程序采取行政強制措施、濫用行政強制措施、超范圍采取行政強制措施，以及以行政強制措施代替行政處罰”等情形依舊屢見不鮮。

（三）監(jiān)督呈滯后性

根據(jù)我國現(xiàn)行的行政強制法，行政機關采取行政強制措施之前，并不需要向檢察機關進行告知或者備案。因此，檢察機關對行政機關采取行政強制措施的時間、方式、程序等內(nèi)容一無所知，檢察機關對行政強制措施根本無法進行有效的監(jiān)督。正是由于監(jiān)督依據(jù)不足，剛性不夠，現(xiàn)實中，如果出現(xiàn)行政強制措施違法，當事人通常會根據(jù)法律規(guī)定向行政機關提出行政復議或采取訴訟的途徑去解決，而不會寄希望于通過檢察監(jiān)督的途徑來解決。

三、強化行政強制措施檢察監(jiān)督的建議

《決定》指出，要完善檢察監(jiān)督制度，以檢察建議、糾正違法通知書等形式監(jiān)督行政執(zhí)法機關完善內(nèi)部管理制度和糾正行政違法行為。檢察機關要以此為重要契機，建立健全檢察監(jiān)督機制，強化監(jiān)督實效。

(一)補強監(jiān)督依據(jù)

由于《檢察院組織法》缺乏對行政強制措施檢察監(jiān)督的法律規(guī)定，這是檢察機關在監(jiān)督上的“硬傷”。因此，必須在修改后的《檢察院組織法》中對行政強制措施的檢察監(jiān)督作出明確規(guī)定，尤其是對檢察監(jiān)督的程序、方式等基本內(nèi)容作出詳盡的規(guī)定。盡管自2015年7月1日以來，全國人大賦予了檢察機關提起行政公益訴訟的試點工作，并且上升為法律，但適用范圍畢竟有限，只是對損害社會公益類的才可以提起公益訴訟，并沒有將行政強制措施檢察監(jiān)督提起訴訟上升到法律層面。因此，必須通過修改《檢察院組織法》和《行政強制法》等相關法律，將檢察監(jiān)督的監(jiān)督程序和剛性條款寫入法律，才能真正形成監(jiān)督實效。

（二）提高監(jiān)督剛性

行政強制措施檢察監(jiān)督的剛性問題直接關系到該項機制的施行效果，只有解決好此問題，才會真正讓《決定》對該項的規(guī)定決策落地生效。筆者認為，可以從以下兩個方面進行完善：一方面，修改相關法律等規(guī)范性文件。修改《檢察院組織法》、《行政強制法》等有關法律規(guī)定，賦予檢察機關對行政強制措施的監(jiān)督效力，如規(guī)定行政機關采取強制措施時必須將相關情況備案至檢察機關，檢察機關發(fā)出檢察建議后，行政機關必須在一定的時間內(nèi)進行回復等。作為配套，修改《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》，對監(jiān)督相關程序、方式、銜接等內(nèi)容作出詳細的規(guī)定。另一方面，將檢察監(jiān)督與人大執(zhí)法監(jiān)督、監(jiān)察委監(jiān)督等銜接起來，構成立體監(jiān)督網(wǎng)絡，確認行政強制措施違法且行政機關不予糾正的，將視情況追究相關人員乃至主要負責人的責任。

（三）改變監(jiān)督方式

改變當前對行政機關執(zhí)法檢察監(jiān)督的事后監(jiān)督方式，變事后監(jiān)督為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督的同步監(jiān)督方式，變靜態(tài)監(jiān)督為動態(tài)監(jiān)督。通過修改《檢察院組織法》、《行政強制法》等有關法律規(guī)定，將監(jiān)督位置向前延伸。在具體操作層面，如規(guī)定行政機關在對行政相對人立案之后，就應該向檢察機關通報，每一個執(zhí)法節(jié)點都應該納入檢察機關的監(jiān)督視線，檢察機關可以進行實時監(jiān)控。目前，各地行政機關根據(jù)國務院的統(tǒng)一部署，正在開展“雙隨機”、“一公開”工作，檢察機關應該以此為契機，加強與行政機關溝通協(xié)作，及時接入行政執(zhí)法網(wǎng)絡平臺，為今后的執(zhí)法監(jiān)督在同步跟進上打下堅實的基礎和創(chuàng)造良好的環(huán)境。