水能資源開發存在問題及對策探討

任芳

【摘 要】分析我省水能資源管理現狀，及存在問題。

【關鍵詞】四川；水能資源；開發情況；管理現狀；存在的問題

【Abstract】Analyze the current situation of water resources management in our province， and there are problems.

【Key words】Sichuan；Hydropower resources；Development；Management status；Existing problems

1. 四川水能資源及開發情況

（1）四川境內河流眾多，徑流豐沛，落差巨大，水力資源極為豐富。根據2004年成勘院完成的全國水力資源四川省復查成果，四川省水力資源理論蘊藏量143514.7MW，技術可開發量120040.0MW。其中2008年按照水利部要求完成的四川省農村水力資源調查成果，50MW及以下電站技術可開發量比2004復查時多8434.05MW，技術可開發裝機容量20807.05MW，年發電量1086.68億kW·h；居全國第一。

（2）四川省是資源大省，水力資源在全省資源開發中占有重要地位，為了充分發揮四川的水能資源優勢，逐步使其形成支柱產業，促進四川省國民經濟實現追趕型、跨越式的發展，水電建設必須堅定地加快發展，通過開發四川豐富的水能資源，利用清潔、可再生、具有價格競爭優勢水電，鼓勵省內電力消費；實現電冶結合，積極發展高耗能產品，形成水電產業鏈，變資源優勢為經濟優勢；同時，緊緊抓住國家西電東送的機遇，努力開拓省外電力市場，實施川電外送戰略，把四川建成全國的水電能源基地。

（3）截止2009年底，四川省全省6000千瓦及以上電廠發電裝機合計3535萬千瓦，其中水電裝機達到了2307萬千瓦，在建水電項目約3000萬千瓦。預計到2020年底全省發電裝機容量有可能達到8600萬千瓦，其中水電約6600萬千瓦左右。2009年全省發電量為1433.19億千瓦時，其中水電發電量為925.59億千瓦時，向省外售電量127.74億千瓦時。

2. 我省水能資源管理現狀

2.1 前期工作管理。

（1）河流水電規劃工作，目前仍按照省計委、水利廳和省水電產業發展領導小組辦公室聯合發文的《關于加快我省河流水電規劃工作有關問題的通知》（川計能源[2001]242號）要求，由省發改委會同水利廳聯合審批。

（2）水電開發權管理工作，目前仍按照《四川省電源開發權管理暫行辦法》（四川省人民政府令第182號），由省發改委主持進行。該令于2004年10月1日起實施，按《行政許可法》的規定，省級人民政府制定的臨時性行政許可有效期為一年，目前還沒有一個具體實施管理辦法，規范全省水電開發權行政許可。

（3）水電站2.5萬千瓦以上的項目技術審查和項目的核準（批復）由省發改委負責，相關專題審查由省級有關部門負責。2.5萬千瓦以下的由各市（州）負責。

2.2 水電站建設期管理。

（1）政府部門對水電站建設期管理工作主要有工程質量和安全監督管理，各項驗收工作。

（2）在上一輪機構改革時，水電工程建設期管理職能由省水利廳調整至省經委負責。職能雖然進行了調整，但由于建設管理專業技術人員和機構并未同步調整，省經委沒有水電建設質量監督站及相關專業技術人員，在實際操作中并沒有有效地進行工程建設質量和安全監督管理工作。省水利廳的水電工程建設期管理職能被劃出，但仍保留了相應機構和專業人員，同時水利部又要求加強農村水電的管理工作，處于工作延續和水電建設工程涉及到行洪等影響公共安全的問題，水利廳仍在盡力進行水電站工程質量和安全的監督管理工作，但有責而無權，處境尷尬，工作十分困難。

（3）水電驗收工作省經委和省發改委都在組織驗收，但都是委托咨詢機構及省電力公司組織驗收。其驗收工作嚴重滯后，估計2000年以后投產的水電站有80%沒有完成竣工驗收。

（4）2.5萬千瓦以下由市（州）管理的水電站存在的建設管理問題就更多，水利部要求清查的“四無”電站主要存在于2.5萬千瓦以下由市（州）管理水電站中。

3. 目前我省水能資源開發管理中存在的問題

由于現行水電站管理體制存在職能交叉和不明確等問題，涉及水能資源開發管理部門的發改委、經委以及水利部門，對水電建設管理出現了“錯位”“越位”和“不到位”現象。存在的問題具體表現在以下幾方面。

3.1 項目開發權許可、技術方案審查、核準（批復）管理明確。

（1）水電開發權管理工作，雖然有《四川省電源開發權管理暫行辦法》（四川省人民政府令第182號），但沒有一個具體實施管理辦法規范水電開發權許可條件和基本要求，造成各地對水電開發權的行政許可差異較大、問題較多，形成“圈水”買賣資源現象。

（2）各地對水電站技術方案審查管理差異較大，技術方審查中把關不嚴，造成建設過程中經常修改建設方案，形成工程安全隱患。核準時一些相關專項批復沒有完成，在開工建設后補有關專項批復，造成基本建設管理困難。據統計，我省無立項、無設計、無驗收、無管理的“四無”電站就有近百座，其中不少投資商為了急著趕工期，往往是先開工再報批，使政府的監管無法跟上，導致惡性事件頻繁發生。

