“PPP+精準(zhǔn)扶貧”模式構(gòu)建研究*

施燦海 王松江 李捷文 曹軍

(1.昆明理工大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)院，云南 昆明 650093；2.云南省人民政府投資項目評審中心，云南 昆明 650000)

0 引言

目前，我國已然成為運用PPP模式進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大國。國內(nèi)外學(xué)者對PPP項目相關(guān)問題進行了大量的研究，并解決了在運用該模式過程中出現(xiàn)的諸多問題[1-3]。在新時代背景下，扶貧成為熱點[4]。發(fā)展不平衡不充分地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施尤其是高速公路的建設(shè)仍然是脫貧的支撐項目。通過鼓勵社會資本參與兼具公益性和收益性的準(zhǔn)經(jīng)營類項目，突破該類項目所需資金量大、融資困難的瓶頸，以支撐項目區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，促進區(qū)域人民群眾脫貧。PPP項目的實施將會支撐區(qū)域精準(zhǔn)扶貧[5-8]，財政專項扶貧資金作為特許經(jīng)營協(xié)議約定的可行性缺口補貼不足時的補充以保障社會資本合理收益率，可成為鼓勵社會資本投資的一種模式。基于此，本文通過研究案例構(gòu)建“PPP+精準(zhǔn)扶貧”模式，著重研究該模式的構(gòu)建意義和可行性，并給出模式對策建議。

1 研究案例

1.1 背景

現(xiàn)有麗香公路已不適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展和人民群眾追求美好生活的需求。隨著大理至麗江高速公路、香格里拉至德欽二級公路的建成通車，本段公路技術(shù)指標(biāo)低、行車速度慢、服務(wù)水平低的問題突顯，成為省際大通道的交通制約路段。

云南省香格里拉至麗江高速公路(以下簡稱“香麗高速”)項目是國務(wù)院批準(zhǔn)的《國家公路網(wǎng)規(guī)劃(2013年—2030年)》國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃的北京至西藏高速公路西寧——麗江聯(lián)絡(luò)線(G0613)的組成路段，也是《“十二五”支持新疆自治區(qū)、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團和四川、云南、甘肅、青海四省藏區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃建設(shè)項目方案》中的項目，在國家和云南省干線公路中處于骨架地位。香麗高速擁有世界上第一座高速公路獨塔單跨地錨式鋼桁梁懸索橋，是第一個地下互通立交、云南省藏區(qū)第一條在建的高速公路、第一條采用PPP模式建設(shè)的高速公路，也是在建海拔最高的高速公路。

1.2 “PPP+精準(zhǔn)扶貧”模式構(gòu)建

通過對研究案例的實地研究和對相關(guān)資料的分析，項目SWOT分析結(jié)果見圖1。

項目劣勢和基于與模式構(gòu)建相關(guān)的核心問題為項目融資困難和精準(zhǔn)扶貧需要。

香麗高速項目建設(shè)采用PPP模式解決項目融資困難的問題。PPP項目采用的回報方式為“使用者付費+可行性缺口補貼”，此公路建設(shè)項目前期投入較高、資金回收期較長，而且收費低、現(xiàn)金流小。

圖1 香麗高速項目SWOT分析圖

根據(jù)云南省PPP項目信息公開查詢資料，截至2018年7月31日，在云南省72個交通運輸入庫項目中，回報機制采用政府付費9個，占比12%；使用者付費7個，占比10%；“使用者付費+可行性缺口補貼”56個，占比78%。由此可知，現(xiàn)階段云南省入庫PPP回報機制多數(shù)項目采用“使用者付費+可行性缺口補貼”。隨著這類項目陸續(xù)進入運營期，補貼資金數(shù)量持續(xù)增加，地方政府財政壓力變大，設(shè)計政府補貼不足時的補充資金來源就變得十分重要。因此，結(jié)合項目區(qū)域精準(zhǔn)扶貧的需要，構(gòu)建“PPP+精準(zhǔn)扶貧”模式。

“PPP+精準(zhǔn)扶貧”模式定義為在精準(zhǔn)扶貧區(qū)域?qū)嵤㏄PP作為支撐項目，回報機制中使用者付費后不足時，將財政專項扶貧資金設(shè)計為政府補貼。

