探究網約車規范之適用性
——以《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》為基礎

潘春青

（上海政法學院，上海 201701）

“網約車從實際上解決了出行難和資源閑置的問題，更重要的是一定程度上解決了就業問題。數據顯示，截至2016年5月底，滴滴為中國17個重點去產能省份提供了388.6萬個就業機會，占這些省份第三產業就業人口的7.8%；其中，來自煤炭鋼鐵等落后產能產業者通過滴滴平臺實現再就業的，占了今年此類產業去產能安置職工人數的60.2%，占中央“十三五”期間煤炭鋼鐵去產能安置員工總計劃的29.4%。”網約車盛行的同時，各種監管漏洞：非正常價格競爭、非法牌照營運、事故后責任承擔等問題相繼發生，如何從制度上處理這些矛盾，穩定社會秩序，網約車規范應運而生。順應時勢的政策并非毫無漏洞，本文從規范文本出發，探究網約車規范條文的適用性。

1 上下級文件實施時間沖突

1.1 發布與實施涵義區別

此處我們探討的是在規范性文件中沒有對生效時間做出明文規定時，發布與實施的區別。根據漢語辭海可知，發布指的是宣布（命令、指示、新聞等），實施指的是用實際行動去落實施行。發布旨在“說”，實施旨在“動”。法律、法規等規范性文件均有涉及發布日期和實施日期的規定，部分規范性文件的發布日期與實施日期是同一天，大多數規范性文件的發布日期與實施日期之間相隔一段時間，之所以這樣設置是在規范性文件實施日期到來之前給公民一段學習、了解、接受的時間，因為法律的目的在于教育而非懲罰。由此引出我們探討的問題，規范性文件在發布日期之后實施日期之前，是否會作為行政機關執法的依據，或者說規范性文件的生效日期是其發布日期還是實施日期？

1.2 《中華人民共和國立法法》依據空白

《中華人民共和國立法法》第十五條規定，可以設定行政許可的內容在上級機關尚未設定行政許可的情況下，下級機關可以依法設定行政許可。第十六條規定在上級機關已經設定行政許可的情形下，下級機關可以在權限內對實施該行政許可作出具體規定。法律條文在此處只是籠統地說可以在設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定，并沒有明文界定何時是設置了行政許可、何時可以作出具體規定，是行政許可內容發布日期還是行政許可內容實施日期，此處《中華人民共和國立法法》是空白的，而網約車規范中又涉及到行政許可內容的規定。但從“對實施該行政許可作出具體規定”中我們可以推斷《立法法》中設定了行政許可的時間是行政許可的實施時間，即行政許可的實施時間為規范性文件的生效時間。

1.3 上下級文件實施時間疑義

交通運輸部、工業和信息化部、公安部等部門聯合發布《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》于2016年07月27日發布，2016年11月01日實施，而貫徹落實其內容的《河南省人民政府辦公廳關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的通知》于2016年08月16日實施，《江蘇省政府辦公廳關于積極穩妥推進我省出租汽車行業改革的通知》于2016年09月08日實施，《陜西省人民政府辦公廳關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的實施意見》于2016年10月10日實施，《四川省人民政府辦公廳關于印發四川省深化出租汽車行業改革方案的通知》于2016年10月18日實施，以上四部地方規范性文件實施日期均在其明文介紹制定依據《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》之前。通過前面的分析，我們知道在法律、法規等規范性文件沒有明確規定其發生效力日期的情況下，實施日期即為其效力發生時間，而以上四部文件的發生效力時間均在其制定依據發生效力之前，該四部文件的法律效力值得我們思考。為落實上級文件而制定的下級文件，其發生效力的日期，是否應為上級文件發生效力之后，若是，已經實施的文件其效力如何，或者已經實施的文件在其實施后其依據實施前其效力如何；若否，其法理依據是什么，此亦是值得我們探究的內容。

1.4 上下級文件時間規定建議

基于以上探討，筆者存在兩方面建議，首先應明確發布日期與實施日期的差異性，確認發布日期為規范性文件的生效日期，抑或實施日期；其次對已經制定的規范性文件的發布日期、實施日期內涵予以校正；最后筆者建議依據上級文件而制定的下級文件，其發生效力的時間應為上級文件發生效力之后，具體到地方對出租汽車規定的規范性文件上，要么其實施日期應在依據文件之后，要么其依據上不應涵蓋其實施之前尚未實施的上級文件。

