從美國(guó)在教科文組織的影響力看聯(lián)合國(guó)的現(xiàn)狀與未來(lái)

楊春白雪

（武漢大學(xué)文學(xué)院，湖北武漢 430072）

作為聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)最大的國(guó)際智力合作機(jī)構(gòu)，教科文組織負(fù)責(zé)思考事關(guān)全球局勢(shì)的大方向和大問(wèn)題，是解決全球發(fā)展問(wèn)題不可或缺的靈魂與中樞。然而，它既為各個(gè)國(guó)家共同促進(jìn)文化發(fā)展、維護(hù)世界和平提供了公共平臺(tái)，也在一定歷史時(shí)期內(nèi)為強(qiáng)權(quán)政治所控，深深打上了時(shí)代民族觀念的烙印。本文梳理了美國(guó)在教科文組織中自創(chuàng)立始至今影響力的強(qiáng)弱變化，并從中探討理想主義與現(xiàn)實(shí)主義理論在國(guó)際關(guān)系實(shí)踐中的交鋒，反映出民族觀念與世界一體化趨勢(shì)在國(guó)際舞臺(tái)的起伏消長(zhǎng)。

1 美國(guó)在教科文組織中影響力的變化

美國(guó)在教科文組織中話語(yǔ)權(quán)力的變化受到多重因素的綜合影響，其中組織內(nèi)部成員結(jié)構(gòu)和國(guó)際局勢(shì)的變動(dòng)起著關(guān)鍵作用。教科文組織在成立最初基本上處于美國(guó)的操控之下；七八十年代，隨著美國(guó)在美蘇冷戰(zhàn)中失去優(yōu)勢(shì)地位，第三世界國(guó)家逐漸獲得成員國(guó)地位并在國(guó)際舞臺(tái)上發(fā)聲，教科文組織一定程度上發(fā)揮了獨(dú)立性作用；冷戰(zhàn)結(jié)束，聯(lián)合國(guó)迎來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)，教科文組織在全球范圍內(nèi)發(fā)揮著促進(jìn)教育、科學(xué)、文化發(fā)展的作用，美國(guó)也于2003年重新加入教科文組織。2017年，美國(guó)再次退出教科文組織，掀起國(guó)際社會(huì)又一波瀾。

1.1 1945-1965年，受美國(guó)操控的教科文組織

1945年盟國(guó)教育部長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)了美國(guó)關(guān)于憲章的草案，使教科文組織在機(jī)構(gòu)設(shè)置理念、運(yùn)行模式上一開(kāi)始便帶有強(qiáng)烈的強(qiáng)權(quán)色彩。在1945-1954年間，只有三個(gè)社會(huì)主義國(guó)家加入了該組織，第三世界的許多來(lái)自拉丁美洲的成員國(guó)深受大國(guó)影響。在冷戰(zhàn)局面下，教科文組織成為資本主義意識(shí)形態(tài)輸出地。聯(lián)合國(guó)教科文組織在成立之初的首要任務(wù)是提高傳統(tǒng)的個(gè)體人權(quán)，而美國(guó)借此推動(dòng)了教科文組織揭露蘇聯(lián)違反人權(quán)的工作計(jì)劃；教科文組織也常常被迫卷入國(guó)際政治事件的漩渦中，朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，美國(guó)負(fù)責(zé)公共事務(wù)的官員發(fā)動(dòng)了一場(chǎng)“朝鮮的真相運(yùn)動(dòng)”，聯(lián)合國(guó)教科文組織由此被迫成為動(dòng)員政治事件的主體。1954年后，蘇聯(lián)及許多第三世界國(guó)家加入該組織，造成其成員結(jié)構(gòu)的顯著變化，這一階段教科文組織的議程越來(lái)越多地關(guān)注到蘇聯(lián)及第三世界國(guó)家的利益。