2 “PPP+精準(zhǔn)扶貧”模式構(gòu)建意義

2.1 有效推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

采用“PPP+精準(zhǔn)扶貧”模式，可以改善貧困地區(qū)(藏區(qū))融資環(huán)境和創(chuàng)業(yè)條件，從而減弱該地區(qū)的不平衡不充分發(fā)展。通過在該地區(qū)實施PPP項目，改善項目實施區(qū)域融資環(huán)境，而項目所在地區(qū)的財政專項扶貧資金擬用于項目收益不足時的兜底保障，可以保障該類PPP項目的實施。PPP項目的成功實施，也必將大力促進沿線創(chuàng)業(yè)環(huán)境的再次優(yōu)化，更加有利于沿線資源的輸出和外界資本的輸入。

2.2 有效健全政府和社會資本合作模式

我國政府職能轉(zhuǎn)變正在有序推進，政府和社會資本的合作將會成為投資的風(fēng)口。鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，必將引起政府和社會資本雙方的共同關(guān)注。采用“PPP+精準(zhǔn)扶貧”模式，有助于推廣政府和社會資本合作，規(guī)范合作關(guān)系，保障各方利益，健全風(fēng)險防范和監(jiān)督機制。

2.3 有效改善貧困地區(qū)的資源流動

“PPP+精準(zhǔn)扶貧”模式在研究案例上的實施，可以帶動項目區(qū)域勞動力遷移、農(nóng)產(chǎn)品流通、公共物品的有效提供和提供速度，有效突破原有相對封閉地區(qū)的長期貧困和脫貧返貧兩者間的惡性循環(huán)，是改善和緩減地區(qū)貧困的重要途徑。

2.4 有效轉(zhuǎn)變財政資金支持方式

“PPP+精準(zhǔn)扶貧”模式，一方面，能夠積極有效地實現(xiàn)政府創(chuàng)新財政資金支持方式的轉(zhuǎn)變，進一步縮小落后地區(qū)發(fā)展受限的程度；另一方面，能夠?qū)⑼度谫Y方式與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合，互相支撐和補充。

3 “PPP+精準(zhǔn)扶貧”模式可行性論證

3.1 政策可行性

“十三五”規(guī)劃綱要提出，要創(chuàng)新扶貧工作機制和模式，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。采用PPP項目支撐區(qū)域精準(zhǔn)扶貧就是一種扶貧工作機制和模式的創(chuàng)新，符合國家政策。

根據(jù)《中央財政專項扶貧資金管理辦法》(財農(nóng)〔2017〕8號)和《云南省財政專項扶貧資金管理辦法》(云財農(nóng)〔2017〕213號)兩個文件要求，將財政專項扶貧資金用于PPP項目可行性缺口補貼不足時的補充資金，符合支出方向(少數(shù)民族發(fā)展)、資金分配(貧困少數(shù)民族地區(qū))，不屬于文件明文禁止的支出范圍。另外，“PPP+精準(zhǔn)扶貧”模式是對財政專項扶貧資金使用機制的一種創(chuàng)新，通過保障社會資本投資合理收益率，鼓勵社會資本參與地區(qū)與扶貧掛鉤的PPP項目，帶動區(qū)域發(fā)展，支撐精準(zhǔn)扶貧。

因此，“PPP+精準(zhǔn)扶貧”模式在政策上是可行的。

3.2 效益可行性

政府追求的是為民眾謀求福利，社會資本追求的是經(jīng)濟利益，區(qū)域人民群眾追求的是美好生活。

從社會資本角度來看，財政專項扶貧資金納入可行性缺口補貼，在項目收益不足時，可確保項目公司的整體收益水平，保護社會資本投資的合理收益。“PPP+精準(zhǔn)扶貧”模式的實現(xiàn)，將保障社會資本投資的合理收益，進而推動社會資本在貧困地區(qū)更加積極地投入到基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)中。

從政府角度來看，該模式以PPP項目應(yīng)用于區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而實現(xiàn)社會資本參與精準(zhǔn)扶貧，從而解決脫貧攻堅中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目融資難的問題，實現(xiàn)政府為區(qū)域人民群眾謀求福利的效益。