2 網約車平臺公司經營區域限制

對《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）分析可知，網約車運行過程中主要涉及四個主體，出租汽車行政主管部門、網約車平臺公司、網約車駕駛員、乘客。下面筆者將對四個主體間涉及經營區域的行政許可關系進行探究：

2.1 經營區域界定

網約車平臺公司從事經營應向出租汽車行政主管部門提出申請，《暫行辦法》中對網約車平臺公司經營范圍、經營期限的規定與《公司法》中公司注冊申請時需要明確的信息相交叉，明確且符合公民預期，但經營區域的規定存在疑義。網約車平臺公司從事的是流動性業務，其經營區域如何界定，是網約車平臺駕駛員的工作區域？網約車平臺公司所在區域？還是行政機關規定的經營區域？

（1）若是網約車平臺駕駛員的工作區域，此區域具有非固定性，公司具有營利性，以顧客要求為服務準則，乘客要求駕駛員送其去A市、B市或C市都是合理要求，從公司利益出發，平臺公司不能以不在其經營區域為理由要求駕駛員拒絕接單，駕駛員也不能以不在其經營區域為理由拒絕接單。顯然以網約車平臺駕駛員的工作區域為網約車平臺公司的經營區域具有不確定性，難以實際操作。

（2）若是以網約車平臺公司所在區域為經營區域，這一區域該如何界定，我們可以說網約車平臺公司在煙臺市、山東省、中華人民共和國……《暫行辦法》第四條第三款規定“直轄市、設區的市級或者縣級交通運輸主管部門或人民政府指定的其他出租汽車行政主管部門（以下稱出租汽車行政主管部門）在本級人民政府領導下，負責具體實施網約車管理。”根據規定，是否可以以網約車平臺公司所在的直轄市、設區的市或者縣為經營區域，此是《暫行辦法》中提到的最小行政區域，若以此為經營區域，是否駕駛員只能在此經營區域范圍內接單，亦難以避免前述限制。

（3）若以行政機關規定的經營區域為網約車平臺公司的經營區域，行政機關作為監管者必定會有一個衡量基礎而不是任意規定，既然如此，行政機關的設置標準是什么，是否會與前兩種情況相重合？“出租車市場是滿足消費者出行需求的服務市場。對其的監管，不能不考慮消費者的利益訴求。消費者利益訴求應當成為出租車市場監管的出發點和最終歸宿，出租車市場監管應當從維護消費者利益出發，通過各種監管制度和機制，實現對消費者利益最大限度的維護。”因此，行政機關對其經營區域的設置也應考慮消費者利益訴求。

綜上所述，對于網約車平臺公司，這種以互聯網技術為依托構建服務平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游預約出租汽車服務為經營范圍的公司，其經營區域不應用明文規定的經營區域形式加以約束。

2.2 經營區域規定

《暫行辦法》對網約車平臺公司的經營區域做了明確限制，第二十二條、第三十五條對網約車的經營范圍作了細化，提出了“起訖點”，即網約車超出許可的經營區域的，起訖點一端在許可的經營區域內也是符合規章規定的。若甲在A市辦理了網約車許可，其經營區域為A市內、A市發往全國各地以及全國各地開往A市的線路。而B市開往C市途經A市的線路則不屬于甲網約車平臺公司的經營區域，若按照這一路線行駛是要受到行政處罰的。

此項規定妨礙了網約車經營自主權的行使，根據《暫行辦法》網約車經營需取得《網絡預約出租汽車經營許可證》，網約車需具備《網絡預約出租汽車運輸證》，駕駛員需具有《網絡預約出租汽車駕駛員證》，既然經過了考核符合了規定，為什么在經營區域上仍要加以限制，眾所周知，中國公民駕駛車輛需要通過駕照考試取得駕駛證，且乙在A市取得的駕駛證，可以在B市、C市、D市……中國境內其他區域開車，同樣是經過條件核查，通過資格考核，為什么網約車的駕駛員經營區域卻受到限制，而其他駕駛員的經營區域卻沒有約束。

“根據《德國商法典》第2條，小規模營業者可以自由選擇是否登記為‘商人’，登記為商人的適用商法，不登記的營業者按照民法規范其行為。”據此，有學者認為“作為民事主體的‘民事活動’的經營行為通常應當是較小規模的，有些情況下主要是一種個人或者家庭的必要謀生手段。但無論如何，認為個人從事任何經營行為均須申請政府許可或者領有政府頒發的營業執照的看法，是不符合法律和實際情況的。”網絡是沒有國界的，為與世界接軌，我們應盡量取消部分不必要的行政許可，而不是許可事項越來越細，為促進網約車發展、活躍市場經濟，筆者建議取消網約車對經營區域的限制。