綜上，美國(guó)從建立初期擁有絕對(duì)話語(yǔ)權(quán)到1954年后影響力部分消退，教科文組織內(nèi)部成員結(jié)構(gòu)發(fā)生的巨大變化是主要原因。蘇聯(lián)陣營(yíng)在國(guó)際組織中的崛起，第三世界國(guó)家在該組織中倡導(dǎo)非殖民化思想都預(yù)示著教科文組織走向開(kāi)放的發(fā)展方向。然而總體來(lái)看，政治事件介入多元和開(kāi)放的環(huán)境，這一時(shí)期教科文組織遠(yuǎn)沒(méi)有獲得獨(dú)立自主性。

1.2 1965-1984年，美國(guó)實(shí)質(zhì)性影響力的減退

二十世紀(jì)60-80年代，教科文組織繼續(xù)擴(kuò)大成員國(guó)范圍，調(diào)整成員國(guó)結(jié)構(gòu)，并通過(guò)改革增強(qiáng)教科文組織總干事的權(quán)力和威信，成功爭(zhēng)取到了超過(guò)美國(guó)憲章草案中所規(guī)定的獨(dú)立性和自主性地位。到1974年，教科文組織成員數(shù)已增加至136個(gè)，其中絕大多數(shù)來(lái)自蘇聯(lián)陣營(yíng)和第三世界國(guó)家。1974年，聯(lián)合國(guó)教科文組織以以色列在考古挖掘時(shí)更改了“耶路撒冷的歷史特征”，并且在被占領(lǐng)區(qū)域內(nèi)對(duì)阿拉伯人進(jìn)行“洗腦”為由，將以色列從地區(qū)工作小組中驅(qū)逐出去。以色列的盟友美國(guó)對(duì)教科文組織態(tài)度自此逐漸惡化。為了鞏固美國(guó)在教科文組織中的影響力，美國(guó)要求其為西方國(guó)家提供有效的否決權(quán)，這一提案受挫后，又通過(guò)預(yù)算工具迫使教科文組織進(jìn)行改革。但美國(guó)最終不滿意在教科文組織中的地位，1984年底，里根政府正式結(jié)束了美國(guó)在教科文組織中的會(huì)員國(guó)身份。

在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)危機(jī)和來(lái)自蘇聯(lián)、第三世界等國(guó)際勢(shì)力的壓力下，美國(guó)分身乏術(shù)，無(wú)力繼續(xù)支撐其在教科文組織中的霸權(quán)地位，不能實(shí)質(zhì)性地改變其議程和意愿，也無(wú)法阻止美國(guó)反對(duì)的議案的通過(guò)。由此可見(jiàn)，美國(guó)慣用的通過(guò)經(jīng)濟(jì)外交獲得支持手段在這一年代不能有效發(fā)揮作用，國(guó)際力量對(duì)比發(fā)生了細(xì)微的變化，多極化趨勢(shì)正在凸顯。

1.3 2003年至今，美國(guó)的重新加入和再次退出

東歐劇變、蘇聯(lián)解體后，兩極格局瓦解，人類(lèi)進(jìn)入了和平發(fā)展的時(shí)代，而聯(lián)合國(guó)也在國(guó)際局勢(shì)的動(dòng)蕩中迎來(lái)了自身發(fā)展的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。教科文組織在其內(nèi)部經(jīng)歷了一些卓有成效的改革后，在世界遺產(chǎn)、教育和人權(quán)問(wèn)題上逐漸發(fā)揮著不可替代的作用。在這樣的形勢(shì)下，美國(guó)意識(shí)到教育和文化在其反恐戰(zhàn)中的重要作用，于2003年重新加入聯(lián)合國(guó)教科文組織，標(biāo)志著美國(guó)希望通過(guò)自己的優(yōu)勢(shì)地位重新對(duì)聯(lián)合國(guó)教科文組織施加影響。而2011年美國(guó)政府因抗議教科文組織接納巴勒斯坦為會(huì)員國(guó)再次停止繳納會(huì)費(fèi)，以至于2013年教科文組織宣布拖欠2.2億會(huì)費(fèi)的美國(guó)喪失一國(guó)一票的投票權(quán)。2017年10月12日，美國(guó)以教科文組織內(nèi)存在“反以色列傾向”為由再次宣布退出聯(lián)合國(guó)教科文組織。以色列隨后也宣布離開(kāi)聯(lián)合國(guó)教科文組織。

