回眸美國轉(zhuǎn)軌時代

高新軍

每個國家在歷史上都經(jīng)歷過若干個轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時期。這個時期的政治家和社會精英的表現(xiàn)往往決定著國家今后的走向：是經(jīng)過陣痛走向持續(xù)繁榮，還是陷在持久的痛苦中不能自拔，抑或在黑暗中摸索更長時間。社會發(fā)展是一個由量變到質(zhì)變的過程，在經(jīng)過緩慢的量的積累后，各種矛盾預(yù)示著體制需要一種大的變革和創(chuàng)新。時勢造英雄。歷史提供了這樣一種機遇，它呼喚政治家的創(chuàng)新意識、智慧、堅忍不拔的勇氣、駕馭復(fù)雜局面的技巧和與人民相呼應(yīng)的歷史責(zé)任感。

變革前夕

100多年前的美國正處于體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時期。19世紀最后30年，快速的城市化使美國實現(xiàn)了生產(chǎn)力和社會財富的高速增長，最后10年的“麥金萊繁榮時期”甚至是資本的狂歡。到了19世紀末，美國一舉超過英國，成為世界第一經(jīng)濟強國。但說起那個時期的社會亂象，美國歷史學(xué)家稱之為貪婪成性，詐騙成風(fēng)，血腥味十足的時代。那時的工人每天工作12-14個小時，童工遍地，企業(yè)普遍做假賬，假冒偽劣猖獗，礦難頻發(fā)，壟斷橫行，貧富懸殊，工會丑聞不斷，政治腐敗，群體性事件噴發(fā)式爆發(fā)……矛盾和沖突使社會充斥著不滿和失望。

1882年，只有6000多萬人口的美國，每周有675人死于工傷事故。1890年，9%最富的人擁有全國1，3的財富。1900年，約1000萬人生活在貧困線以下。1911年3月25日星期六下午，紐約市的“三角衣裙廠”發(fā)生火災(zāi)，造成146名平均年齡19歲的女工死亡，最小的年僅7歲，她們每天工作12小時，月工資僅12美元。1853年，紐約一些奶農(nóng)和黑心商人將污水、臭雞蛋、淀粉等雜物摻入原奶中制造出“兒童衛(wèi)生奶”，在一年半時間里導(dǎo)致8000多名兒童死亡。1906年，記者辛克萊爾在紀實小說《屠場》中揭露了20世紀初美國肉類加工廠普遍存在的造假和腐敗，書中真實地描寫了城市的貧困，貧乏的社會救助，惡劣的居住環(huán)境和工作條件，以及普遍存在的絕望和無助情緒。

1860年至1930年間，紐約市政府官員腐敗嚴重，最臭名昭著的是“塔麥勒會堂”腐敗案。1930年，“塔麥勒會堂”老板與紐約市長沃克爾相勾結(jié)，控制了市政工程項目的發(fā)包權(quán)，市長受賄100萬美元。這至今仍被看作腐敗的典型案例，被稱為權(quán)錢交易和權(quán)票交易的“塔麥勒機器”。而1886年芝加哥20多萬名工人罷工，從而產(chǎn)生的“五一”國際勞動節(jié)，和1909年芝加哥婦女罷工要求8小時工作制，從而產(chǎn)生的“三八”國際勞動婦女節(jié)，則是這一時期重大群體性事件的代表。

顯然，美國社會在經(jīng)歷了經(jīng)濟高速發(fā)展后，社會已經(jīng)到了需要對體制進行大的變革和創(chuàng)新的關(guān)頭。此后迎來的正是美國人至今津津樂道的，歷時40年之久的“進步時代”。

在這場沒有組織者、沒有綱領(lǐng)、沒有計劃的社會進步運動中，主要包括了三方面內(nèi)容：傳媒的“掘糞”傳統(tǒng)促進了信息的公開透明，增強了社會監(jiān)督力量;有創(chuàng)新意識的政治家的智慧、勇氣和技巧扭轉(zhuǎn)了社會的混亂局面;公共預(yù)算改革創(chuàng)造了民主、公正、透明的地方政府，預(yù)算民主成為了規(guī)范政府行為的突破口。

“威斯康星理念”

1902年11月，伊達·塔貝爾女士在《麥柯盧爾》雜志發(fā)表了后來引起轟動的文章《標(biāo)準石油公司的歷史》，揭露了石油大亨約翰·洛克菲勒與官府勾結(jié)，巧取豪奪的骯臟發(fā)家史，從而成為“扒糞者”的重要一員。當(dāng)人們驚異于一個弱女子如何敢于向壟斷的石油巨頭挑戰(zhàn)時，一幅卡通畫似乎告訴了人們答案：西奧多·羅斯?？偨y(tǒng)在背后給予了有力支持。

美國“進步時代”造就了兩位杰出的政治家：西奧多·羅斯福（1901—1909年在位）和伍德羅·威爾遜（1913-1921年在位）。羅斯福總統(tǒng)的“新國家主義”和威爾遜總統(tǒng)的“新自由”改革舉措，是美國“進步時代”政治家在制度創(chuàng)新方面的典型。他們的社會改革舉措完全改變了美國社會的走向。可以說，如果沒有他們多項基礎(chǔ)性的制度建設(shè)，很難設(shè)想美國能在后來的大蕭條時期中轉(zhuǎn)危為安。