3 城市鄉村網約車規定片面

中國領土由城市和鄉村兩部分組成，《暫行辦法》中有四條規定、五處內容涉及城市規定，卻未涉及鄉村內容，原因為何？此部分我們將重點探討。

3.1 發展公共交通與政府指導價

3.1.1 發展公共交通

《暫行辦法》第三條第一款規定“堅持優先發展城市公共交通、適度發展出租汽車，按照高品質服務、差異化經營的原則，有序發展網約車。”可知此項條文只涉及城市公共交通、城市網約車而對鄉村公共交通、鄉村網約車發展并未談及。條文規定，應優先發展城市公共交通、適度發展出租汽車，若忽略城市二字，我們可以理解，優先發展公共交通，適度發展出租汽車的意義在于首先公共交通便于行政機關管理，而出租汽車因其數量、歸屬、行駛路線等因素在管控上具有一定難度；其次相較于出租汽車，從老百姓角度出發，公共交通的使用更能夠節省出行費用，公共交通的起步價可能是1元、2元、3元，而出租汽車的起步價可能是6元、7元、8元，價格上相差較大，且部分地區超過60歲攜帶老年卡是免交公交車費的，學生、教師等人員其交通費用亦具有一定折扣，而乘坐出租汽車卻沒有這方面優惠；再者，從環境保護角度出發，相同數量乘車人，公共交通的尾氣排放量遠低于出租汽車，因此國家要求優先發展公共交通、適度發展出租汽車是正確選擇。但若加上城市二字，我們不免質疑優先發展城市公共交通、適度發展出租汽車的含義，指的是在城市需要優先發展公共交通，適度發展出租汽車，而在鄉村就不需要優先發展公共交通，即可以優先發展出租汽車、適度發展公共交通或者公共交通和出租汽車可以齊頭并進？又或者因為《暫行辦法》其他條文中沒有涉及此方面鄉村交通的規定，我們是否可以推斷此處的城市包含城市和鄉村。因為我們知道不僅城市里有公共交通、出租汽車，鄉村里也有。究竟此處規定的涵義如何，需要立法機關予以明確。

3.1.2 政府指導價

根據《暫行辦法》第三條第二款規定，城市人民政府認為需要對網約車實行政府指導價的，可以對網約車實習政府指導價。此處規定并未涉及鄉村人民政府，是否指政府指導價權力的行使只有城市政府具有而鄉村政府不具有。若如此，原因何在？是只有城市里的網約車市場才有可能需要政府進行調節價格，而鄉村人民政府不需要？還是鄉村里不存在網約車市場，顯然后一假設肯定不存在，前一假設可能性也較低。抑或此處的城市人民政府是廣義概念包含城市人民政府和鄉村人民政府。對于此處規定的涵義亦需要立法機關予以確定。

3.2 《網絡預約出租汽車運輸證》

《暫行辦法》第十三條第二款規定“城市人民政府對網約車發放《網絡預約出租汽車運輸證》另有規定的，從其規定。”此處僅指出城市人民政府另有規定的，從其規定，若鄉村人民政府另有規定的，仍應按照《暫行辦法》的規定實施？若如此，則我們可以推定城市人民政府文件效力高于鄉村人民政府文件效力，且城市人民政府有關網絡預約出租汽車運輸證的文件效力高于《暫行辦法》。若非如此，是否是僅城市人民政府對網約車發放《網絡預約出租汽車運輸證》另有規定而鄉村人民政府對網約車發放《網絡預約出租汽車運輸證》沒有規定？又或者此處城市人民政府包含城市人民政府和鄉村人民政府？對于此處僅對城市人民政府規定文件進行論述存在疑義，需要有關立法機關予以解釋。

3.3 駕駛員條件與合乘車規定

根據《暫行辦法》第十四條規定，對于從事網約車服務的駕駛員除具備《暫行辦法》第十四條規定的具體條件，還應符合城市人民政府規定的其他條件。網約車并不只存在于城市，為什么駕駛員的條件卻只需要符合城市人民政府的規定，是只有城市人民政府有權力對此項內容進行約束？若如此，為什么鄉村人民政府沒有權力？若非如此，為什么駕駛員的條件不需要符合鄉村人民政府的規定？《暫行辦法》第三十八條規定“私人小客車合乘，也稱為拼車、順風車，按城市人民政府有關規定執行。”與前面論述相同，合乘小客車只需要按城市人民政府有關規定執行，眾所周知，鄉村中存在大量合乘私人小客車的情況，對于這一情況，難道鄉村人民政府沒有相關規定，或者相關規定不夠成熟不能作為網約車依據？關于此項內容也需要相關立法機關加以明確。