2 聯(lián)合國(guó)的未來(lái)

2.1 現(xiàn)實(shí)主義與理想主義的交融與沖突

自修昔底德時(shí)代以來(lái)，現(xiàn)實(shí)主義逐漸獲得發(fā)展并形成完整的系統(tǒng)。二戰(zhàn)后，現(xiàn)實(shí)主義指導(dǎo)下利益原則和重建權(quán)力均勻一致的設(shè)想在建立國(guó)際關(guān)系新秩序的回答中自成一派。聯(lián)合國(guó)“不是以道德和法律的理論為基礎(chǔ)，而是以力量平衡為基礎(chǔ)的”。霸權(quán)國(guó)可以通過(guò)控制聯(lián)合國(guó)運(yùn)行不可或缺的資金、技術(shù)和人力資源，或是通過(guò)經(jīng)濟(jì)外交手段獲得其他會(huì)員國(guó)的支持，來(lái)對(duì)聯(lián)合國(guó)的運(yùn)行和決策過(guò)程施加影響。教科文組織各種議案的提出和執(zhí)行處處體現(xiàn)出權(quán)力-利益關(guān)系。現(xiàn)實(shí)主義理論解釋了美國(guó)在教科文組織成立初期擁有絕對(duì)話語(yǔ)權(quán)的現(xiàn)象，在冷戰(zhàn)時(shí)期更是被幾乎所有國(guó)家奉為外交政策的主導(dǎo)思想。

與之相對(duì)的理想主義理論的核心概念卻是道義與法律。理想主義者主張，通過(guò)某種世界政府、世界組織，或創(chuàng)造對(duì)各個(gè)主權(quán)國(guó)家有約束力的國(guó)際法準(zhǔn)則，來(lái)促進(jìn)國(guó)際社會(huì)的合作，鞏固國(guó)際秩序，永久地避免戰(zhàn)爭(zhēng)。聯(lián)合國(guó)的孕育誕生、聯(lián)合國(guó)憲章的頒布和實(shí)踐集中反映了戰(zhàn)時(shí)盟國(guó)和世界人民設(shè)想未來(lái)國(guó)際秩序時(shí)的理想主義成分。教科文組織既是促進(jìn)作為實(shí)現(xiàn)人權(quán)、正義及和平的工具的社會(huì)科學(xué)的國(guó)際機(jī)構(gòu)，也是一個(gè)國(guó)家發(fā)揮文化影響力的陣地，其自身就是現(xiàn)實(shí)主義與理想主義的結(jié)合體。理想主義的構(gòu)想一旦落實(shí)到具體的政治、文化事件的實(shí)踐中，便會(huì)與現(xiàn)實(shí)主義交錯(cuò)折中。聯(lián)合國(guó)將長(zhǎng)期展現(xiàn)現(xiàn)實(shí)主義和理想主義的交鋒與融合。

2.2 民族主義與全球觀念的矛盾與妥協(xié)