西奧多·羅斯福上任時才43歲。他復(fù)活了1890年7月2日通過并有10余年沒被執(zhí)行的《謝爾曼反托拉斯法》，大規(guī)模地起訴壟斷公司，迫使北方證券公司、牛肉托拉斯、美孚石油公司和美國煙草公司等解散，羅斯福本人也因此贏得了“托拉斯粉碎機”的綽號。他還是美國國家公園和自然保護區(qū)制度的創(chuàng)始A-——這是一種公共所有制，它將保護數(shù)百萬英畝的森林和煤礦土地免遭私人開發(fā)，從而成為國家公園和國家紀念地。美國的環(huán)境保護運動由此發(fā)端。羅斯福認為，大企業(yè)的發(fā)展和大工會的發(fā)展同樣合情合理，大工會正好和大企業(yè)相互制衡，兩者之間的爭斗需要政府來仲裁，由政府代表公眾向企業(yè)要求“廣場交易”。在他的推動下，國會于1906年通過了《食品和藥品衛(wèi)生法》和《肉類制品監(jiān)測法》。

1913年入主白宮的“學(xué)者總統(tǒng)”伍德羅·威爾遜總統(tǒng)把“進步運動”推向鼎盛時期。他通過獨到的眼光和見識，審時度勢，推動國會完善反托拉斯法律體系，促成了關(guān)稅體制改革，尤其是創(chuàng)立了新型的貨幣金融體制——聯(lián)邦儲備體系。他在童工和工時等方面的立法上也有建樹。

當(dāng)時，地方也有著名的改革者。曾當(dāng)過州眾議員、州長和聯(lián)邦參議員的羅伯特·拉福萊特就是威斯康星州的社會改革家。為了改變由立法機構(gòu)少數(shù)人來確定鐵路稅率，從而導(dǎo)致權(quán)錢交易的腐敗現(xiàn)象，他提出“回到民主的第一原則，回到人民那里去”的思想，推動重大問題直接由選民投票決定的立法。這一思想也成為著名的“威斯康星理念”。這一理念還深刻影響了聯(lián)邦參議員的產(chǎn)生辦法。1913年4月8日國會通過了憲法第17修正案，規(guī)定代表各州的聯(lián)邦參議員必須由選民直接選舉產(chǎn)生，切斷了賄選的渠道。

以羅斯福和威爾遜為代表的政治家，使美國逐步走上了法治市場經(jīng)濟的軌道，至今對美國社會的發(fā)展仍舊產(chǎn)生著深刻影響。

“看得見的政府”

20世紀前，美國從聯(lián)邦政府、州政府到地方政府都沒有完整的公共預(yù)算制度。那時所謂的預(yù)算不過是一堆雜亂無章的事后報賬單。議會對政府某部門的撥款只是一個總數(shù)，沒有開支分類，更沒有細目。每個政府部門都要自己向議會爭取資金，自己掌控開支。一級政府并沒有一份詳盡統(tǒng)一的預(yù)算。在這種情況下，民眾和議會都無法對政府及各部門進行有效監(jiān)督，為貪贓枉法留下了空子，腐敗現(xiàn)象屢禁不絕。

1909年3月8日，美國芝加哥市女工和全國紡織、服裝業(yè)的工人舉行規(guī)模巨大的罷工和示威游行

1905年，紐約市進行財政行政改革的會計師和社會改革者們走到了一起，于1907年正式組建了“紐約城市研究局”。該局就是現(xiàn)在著名智庫布魯金斯學(xué)會的前身。這些預(yù)算改革者指出，預(yù)算問題決不僅僅是個無關(guān)緊要的數(shù)字匯總問題，沒有預(yù)算的政府是“看不見的政府”，而“看不見的政府”必然是“不負責(zé)任的政府”。預(yù)算改革的目的就是要把“看不見的政府”變?yōu)椤翱吹靡姷恼?，只有“看得見”，人民才有可能進行監(jiān)督。在這個意義上，預(yù)算是一種對政府和政府官員“非暴力的制度控制方法”。

預(yù)算改革者通過展覽、講課、媒體宣傳、散發(fā)手冊等形式，向?qū)＜?、消費者和民眾宣傳公共財政改革。1911年，紐約市花費10萬美元舉辦了第一次“市政府財政預(yù)算展覽”，一個月內(nèi)就有100萬人前來參觀。此后，紐約市將“預(yù)算展覽”常年設(shè)立在城市學(xué)院里，供人們隨時參觀。在1916年的“預(yù)算展覽”上，“紐約市政研究局”的一位研究者甚至做了一個模型來說明市民作為一個消費者，該如何去消費政府提供的服務(wù)。

在預(yù)算改革者的敦促下，紐約市在1908年推出了美國史上第一份現(xiàn)代公共預(yù)算。以后幾年，預(yù)算日臻完善。到1913年，預(yù)算文件已從1908年的122頁增加到836頁。1910年中期，公共預(yù)算改革進入高潮。1916年，“預(yù)算”這個詞就像“社會正義”或“美國方式”一樣，成為了時髦流行的政治術(shù)語。

學(xué)者用了17年的研究，政治家用了33年的實踐，最終實現(xiàn)了美國預(yù)算民主從地方到聯(lián)邦的全面建立，從而使公共預(yù)算成為了各種利益集團在政治領(lǐng)域?qū)で笞陨砝娴挠行Чぞ??！斑M步時代”的改革者用公共預(yù)算來組織政府，利用預(yù)算的社會作用來構(gòu)建社會繁榮。公共財政運動不僅改變了行政當(dāng)局的行為，加強了政府和民眾的聯(lián)系，還從根本上重塑了美國各級政府。20世紀30年代美國進入大蕭條時期，雖然在經(jīng)濟上遭受了前所未有的重創(chuàng)，但“進步時代”的改革運動為“羅斯福新政”的執(zhí)行鋪平了道路，法治的市場經(jīng)濟已經(jīng)形成，它預(yù)示著美國下一輪經(jīng)濟的躍進指日可待。

西奧多·羅斯福

伍德羅·威爾遜