4 網約車新規內涵輻射

4.1 網絡新規出臺展望

如前文所述網約車運行過程中主要涉及四個主體，出租汽車行政主管部門、網約車平臺公司、網約車駕駛員、乘客。現實生活中，網約車平臺既可能是現存的出租車公司，即其有能力為駕駛員提供車輛，也有可能是單純的服務平臺，不提供運營的實體性設備，由駕駛員自己提供車輛到平臺公司應聘，如果是后一種情況，網約車平臺公司對駕駛員來說起到的主要是一種宣傳作用，普通的駕駛員、私家車，乘客鮮少了解，而掛靠于平臺公司處，有平臺公司的保障作用，如《暫行辦法》第十六條規定“網約車平臺公司承擔承運人責任，應當保證運營安全，保障乘客合法權益。”出于對網絡平臺公司的信任，乘客會愿意并傾向選擇這一車輛。

“隨著網約車規模擴大，接入平臺私家車的數量快速增長、運營地區增加的同時，網約車平臺對司機和車輛的情況審查不嚴的情況增多，接入車輛良莠不齊，司機背景調查包括犯罪記錄和違章記錄等沒有查實的情況下允許其注冊運營，為日后埋下隱患。”正是因為近年來快的、的的、優步等打車軟件的廣泛使用，為杜絕或防止某些不利于市場競爭、乘客安全、社會穩定現象的發生，使得國家認為有必要對網約車的運用加以規定。基于這一出發點，筆者有理由相信不僅網約車會有規范性文件的出臺，餐飲、住宿、娛樂、家政服務等項目對網絡的依賴性日益加強，為規范網絡行為的公平、公正性，也會有相應規范性文件的出臺。

4.2 網約車新規對象漏洞

根據《暫行辦法》第二條第二款規定，《暫行辦法》只是對以互聯網技術為依托構建服務平臺，提供預約出租汽車服務經營活動的規定，但對于那些停靠在地鐵站、學校門口、商場附近等人流較大區域的私家車的營運活動卻不能依據《暫行辦法》進行規制，究竟是擴大網約車的適用范圍，還是通過其他渠道對固定地點接送乘客的出租車營運活動進行規范仍需有關立法機關進行確認。

4.3 網約車車輛座位受限

根據《暫行辦法》第十二條規定，擬從事網約車經營的車輛必須是7座及以下乘用車，根據這一內容，我們有以下問題，這一座位數量限制標準從何而來，為什么不可以是7座以上車輛；從這一標準中我們是否可以推定網約車指的是網絡預約接送乘客的車輛，而不包含接送貨物的車輛，如果可以通過網絡預約搬送家具、貨物的車輛是否不能以《暫行辦法》作為實施依據。對于網約車服務內容的性質需要立法機關予以規定。

“應當說，對新政的討論和質疑，并非意味著對一項剛剛出臺的政策的顛覆與否定。從政策制定過程看，這其實是一種正常現象。任何一項公共政策制定都牽涉方方面面的利益和與此相關的方案選擇，因此政策制定過程并非一次性博弈，而是階段性的重復博弈過程，構成一種‘政策圓環’（Policy Cycling）。對已有的政策進行評估，通過政策的具體落實和實施進一步評估其有效性和效益，從而進行政策調整，構成政策制定的圓環。因此，這樣的政策討論，不應被當做‘馬后炮’，而是新的政策改進的開始。”我們對網約車新規的多方面探討并非吹毛求疵、惡意詬病，而是以科學嚴謹的態度對規范性文件進行分析與評價。

[1]劉菲菲.滴滴為17個省提供 388.6 萬就業崗位[N].深圳晚報,2016-7-19(A05).

[2]許明月,劉恒科.網約車背景下地方出租車市場法律監管的改革與完善[J].廣東社會科學,2016,(05):249-256.

[3][ 德 ]C.W.卡納里斯.德國商法[M].楊繼譯.法律出版社,2006,53.

[4]王軍.出租汽車經營行政許可之合憲性分析[J].行政法學研究,2016,(02):36-48.

[5]王靜.中國網約車的監管困境及解決[J].行政法學研究,2016,(02):49-59.

[6]王錫鋅.在糾結中前行的網約車改革[J].人民論壇,2016,(s1):63-65.