財政政策“開前門”

張斌

為規范地方舉債同時穩定經濟，額外提高財政赤字率3個百分點很有必要。從國際比較看，財政赤字率與債務率和債務風險之間的關系較為模糊，從歷史經驗看，赤字率大幅上升也曾發生，并不危機政府信用。

2010年以來，中國全口徑財政收支與GDP之比都有顯著提升。具體來看，社會保障、住房和社會福利設施、醫療保健支出在總支出中的占比快速提高，經濟事務支出占比大幅下降。稅收收入和政府性基金收入在總收入中占比下降，社會保險基金收入、非稅收收入和國有資本經營收入的占比上升。中國財政收支總量和結構的變化軌跡在向高收入國家靠攏，但也存在一些問題，最主要的是如何安排未來的財政赤字率。

中國一般政府支出/GDP當前處于31.5%，屬于中等偏低水平，廣義政府收入/GDP接近發達國家水平。

筆者用“財政缺口/財政收入”考察全國不同地區財政赤字相對規模的分布情況。結果顯示，東南沿海及發達地區赤字率較低，東北地區以及西部地區赤字率較高。人口流入且經濟增長較快的大城市赤字率偏低，人口流出且經濟增長較慢的中小城市赤字率偏高。這一差異反映了不同地區在經濟發展競爭當中的分化以及人口流動對經濟的影響。

地方政府融資平臺債務快速增長，2008-2017年年均增長率為29.3%，近5年年均增長率20.9%。2017年地方政府融資平臺債務水平接近40萬億元。為此，筆者估計了未來不同情境下的債務情況與經濟基本指標。

在情景一下，地方政府嚴格執行財政部23號文精神，全國每年保持3%左右的財政赤字率，如果不為地方融資平臺中現金流較差的公益/準公益或者投資失敗項目的債務兜底，2017年債務率為36.9%，2023年上升至43.2%；如果將上述負債納入預算，2017年“并表”后債務率為67.4%，2023年債務率降至65.7%。

情景一并沒有考慮基建投資大幅下滑及其對未來經濟增長的影響，筆者在情景二中估算了基建投資缺口，并考慮其對GDP增速和債務率的影響。如果考慮到基建投資的大幅下降，2018-2027年間的GDP增速較基準情景下降20%-30%，真實GDP增速2023年降至4.4%（基準情景為5.4%），2027年降至3.4%（基準情景為5%）。名義GDP增速從2018年的8.1%降至2027年的4.6%，經濟增速的大幅下滑將使得債務率上升。筆者估算，若政府承認各類隱性負債，則“并表”后的債務率將在2023年略微上升至70.8%，2027年上升至76.8%。

在情景三下，筆者假設預算內資金使公益/ 準公益類項目基建投資保持在名義GDP增速，做到該點要將赤字率保持在9%左右，債務率2023年將上升至91%，2027年上升至111%。

情景三當中的赤字率較高，如果將歷史數據按照同樣口徑計算，中國也經常有8%-9%的赤字率情況出現。從國際比較來看，發達國家盡管經濟增速和利率之間差距較小，對未來債務率的自動削減能力弱，但是過去10年平均財政赤字率很高。

2008-2017年期間，美國、日本、英國、歐元區、印度等經濟體赤字率分別為6.9%、6.8%、6.0%、3.5%和7.8%，同期中國僅為1.5%。赤字率較低的歐元區出現了主權債務危機，而其他國家則幸免于此，可見從赤字率和債務率維度判斷風險并不可靠。

23號文關上了地方政府不規范融資的“后門”，但還需打開“前門”。對于公益/準公益項目以及部分壞掉的項目涉及的負債，不要吝惜將其納入公共財政體系，將財政赤字顯性化有利于今后科學管理。為避免基建投資過度下滑并持續拖累經濟增長，在保住23號文件工作成果的基礎上，需要額外提高財政赤字率不低于3個百分點。

避免赤字率和債務率上升引發過高風險的關鍵不僅在于控制債務利率的高低，更重要的是債務所對應的投資是否真正發揮了作用。結合前述人口流動的選擇與基礎設施的規模經濟，投資在人口流入的大城市或東部沿海地區往往更加有效。