若蛻去理想主義和現(xiàn)實(shí)主義的理論外殼，當(dāng)今民族意識(shí)與全球觀念的現(xiàn)實(shí)矛盾便露出眉目。不可否認(rèn)，一些國(guó)際問(wèn)題的解決必須依靠國(guó)際合作的力量，例如維和、核安全、氣候變化、國(guó)際傳染病防治、國(guó)際人道主義行動(dòng)等，一個(gè)國(guó)家就能夠獨(dú)善其身的時(shí)代已經(jīng)遠(yuǎn)去。人類(lèi)的歷史發(fā)展經(jīng)歷了組織化的過(guò)程，國(guó)內(nèi)社會(huì)從家庭、宗族到各種團(tuán)體，上升至整個(gè)民族國(guó)家，國(guó)際上從封建領(lǐng)地到民族國(guó)家，到專(zhuān)業(yè)性和地區(qū)性聯(lián)合，再到全球性國(guó)際組織，其背后正是人類(lèi)在交往中為了促進(jìn)共同利益、處理公共問(wèn)題或?qū)Ω豆餐{所做出的努力。教科文組織正在當(dāng)今國(guó)際舞臺(tái)上發(fā)揮著教育、科學(xué)、文化領(lǐng)域合作共贏的職能，也負(fù)責(zé)思考事關(guān)全球局勢(shì)的大方向和大問(wèn)題，是解決全球發(fā)展問(wèn)題不可或缺的靈魂與中樞。

然而，全球一體化的概念時(shí)時(shí)受到狹隘民族觀念的沖擊，美國(guó)對(duì)教科文組織不滿的根本原因在于它無(wú)法在此貫徹自己的意志，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的最大化。與聯(lián)合國(guó)安理會(huì)五大常任理事國(guó)擁有否決權(quán)的機(jī)制不同，在教科文組織一國(guó)一票的投票機(jī)制下，美國(guó)不享有否決權(quán)，卻承擔(dān)起該組織22%的經(jīng)費(fèi)，拖欠會(huì)費(fèi)和退出機(jī)構(gòu)都是其表達(dá)不滿的方式。在教科文組織外，特朗普政府的一系列舉動(dòng)都表現(xiàn)出對(duì)現(xiàn)有國(guó)際秩序的不滿和抵制：退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定、要挾退出歷史悠久的北美自由貿(mào)易協(xié)定、宣布將退出巴黎氣候協(xié)定、反對(duì)世界貿(mào)易組織制定的規(guī)則中不符合美國(guó)利益的部分，悍然挑起中美貿(mào)易戰(zhàn)……特朗普在這些國(guó)際舉措中，成為反全球化和民粹主義思潮的化身，“美國(guó)優(yōu)先”的方針正是民族觀念和情感的體現(xiàn)。現(xiàn)階段超級(jí)大國(guó)在國(guó)際新形勢(shì)下的重新定位將在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)影響到全球化進(jìn)程。

3 結(jié)語(yǔ)

教科文組織乃至整個(gè)聯(lián)合國(guó)作為理想主義與現(xiàn)實(shí)主義理論交鋒之地，其背后蘊(yùn)藏著民族觀念與全球一體化的矛盾沖突。美國(guó)兩次退出教科文組織，體現(xiàn)出權(quán)利關(guān)系的變化和民族觀念的顯露；美國(guó)再次加入聯(lián)合國(guó)既有國(guó)際一體化趨勢(shì)的必然，也暗含著國(guó)家利益的現(xiàn)實(shí)考量。因此，美國(guó)退出聯(lián)合國(guó)教科文組織只是一個(gè)暫時(shí)性的策略，正如1984年美國(guó)的退出和2003年美國(guó)的重新加入一樣，世界局勢(shì)的變化會(huì)引發(fā)各國(guó)對(duì)國(guó)際合作、維護(hù)和平與發(fā)展的共同需求，一段時(shí)期內(nèi)被冷落的國(guó)際合作框架，在關(guān)鍵時(shí)刻會(huì)得到再次利用。只要人類(lèi)不放棄通過(guò)一個(gè)有效的國(guó)際組織來(lái)實(shí)現(xiàn)建立秩序，保障世界和平與安全、發(fā)展與繁榮的愿望，只要關(guān)于全球共同體的理想點(diǎn)亮在人們心中，聯(lián)合國(guó)就將同其使命共存。

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①讓-巴蒂斯特?迪賽羅兒：《外交史（1919-1984）》下冊(cè)，王紹麟譯，上海譯文出版社1992年版，第12頁(yè)。