從區(qū)域人民群眾角度來看，該模式的成功實施，確保香麗高速如期建成和良好運行，成為區(qū)域致富大道，既能夠促進區(qū)域精準(zhǔn)扶貧，也能幫助區(qū)域人民群眾致富。

因此，“PPP+精準(zhǔn)扶貧”模式能夠保障項目區(qū)域參與方、政府、社會資本和區(qū)域人民群眾的效益。

4 “PPP+精準(zhǔn)扶貧”模式對策建議

4.1 政策建議

4.1.1 加強扶貧領(lǐng)域立法

通過在扶貧領(lǐng)域立法，一方面，是固化貧困人口接受扶貧的權(quán)利；另一方面，則是通過法律的設(shè)立吸引社會資本積極參與貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)真正意義上的社會資本參與扶貧。加強扶貧領(lǐng)域立法，讓社會資本在追逐資本收益的同時成為政府為公眾謀求福利的載體，構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會資本參與、市場規(guī)律調(diào)節(jié)的扶貧新格局。

4.1.2 出臺鼓勵社會資本參與扶貧政策

現(xiàn)行政策停留在引導(dǎo)和鼓勵社會資本進入扶貧領(lǐng)域，具體的激勵措施有限。在今后的實際項目中采用“PPP+精準(zhǔn)扶貧”模式，應(yīng)出臺鼓勵社會資本參與扶貧可操作性強的具體措施，例如制定詳細(xì)的政府補貼設(shè)計方案，落地政府補貼資金等。

4.1.3 強化PPP項目扶貧開發(fā)監(jiān)管

“PPP+精準(zhǔn)扶貧”是為項目實施區(qū)域群眾謀求福利的模式，而不是純商業(yè)模式。因此，采用該模式的項目全生命周期內(nèi)都在政府的監(jiān)管范圍之下，監(jiān)管效率的高低也將直接影響模式成敗。

4.2 技術(shù)流程建議

4.2.1 注重模式項目的識別

“PPP+精準(zhǔn)扶貧”不適用于所有的PPP項目，應(yīng)特別注意識別什么樣的項目適合采用該種模式。識別該模式的基本條件為社會公益性特別突出，但項目經(jīng)營性不足以覆蓋社會資本投資成本與合理收益問題的基礎(chǔ)設(shè)施項目。香麗高速建成通車以后，香格里拉至德欽和德欽至西藏的“滇藏高速公路”都將為該模式提供檢驗和完善的機遇。

4.2.2 重視可行性缺口補貼測算

補貼測算的準(zhǔn)確度直接關(guān)系到項目是否能采用“PPP+精準(zhǔn)扶貧”模式和采用該模式的服務(wù)效率。建議在《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》基礎(chǔ)上，重視特許經(jīng)營協(xié)議中的可行性缺口補貼測算。

4.2.3 強化政府補貼不足時補充資金的來源

在“PPP+精準(zhǔn)扶貧”模式的技術(shù)流程上，應(yīng)強化政府補貼不足時補充資金的來源，財政專項扶貧資金可作為來源之一。今后，還可以引入其他專項資金作為補充資金，將“PPP+精準(zhǔn)扶貧”模式發(fā)展成為“PPP+專項資金”模式。

5 結(jié)語

在新時代和政府鼓勵社會資本投資的社會背景下，結(jié)合香麗高速項目，構(gòu)建“PPP+精準(zhǔn)扶貧”模式。進一步研究該模式需重點關(guān)注的問題有特許經(jīng)營協(xié)議、風(fēng)險應(yīng)對、政府保證、政府補貼、相關(guān)者利益分配等。

“PPP+精準(zhǔn)扶貧”模式的分析和運用還需要更多的實踐案例去驗證，全樣本數(shù)據(jù)庫融入大數(shù)據(jù)時代一旦來臨，就可以建立更為廣泛的“PPP+專項資金”模式去解決現(xiàn)實中的經(jīng)濟發(fā)展和反貧困問題。

隨著我國政府持續(xù)推進“橋頭堡戰(zhàn)略”“一帶一路”和積極支持廣大發(fā)展中國家擺脫貧困、謀求發(fā)展的國際承諾，“PPP+精準(zhǔn)扶貧”模式將會應(yīng)用于越來越多的國內(nèi)和國際項目。