3.2 職能不明確影響工程質量和安全監督管理工作。

水電站工程的質量關系到公眾利益和公共安全。目前，水電建設管理出現的“錯位”“越位”和“不到位”的管理現象，政府職能的質量和安全監督管理工作實際上無人有效行使。盡管省水利廳盡力開展對電站建設工程的質量監督工作，但沒有相關的職能，工作難度較大。同時，一些項目業主急功近利，忽視工程質量管理，在建設過程中違背國家有關規定，拒不接受政府質量監督，使工程出現質量缺陷甚至質量事故。近期一些小水電站發生的重大質量安全事故，都是由于業主違背基本建設程序，忽視工程質量和安且管理造成的。

3.3 驗收環節出現混亂局面。

水電站的各種驗收是基本建設的重要程序，也是檢查和控制工程質量的重要環節。目前我省水電建設存在多頭管理的情況，使驗收環節出現混亂。一方面，省經貿委委托省電力公司對電站進行驗收，另一方面省發改委也委托咨詢機構進行驗收工作，同時各項目建設期的階段性驗收工作卻無人過問，形成驗收機構和驗收程序均不明確。水電站開發業主也盡力不進行工驗收，就將工程交付使用，使建設中存在的質量問題與安全隱患無法通過驗收得到用時的處理和整改。目前我省2000年以后投產的水電站估計有80%的項目沒有完成工程竣工驗收。

3.4 水能資源分配不合理，補償機制不健全。

一是在水能資源出讓沒有實行市場化分配機制。據不完全統計，2000年至2007年底8年間，我省約7000萬千瓦水能資源開發權沒有經過招投標或市場公公開競爭的方式被直接分配。二是在水能資源分配比例與補償機制不合理。中央水電企業占據了我省大部分水電資源，我省企業分配比例不到20%，這種資源分配的格局在中央與地方財政“分灶吃飯”和分稅制的體制下，直接弱化了地方利益。而中央企業對四川資源的占用至今沒有形成對地方的合理補償機制。尤其是近幾年新增的水電發電機組80%以上都以較低的電價進入了國家電網，又以較高的價格賣給我省。我省工業電價、居民生活電價、農業生產電價等都是高位運行，我省電力用戶沒有享受到低價供電的優惠，與四川水能資源大省的地位不相符。很多人認為，央企在我省修建電站，是“開發了資源，輸出了電源，送走了稅源，流失了財源，放棄了電力調控權，失去了發展主動權”；有學者認為，由于資源開發補償機制不完善、不合理，西部大開發成了“西部大抽血”。

4. 對策建議意見

4.1 出臺水能資源管理辦法，理順水能資源管理體制，明確部門職能職責。

（1）根據我省目前的水能資源開發現狀以及存在問題，我們認為我省非常有必要出臺規范水能資源開發的管理條例。一是旨在加強水能資源的管理，規范開發秩序，二是明確水能資源許可的基本條件和開發者的準入條件，三是明確各部門分工，落實各職能部門責任，規范對水能資源開發各階的管理工作。

（2）截止目前，全國有湖南、湖北、廣西、貴州、福建、重慶、浙江、

吉林等多個省市相繼出臺了加強水能資源開發利用管理的文件、條例。2010年1月，水利部辦公廳也草擬了《農村水能資源管理辦法》（征求意見稿）在全國范圍內征求意見，旨在加強水能資源的管理。我省也一直在開展加強水能資源管理的相關工作。

4.2 建立健全水能資源開發補償機制。

為保證四川地方經濟社會發展，要建立健全資源補償機制，除在稅收和資源補償費等方面對地方進行補償外，可參照內蒙做法，在水能資源就地轉化、深度加工上下功夫，要求這些企業按成本價或西電東送的起始價分配四川20%～40%的落地電量。落地電量交由地方電力經營，經營利益主要用于解決庫區移民后扶和支持地方經濟的發展。目前雖然有《四川省人民政府關于建立水電資源有償使用和補償機制試點方案的批復》（川府函[2008]280號），但是缺少具體的操作辦法和監督執行部門，地方利益得不到落實，地方用電得不到解決。因此必須在此“試點方案”的基礎上，落實具體的操作和管理辦法。

4.3 明確部門職責，建全水電建設管理制度。

（1）水能資源同時具備資源屬性和能源屬性。水能資源的資源屬性部分，應該由水行政主管部門負責管理；其能源屬性部分，由能源主管部門負責管理。具體來說，發改委作為能源主管部門負責宏觀管理，按照適應經濟發展的要求制定總體水能開發規劃，確定項目開發時間、電源平衡等，并負責項目的核準和審批；水利部門作為水行政主管部門與發改委共同編制水能開發規劃，并負責技術方案審查、建設期質量和安全監管、違規項目清理整頓及工程驗收等。具體項目的部分前期工作和項目驗收工作可由能源主管部門和水行政主管部門聯合開展。省經委由于長期從事電力生產和調度管理，沒有進行建設期的建設管理工作，建議省政府將省經委水電建設職能劃出，由省水利廳和省發改委分別承擔。

（2）在職責分工明確的前題下，由職責管理部門健全水電建設管理制度，加強工程建設的執法力度，對各種違法、違規現象徹底清查、嚴厲打擊，確保水能開發與經濟發展、環境保護、公共安全等方面協調。

[文章編號]1619-2737（2018）05-12-729